２００８年雪災(zāi)與自然災(zāi)害預(yù)警機制的建立

摘要：2008年1月，南方多個省份持續(xù)出現(xiàn)雨雪、凝凍等天氣，部分地區(qū)出現(xiàn)大雪或暴雪，導(dǎo)致鐵路、公路、民航等交通運輸大范圍受阻，旅客大量滯留，農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)緊張，部分地方供水管道破裂、供電設(shè)備被毀、房屋損壞。這次雪災(zāi)給南方地區(qū)甚至全國造成了巨大的損失，受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及全國各地區(qū)的關(guān)注。造成如此大損失的根本原因在于我國缺少一個完善的自然災(zāi)害預(yù)警機制，當(dāng)大雪來臨時不能有效溝通、組織搶救抵御。這次雪災(zāi)充分說明了我國建立自然災(zāi)害預(yù)警機制勢在必行。

關(guān)鍵詞：雪災(zāi)；抵御能力；預(yù)警機制

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0233－04

2008年1月中旬的大雪災(zāi)情，擾亂了17個省市的正常經(jīng)濟(jì)秩序。使南方廣大地區(qū)尤其是郴州大面積受災(zāi)，雪災(zāi)造成的實際損失超過300億元，后期的冰雪消融后的救災(zāi)工作和投入還是一個未知數(shù)。從中暴露出國家在預(yù)警機制、應(yīng)急機制、社會救助和社會保障方面的不足，如何進(jìn)一步建立我國的預(yù)警機制，能夠預(yù)見性地預(yù)測和防范一些自然和人為的災(zāi)害，是我們的當(dāng)務(wù)之急。

一、背景回顧

2008年春季，我國南方發(fā)生了50年不遇的罕見的雪災(zāi)天氣。南方十多個省遭受了50年不遇的持續(xù)雨雪、冰凍等自然災(zāi)害，受災(zāi)人數(shù)過億，并造成電力中斷、水管爆裂，十多個機場、眾多高速公路關(guān)閉，京廣鐵路主干線和諸多鐵路路段及國道停運，導(dǎo)致人員和物資流動阻滯等連鎖反應(yīng)。民政部救災(zāi)司2月2日公布的此次雨雪受災(zāi)數(shù)字：農(nóng)作物受災(zāi)7 200多公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失530多億元，因災(zāi)死亡60人，緊急轉(zhuǎn)移安置175.9萬人，倒塌房屋22.3萬間，損害房屋86.2萬間。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)字顯示，全國共有1.14億畝農(nóng)作物受災(zāi)，其中，受災(zāi)6 629萬畝，絕收1 628萬畝。油菜、小麥等作物受凍程度較重。截至2月2日，已有1 581.3萬頭（只）畜禽死亡。雪災(zāi)對電網(wǎng)造成了嚴(yán)重的影響，直接導(dǎo)致全國損失用電量260億千瓦時左右，對一季度全國用電量增長影響約3.5個百分點。南方受災(zāi)區(qū)大部分電網(wǎng)出現(xiàn)持續(xù)時間長短不一的癱瘓。以貴州省為例，貴州省電網(wǎng)本次遭受的雪凝災(zāi)害是中國電網(wǎng)有史以來最嚴(yán)重的災(zāi)害，創(chuàng)下中國電力工業(yè)中，省級電網(wǎng)受損的歷史之最。該省電網(wǎng)在本次雪凝災(zāi)害中77%的線路受損停運，最多涉及5 100條線路。至2月15日，該省不含鄉(xiāng)以下的電網(wǎng)損失達(dá)到30億元。根據(jù)國家林業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人提供的數(shù)據(jù)：截至2月16日，林業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)573億元。受災(zāi)森林面積占全國森林總面積的1/10，占受災(zāi)省區(qū)森林總面積的17%，超過退耕還林工程的總面積，相當(dāng)于全國一個五年規(guī)劃增加的森林面積，這將會嚴(yán)重影響2010年全國森林覆蓋率達(dá)到20%這一目標(biāo)的順利實現(xiàn)。鐵道部表示，今年初的低溫雨雪冰凍災(zāi)害對交通特別是公路交通的影響是歷史上最嚴(yán)重的。全國先后有23個省份公路交通受到不同程度的影響，其中，13個省份公路交通多次中斷，客貨運輸受阻。全國68條13．3萬公里的國道中，有21條近4萬公里路段因積雪嚴(yán)重、路面結(jié)冰導(dǎo)致通行不暢。公路基礎(chǔ)設(shè)施受損面廣，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)125億元。由于雪災(zāi)正值中國農(nóng)歷新年前后，雪災(zāi)造成大量鐵路、航班停運，大量返鄉(xiāng)旅客滯留①。

