中國殘疾人社會保障體系框架設(shè)計(jì)

摘要：作為社會弱勢群體之一，中國殘疾人群的基本生存狀況令人擔(dān)憂，迫切需要健全的殘疾人社會保障體系來維護(hù)基本權(quán)益。利用2006年中國第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，描述了殘疾人群收入貧困、就業(yè)困難、教育、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)等基本需求不能得到滿足的生存狀況，就此提出建立“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系的框架設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：中國；殘疾人；社會保障體系

中圖分類號：F121.29文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0081-02

一、殘疾人群的基本生存現(xiàn)狀

1987年中國首次殘疾人抽樣調(diào)查顯示，中國各類殘障人員共約5 164萬人，占全國人口的4.9%。根據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查公報(bào)，中國各類殘障人員總數(shù)為8 296萬人，已占全國總?cè)丝诘?.34%[1]。20多年來，中國殘障人員總量與殘障人員比例呈現(xiàn)穩(wěn)步增加的趨勢。殘疾人屬于生理性社會弱勢群體，現(xiàn)階段他們的基本生存狀態(tài)在總體上依然令人擔(dān)憂。

1. 殘疾人收入水平較低

調(diào)查公報(bào)顯示，在2005年全國有殘疾人家庭戶人均全部收入中，城鎮(zhèn)為4 864元，農(nóng)村為2 260元。2005年底全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為10 493元，農(nóng)村人均純收入為3 255元，可見城鄉(xiāng)殘疾人人均收入均低于全國平均水平。在所有殘疾人家庭戶中，12.95%的農(nóng)村殘疾人家庭戶年人均全部收入低于全國農(nóng)村貧困線683元，7.96%的農(nóng)村殘疾人家庭戶年人均全部收入在684元~944元之間，處于貧困線邊緣。

2. 殘疾人就業(yè)比較困難

近年來殘障人員就業(yè)狀況不容樂觀，2005年城鎮(zhèn)新安排殘障人員就業(yè)僅為39 萬人。2006年15~59歲殘疾人的就業(yè)率則下降了6.21個百分點(diǎn)，為47.84%。同年全國城鎮(zhèn)男性16~59歲、女性16~54歲殘疾人中，在業(yè)人口297萬，就業(yè)率為38.72%。農(nóng)村同年齡段殘疾人的就業(yè)率為59.02%[2]。隨著全國福利企業(yè)的總體數(shù)量逐年下降，得到安置的殘障人員數(shù)量也在相應(yīng)減少， 1996年全國各類福利企業(yè)共有59 000家，安置殘障人員94萬，到2006年底則下降為30 000家，安置人數(shù)降至62萬人，殘障人員群體面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)危機(jī)。

3.教育、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)等基本需求不能得到滿足

15歲及以上殘疾人文盲人口有3 591萬，文盲率為43.29%。6~14歲的246萬學(xué)齡殘疾兒童中，有36.81%沒有接受義務(wù)教育。接受高等教育的殘疾人比例極低，全國具有大學(xué)程度的殘疾人為94萬，僅占全部殘疾人的1.13%。曾經(jīng)接受過醫(yī)療服務(wù)與救助、康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)的殘疾人比例分別為35.61%和8.45%。而對上述服務(wù)有需求的殘疾人比例則分別達(dá)到72.78%和27.69%。這表明殘疾人的基本需求與當(dāng)前提供的服務(wù)之間有很大差距。

綜上可見，殘疾人群體是中國最具典型性的一個社會弱勢群落。他們既有經(jīng)濟(jì)利益上的貧困性、生活質(zhì)量上的低層次性，又具有風(fēng)險(xiǎn)承受能力方面的脆弱性。因此，基于維護(hù)社會公正、保障基本生存公平、保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相同步、政府承擔(dān)主體責(zé)任與社會具有接納弱者義務(wù)的理念，極有必要對殘疾人群體的基本生存狀態(tài)給予高度的關(guān)注，構(gòu)建完整的殘疾人社會保障體系既成為政府和全社會義不容辭的責(zé)任與義務(wù)，又成為時代發(fā)展與社會文明進(jìn)步的必然要求。

二、“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系框架設(shè)計(jì)