二、雪災(zāi)過程中所反映的問題及建立預(yù)警機制的必要性

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備，抵御災(zāi)害能力差

一是反映在交通建設(shè)方面。從上面的數(shù)字就已經(jīng)看出這次雪災(zāi)對交通設(shè)施造成了嚴(yán)重的影響，然而災(zāi)害同時反映出了鐵路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的問題。尤其在春運、暑運、節(jié)假日運輸?shù)葧r段，鐵路供需矛盾十分突出，再加上連接主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鐵路通道單一，一旦發(fā)生自然災(zāi)害和突發(fā)情況，勢必造成運輸秩序混亂，也勢必對經(jīng)濟(jì)社會生活造成嚴(yán)重影響。雪災(zāi)期間，南方鐵路運輸線路癱瘓，導(dǎo)致大量回家過年的乘客滯留在火車上。相關(guān)部門雖然做出了最大努力盡力解決乘客過年問題，政府也采取了相關(guān)措施安撫乘客在車站過一個“祥和”的年，但是，這樣大的物力、人力和財力的支出和損耗仍然是非常大的。鐵路建設(shè)落后的問題在于中國的鐵路是一個高度壟斷的行業(yè)。北京理工大學(xué)社會問題學(xué)專家胡星斗教授解釋道，鐵路是一個大壟斷的體制。鐵道部雖然是一個部，但實際上它是一個企業(yè)，在部里面進(jìn)行統(tǒng)一核算，各個分局和機務(wù)段在很大程度上是可以不講效益、不講成本。這樣的體制使任何一種外資或民營資本進(jìn)來以后都要虧本，因為他們都要被納入這個統(tǒng)一的核算體系，喪失自主權(quán)。這充分說明我國鐵路部門的改革勢在必行。

二是電網(wǎng)建設(shè)不完備，抵御自然災(zāi)害的能力薄弱。雪災(zāi)造成巨大經(jīng)濟(jì)損失的另一個原因就是南方電網(wǎng)大量癱瘓。大雪帶來的凝凍天氣使電網(wǎng)受到嚴(yán)重破壞，南方很多地區(qū)大面積停電，不僅影響日常生活，更為嚴(yán)重的是停電致使生產(chǎn)中斷，很多市場處于停滯狀態(tài)，給經(jīng)濟(jì)帶來重大的損失。而這反映出的一個問題就是我國電網(wǎng)的抗災(zāi)能力差，質(zhì)量沒有完全的保證。這是由于發(fā)電企業(yè)的產(chǎn)品——電本身不存在區(qū)別性，無法實施普通商品的差異化競爭，電力行業(yè)是自然壟斷行業(yè)，其壟斷性不能保證電網(wǎng)公司能提供最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。由此反映了我國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的必要性。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不完備反映了我國地方政府的政績考核制度不合理

很長時間以來，我國對地方政府政績考核是以GDP作為標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致了很多問題。一個突出的問題就是一些地方政府為追求高額GDP，大搞形象工程，盲目上項目，盲目引進(jìn)外資，而忽略了關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成了資源的嚴(yán)重浪費和環(huán)境的破壞，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和自然環(huán)境抵御自然災(zāi)害的能力薄弱。

（三）財政支出結(jié)構(gòu)不合理

從表1中可以看出，1998年以來，我國財政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例逐年降低，而用于行政管理費用的比例卻逐年升高。而我國的現(xiàn)狀是很多地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，鋪張浪費嚴(yán)重，財政支出應(yīng)該更多地應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而由于不合理的地方政府政績考核制度和地方政府與中央政府的博弈，又使本來就不多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用挪為他用，導(dǎo)致建設(shè)的落后。因此，在突發(fā)事件來臨之時地方抵御突發(fā)事件的能力軟弱，造成了重大的損失。

（四）信息管理系統(tǒng)不完備，管理體制及相關(guān)流程滯后

信息管理系統(tǒng)對突發(fā)事件的處理起著非常重要的作用。目前，我國發(fā)生災(zāi)害及各類突發(fā)事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。雖然有一些信息收集的制度和措施，但是，由于缺乏統(tǒng)一的信息收集網(wǎng)絡(luò)，無法實現(xiàn)信息共享，又沒有專門的機構(gòu)對信息進(jìn)行分析處理，從而無法轉(zhuǎn)化為預(yù)報，發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成了我國各級政府普遍缺乏有效的突發(fā)公共事件預(yù)警機制。

（五）缺乏相應(yīng)的宣傳與教育，公眾危機意識淡漠

央視報道大雪初降之后，很多人的第一反應(yīng)是興奮，鮮有人意識到是災(zāi)害。等到雪災(zāi)確認(rèn)，南方地區(qū)又沒有配套設(shè)施供暖御寒，更缺少物資應(yīng)付雪災(zāi)，大范圍斷電，為迅速融雪、疏導(dǎo)交通，在高速公路上撒下了逾千噸的工業(yè)鹽，結(jié)果又大范圍污染了水源。報道中經(jīng)常遇到“百年不遇”、“五十年一遇”等詞匯，不論是“百年不遇”還是“百年一遇”，人們的防御意識都應(yīng)該加強。隨著社會的發(fā)展，各種矛盾層出不窮，不論是自然災(zāi)害還是社會突發(fā)事件發(fā)生的比率有增無減，這就更加要求人們提高風(fēng)險意識，災(zāi)害來臨之時才不會引起社會的恐慌，短時間內(nèi)找到解決問題的辦法，降低損失。

（六）城市災(zāi)害防御系統(tǒng)不完備，必備物資儲備不足

要保障南方的用電，在大雪嚴(yán)寒、水電供應(yīng)有限的情況下，只能是通過火力發(fā)電來滿足，電煤也就成為保證電力正常供應(yīng)的核心能源。然而，這次雪災(zāi)發(fā)生之后，南方煤炭企業(yè)受到嚴(yán)重破壞，而由于交通線路的阻塞，北方的煤炭無法及時運到南方導(dǎo)致南方用電緊張局面加劇。另一個表現(xiàn)就是雪災(zāi)發(fā)生之后，南方很多商品的價格猛漲，尤其是食品價格迅速增長，關(guān)系到民生的物品價格如果增長到一定程度很可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的社會危機，這就體現(xiàn)出了城市戰(zhàn)略物資儲備的重要性。

由上面的分析已經(jīng)看出，建立全社會的自然災(zāi)害防御機制勢在必行。除此之外，還有一些因素說明建立全社會災(zāi)害預(yù)警機制的必要性。

（一）隨著社會發(fā)展，高度的技術(shù)依賴增加了自然災(zāi)害的損失程度?，F(xiàn)代社會中人們從工作到日常生活對技術(shù)設(shè)備的依賴程度越來越高，如對電力供應(yīng)的依賴，金融系統(tǒng)、交通系統(tǒng)等對計算機網(wǎng)絡(luò)的依賴等。由于社會對技術(shù)依賴的程度越來越高，一旦某個關(guān)鍵的技術(shù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)障礙，就肯定會引發(fā)大范圍的危機。例如，像北京、上海、廣州等這樣的大城市，一旦出現(xiàn)長時間的大范圍電力供應(yīng)中斷，很難想象會發(fā)生一些繼發(fā)性的危機。