構(gòu)建完整的殘疾人社會保障體系應(yīng)包含政府保障計(jì)劃、企業(yè)保障計(jì)劃、個人補(bǔ)充保障計(jì)劃和社會慈善事業(yè)補(bǔ)充保障計(jì)劃四個支柱，同時應(yīng)具有以下三個層次。第一層次是政府提供的基礎(chǔ)保障，屬于低層次內(nèi)容，覆蓋全體殘障人員。包括最低生活保障、救濟(jì)型養(yǎng)老金、基本醫(yī)療救助、公益就業(yè)扶持、免費(fèi)義務(wù)教育等。第二層次是由政府和企業(yè)提供的與現(xiàn)行社會保障制度相銜接的配套保障，屬于中層次內(nèi)容。包括社會救助（由政府提供的殘障人員生活補(bǔ)貼和企業(yè)內(nèi)部提供的互濟(jì)救助）、社會保險(xiǎn)（如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷和生育保險(xiǎn)等）、社會福利（福利供養(yǎng)、就業(yè)安置、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠、住房補(bǔ)貼、供暖補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼等）、社會服務(wù)（如就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)、舉辦文化體育活動、建設(shè)無障礙社會環(huán)境等）四方面內(nèi)容。第三層次是由個人自身和社會慈善事業(yè)提供的補(bǔ)充保障，屬于高層次內(nèi)容。它是在前兩個保障層次基礎(chǔ)上，滿足殘障人員較高層次的發(fā)展需求，為其參加社會科學(xué)、文化、體育等活動創(chuàng)造有利的條件和提供有力支持。上述三個層次緊密銜接，構(gòu)成了一個梯度分明而又相互聯(lián)系的保障體系，這里稱之為“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系。根據(jù)中國社會保障內(nèi)容的基本分類，“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系應(yīng)由殘障人員的社會保險(xiǎn)、社會福利（含殘障人員就業(yè)）、社會救助和社會服務(wù)等子系統(tǒng)構(gòu)成。

1.社會救助子系統(tǒng)

第一，政府救助應(yīng)主要包括最低生活保障、低保邊緣戶救助、臨時救濟(jì)、康復(fù)救助等項(xiàng)目。首先，繼續(xù)將殘障人員納入最低生活保障中，做到應(yīng)保盡保；對接近低保而又未達(dá)到低保線的邊緣戶給予救助；對一戶多殘、一戶重殘的殘障人員家庭，通過政府財(cái)政安排使之享受定期化、制度化的社會救助，保障他們的基本生活。其次，臨時救助包括節(jié)日救助和突發(fā)性事件救助。再次，政府應(yīng)加大對殘障人員的康復(fù)力度。對殘障人員康復(fù)治療的費(fèi)用，由市政府及殘聯(lián)設(shè)立殘障人員康復(fù)基金中給予部分報(bào)銷；對于社會救濟(jì)型殘障人員，除了領(lǐng)取最低生活保障金外，還應(yīng)為其提供醫(yī)療服務(wù)作為扶貧解困的形式。第二，民間救助。在建立殘障人員的社會保障網(wǎng)絡(luò)中，要大力發(fā)揮社會慈善事業(yè)和社會志愿者的支持作用，以填補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)與個人需要之間的空白。依托社區(qū)殘障人員協(xié)會，大力發(fā)展社區(qū)非營利組織，引導(dǎo)非營利組織積極開展殘障人員社會保障服務(wù)。還可以通過慈善捐贈等方式來建立殘障人員生活保障基金等。

2.社會保險(xiǎn)子系統(tǒng)

第一，針對有勞動能力的殘障人員社會保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)殘疾職工應(yīng)依法參加社會保險(xiǎn)，繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，并按國家規(guī)定享受基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)待遇。對于有工作單位的殘障人員，用人單位要按有關(guān)規(guī)定為其繳納社會保險(xiǎn)。其次，個體就業(yè)和自愿組織起來就業(yè)的殘障人員也應(yīng)按規(guī)定參加基本社會保險(xiǎn)，政府應(yīng)對其進(jìn)行補(bǔ)貼。第二，重度殘障人員社會保險(xiǎn)。政府應(yīng)幫助無業(yè)貧困殘障人員和重度殘障人員解決基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療問題。對于社會救濟(jì)型殘障人員，政府應(yīng)為其繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)金，以保障其基本生活。

3.社會福利子系統(tǒng)