（二）生態(tài)系統(tǒng)比以往更加脆弱。我國正處在工業(yè)化階段，近年來，很多地區(qū)由于不注重對生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)，致使生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)十分脆弱，對自然災(zāi)害的抵御能力大幅度下降，由于森林過度砍伐，草原過度放牧使很多地區(qū)水土流失嚴(yán)重。很多地區(qū)的大氣污染、水污染的程度也相當(dāng)高。由于生態(tài)日趨脆弱，一些自然災(zāi)害，如洪水、干旱等可能比以前造成范圍更大、后果更嚴(yán)重的影響。

（三）人口高度密集使風(fēng)險增加。我國人口的居住密度越來越高，尤其在東南沿海城市和內(nèi)地的一些特大城市，高層住宅使人口居住高度密集，而且還伴隨著城市化程度的逐步提高，人口不斷向大中城市流動，居住的密集度還會繼續(xù)上升。高密度的人群使危機一旦產(chǎn)生將使危害范圍短時間內(nèi)迅速擴(kuò)大，使更多的人受到危害。

三、關(guān)于預(yù)警機制建立的建議和對策

我國的預(yù)警機制還處于萌芽階段，還有很長的路要走，這次雪災(zāi)給我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面都造成了很嚴(yán)重的損失，所以，應(yīng)根據(jù)災(zāi)情需要建立一個有針對性的預(yù)警機制來應(yīng)對以后可能發(fā)生類似的情況，來盡可能地避免人員傷亡和減少損失。需要各級政府、氣象局人員、研究預(yù)警和災(zāi)害的專家、各界媒體以及全體人民的一起努力才可以抗擊意外事件和難以準(zhǔn)確預(yù)測的自然災(zāi)害。具體的預(yù)警機制的建立需要在以下幾個方面努力：

（一）增強預(yù)警意識

這是對一個國家建立建全預(yù)警機制的根本性要求，只有在覺悟和意識上有認(rèn)識，才能在根本上對其提高重視程度。這也是建立預(yù)警機制的前提和基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢，后繼的工作哪怕再出色也不會達(dá)到預(yù)期的效果。而且只有提高了意識，才能真正地在現(xiàn)實生活中遇到異常情況時及時作出反應(yīng)，提高警惕，防患于未然，盡早地反饋情況來及時應(yīng)對突發(fā)事件。國家在自己增加意識的同時，宣傳力度方面還需要加強，也需要媒體的正確引導(dǎo)來提醒我們時刻保持清醒的頭腦和預(yù)警意識。

（二）建全預(yù)警管制政策和體制

建立一個完善的，從上到下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管制的體制。上級政府發(fā)出指示，下級各部門收到指示后，立即履行自己的職責(zé)，根據(jù)自己的實際情況來積極開展各項工作以保證以最短的時間、最有效的措施來避免災(zāi)害的發(fā)生。這種分層管理模式是積極有效的。

（三）信息的有效溝通

這里的信息有效溝通包括信息的有效正確輸入、處理、輸出、反饋，來保證信息傳遞的有效性和及時性?？梢詷?gòu)建一個信息平臺來完成，一個良好信息平臺的建立可以保證信息傳輸渠道的順暢，也可以保證從上到下都及時地得知情況，了解動態(tài)，知曉措施。政府可以迅速將有關(guān)情況向公眾通報，保證公眾知情權(quán)，有利于人民減少恐懼心理，積極樂觀地面對突發(fā)事件。這一點在非典時期的香港表現(xiàn)十分突出。當(dāng)香港的非典疫情爆發(fā)時，當(dāng)時的香港衛(wèi)生司司長陳馮富珍每天都準(zhǔn)時地出現(xiàn)在香港的頻道中，將最新的情況，采取的措施以及收到的成果向香港市民公布，這樣，穩(wěn)定了香港同胞們的情緒，來積極應(yīng)對疫情。

（四）建立專業(yè)專家災(zāi)害評估組

預(yù)警機制的完善需要一個理論扎實和實際經(jīng)驗豐富的專家評估團(tuán)體來對一些突發(fā)事件進(jìn)行評估預(yù)測，制定出切實可行的緊急方案。這樣可以保證我們用最科學(xué)的方法來緊急應(yīng)對突發(fā)情況，也可以發(fā)揮專家們的所長，對他們的下一步研究提供參考依據(jù)，為以后類似事件做好預(yù)案準(zhǔn)備。

（五）合理優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加對預(yù)警機制的支持

合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，積極完善各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強抵御自然災(zāi)害的能力。由于預(yù)警機制是針對突發(fā)事件和異常情況的，所以，在實際操作時具有綜合性、靈活性、不知性和變異性，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，需要投入大量的人力、物力和財力。政府可以建立一個專項的預(yù)警基金，目的是在災(zāi)害發(fā)生時可以及時地?fù)芸罱o予物質(zhì)上的支持，來保證人民群眾盡可能少地受到傷害和盡可能多地得到保障。這樣也可以減少對一些慈善機構(gòu)的依賴，而且一些臨時的募捐也具有不穩(wěn)定性，會對受災(zāi)群眾的社會保障和社會救助帶來一定的阻礙。

（六）預(yù)警信息系統(tǒng)的構(gòu)建

綜合以上的建議和策略，可以建立一個國家預(yù)警信息系統(tǒng)來實現(xiàn)以上措施，系統(tǒng)性地進(jìn)行信息傳遞，實施各項措施，保證各方職能的充分發(fā)揮。因為通過以上的分析可以看出，預(yù)警機制體系是一個系統(tǒng)體系，其各個部分是相互關(guān)聯(lián)，相互影響的，同時也是相互制約的，所以，可以用系統(tǒng)的觀點來看待預(yù)警機制的問題。

1.系統(tǒng)模塊：中央政府，各級人民政府，國家氣象局，各級氣象局，專業(yè)專家災(zāi)害評估組，大眾媒體。

2.各個模塊的職能如下頁表2。

3.系統(tǒng)設(shè)計流程如下圖。

4.系統(tǒng)運用技術(shù)。

在系統(tǒng)實施的技術(shù)上可以運用預(yù)警和應(yīng)急電子商務(wù)，綜合應(yīng)用Internet技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、數(shù)據(jù)倉庫技術(shù)、GIS技術(shù)、衛(wèi)星通信技術(shù)、GSM無線通訊等，全面整合現(xiàn)有的信息系統(tǒng)和信息資源，實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的實時響應(yīng)和調(diào)度指揮， 并為公眾提供相應(yīng)的緊急救援服務(wù)。

以上系統(tǒng)具有一定的通用性，也可以用在突發(fā)疫情的預(yù)警和補助方面，比如，國家氣象局的模塊改為國家疾病預(yù)防控制中心，進(jìn)行進(jìn)一步的改進(jìn)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

此外，還可以借鑒國外成功案例的經(jīng)驗。因為國外相對而言有一些經(jīng)驗和技術(shù)比我們要成熟一些，而且有些自然災(zāi)害在國內(nèi)沒有發(fā)生過。向有經(jīng)驗的國家取經(jīng)也是在短期內(nèi)迅速找到合適的解決方法的一個良好途徑。我們可以在此基礎(chǔ)上根據(jù)自己的現(xiàn)實情況加以改造再利用，同時，也要依據(jù)自己的現(xiàn)實情況來具體地分析和解決問題。

四、總結(jié)

綜上可知，雖然我國的預(yù)警機制存在著各種各樣的問題，但總體的形勢是發(fā)展進(jìn)步的，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人與自然的矛盾不斷加深，各種各樣的自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。2008年雪災(zāi)給我們敲響了警鐘，建立和完善全社會自然災(zāi)害預(yù)警機制勢在必行，提高預(yù)警意識、完善預(yù)警法制、合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、建立信息系統(tǒng)，建立以中央政府為核心、以地方政府為重心、以各級氣象局為信息中心的自然災(zāi)害預(yù)警機制，充分調(diào)動新聞媒體和人民大眾的力量，提高預(yù)警能力，盡量減小自然災(zāi)害給社會帶來的損失，為人民群眾造福。相信通過這些方面的逐漸完善，我國應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的預(yù)警機制將發(fā)揮巨大作用，更好地保證人民的生命、財產(chǎn)安全，維護(hù)國家和社會的穩(wěn)定。

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