第一，福利供養(yǎng)。中國《殘障人員保障法》規(guī)定對于喪失勞動能力，無法定扶養(yǎng)義務(wù)人或法定扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力，又無生活來源的“三無”殘障人員應(yīng)予以供養(yǎng)、救濟(jì)，福利院和其他安置收養(yǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定安置收養(yǎng)殘障人員。第二，就業(yè)安置和創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠。可以考慮采取集中與分散相結(jié)合的方針，多層次、多渠道、多形式地安排殘障人員就業(yè)。如民政、殘聯(lián)系統(tǒng)等有關(guān)部門可舉辦一些集中安排殘障人員就業(yè)的福利企業(yè)，也可建立精神病人的工療農(nóng)場。此外，政府應(yīng)倡導(dǎo)成立若干行業(yè)協(xié)會，增強(qiáng)吸納就業(yè)能力。對安排殘障人員就業(yè)達(dá)不到規(guī)定比例的單位，應(yīng)當(dāng)按照差額人數(shù)向殘障人員勞動就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)繳納殘障人員就業(yè)保障金。對于有創(chuàng)業(yè)愿望的殘障人員，應(yīng)為其培訓(xùn)并提供低息小額貸款、減免稅收等政策，幫助其創(chuàng)業(yè)。第三，教育福利。對不具備接受普通教育能力的殘疾學(xué)生，應(yīng)根據(jù)其特殊需要實(shí)施特殊教育。同時還需要大力發(fā)展殘障人員的職業(yè)技能教育，將培訓(xùn)與就業(yè)一體化。在費(fèi)用方面，政府現(xiàn)已免除包括殘疾學(xué)生在內(nèi)的義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)，并對高中、職業(yè)教育和大學(xué)階段的費(fèi)用給予部分補(bǔ)貼。在資金來源上，政府財(cái)政應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，并提倡社會捐資助學(xué)，多渠道籌集資金。第四，政府還有必要對貧困殘障人員的住房、冬季取暖等最基本生活需要進(jìn)行補(bǔ)貼。

4.社會服務(wù)子系統(tǒng)

第一，積極發(fā)展殘障人員文化體育事業(yè)。定期舉辦殘障人員運(yùn)動會、藝術(shù)節(jié)、智能競賽等，同時建立殘障人員圖書館、俱樂部和活動站等，豐富殘障人員的文化生活。第二，建設(shè)無障礙社會環(huán)境。根據(jù)市級財(cái)政狀況和殘障人員基金情況，可以免費(fèi)或優(yōu)惠為殘障人員提供輪椅、助聽器或手杖等必備用品，并對殘障人員搭乘公共汽車、火車，進(jìn)入公園、盲人讀物郵寄等給予優(yōu)惠或免費(fèi)。政府還應(yīng)加大宣傳力度，促成尊重殘障人員、幫助殘障人員的良好社會風(fēng)尚。第三，逐步建立多維一體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。殘障人員社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容應(yīng)包括：提供與殘障人員基本生活密切相關(guān)的幫扶服務(wù)；以家庭為基礎(chǔ)開展殘障人員社區(qū)康復(fù)；殘障人員再就業(yè)服務(wù)；殘障人員的文化生活服務(wù)；建設(shè)社區(qū)無障礙環(huán)境；心理輔導(dǎo)服務(wù)和維護(hù)殘障人員合法權(quán)益等方面。

參考文獻(xiàn)：

[1] 第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室.第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)手冊[K].北京:華夏出版社，2007.

[2] 程凱.第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要結(jié)果及其對策[C].首屆中國殘疾人事業(yè)發(fā)展論壇論文集，2007.

The framework design of social security system for the disabled in China

ZHANG Jin-feng1， YANG Jian2，ZHANG Xiao-meng2

(1.China center for social security research of Renmin University of China， Beijing， 100872， China；2.Population research institute of Liaoning University， Shenyang， 110036 ，China)

Abstract：As one of social vulnerable groups， the basic survival status of the disabled in China is terribly worrying. The perfect social security system for the disabled is needed badly to protect their basic rights and interests. In this paper， the data which originated from the second China national sample survey on disability in 2006 is employed. And the unsatisfactory status of basic demands for survival including low level of income of the disabled， employment difficulty， education， health services and rehabilitation is described. As such， the framework design to establish a social security system of multiple pillars， gradient supports is put forward.

Key words: China; the disabled; social security system

[責(zé)任編輯陳麗敏]