涉訴信訪的困境與出路探析

祁雪瑞

摘 要：涉訴信訪的實(shí)質(zhì)是與訴訟有關(guān)的申訴與控告，是在一定程度上犧牲程序正義救濟(jì)實(shí)體正義的制度設(shè)計(jì)，與我國(guó)古代的直訴制度相似。涉訴信訪的主要成因有行政矛盾的轉(zhuǎn)移、司法和信訪體制存在缺陷、訴訟程序制度不完善等。化解我國(guó)當(dāng)前過度信訪現(xiàn)象的出路在于將信訪規(guī)范化、法制化和訴訟化，將涉訴信訪納入再審制度，加強(qiáng)正當(dāng)法律程序制度建設(shè)，強(qiáng)化釋明制度和判決書的說理性。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；成因；困境；出路

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)06—0106—03

一、涉訴信訪的實(shí)質(zhì)及成因

涉訴信訪不是制度上的專門概念和學(xué)術(shù)上的專門術(shù)語，它是最高人民法院2004年4月在全國(guó)涉訴信訪工作會(huì)議上首次提出的，以與“涉法信訪”相區(qū)別。涉訴信訪專指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理的糾紛或已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的利害關(guān)系人對(duì)法院的作為、不作為或者生效裁判，申請(qǐng)?jiān)賹徎蛱岢銎渌c人民法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng)，依法由人民法院處理的活動(dòng)。^［1］涉法與涉訴不是并列關(guān)系，涉訴信訪是涉法信訪的一部分，概念大小的順序依次是信訪→涉法信訪→涉訴信訪。涉訴信訪也不等同于申訴，它比申訴含義廣，它的主體事項(xiàng)是申訴但不限于申訴，因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)用法，申訴與申請(qǐng)?jiān)賹復(fù)x。涉訴信訪事項(xiàng)涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng)、法官的工作態(tài)度與工作方法、司法禮儀等方面存在的問題。當(dāng)事人對(duì)法官違法、犯罪行為的投訴、控告和檢舉，是非典型意義上的涉訴信訪。質(zhì)言之，涉訴信訪是打破審判級(jí)別管轄或者職能管轄的與訴訟有關(guān)的申訴與控告，是以犧牲程序正義為前提對(duì)實(shí)體正義進(jìn)行救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。從信訪事項(xiàng)的角度，可將涉訴信訪分為兩大類（針對(duì)裁判內(nèi)容的信訪和針對(duì)法官的信訪，以前一類居多），具體包括四種情況：（1）判決確實(shí)存在錯(cuò)誤，當(dāng)事人信訪符合再審的法定事由；（2）判決并無不當(dāng)，但當(dāng)事人基于自身認(rèn)識(shí)水平的限制不認(rèn)同判決的內(nèi)容；（3）判決本身并無錯(cuò)誤，當(dāng)事人無理纏訴；（4）當(dāng)事人認(rèn)為法官的行為影響了案件的公正審理。案件審結(jié)后敗訴方不服法院判決而進(jìn)行信訪是比較普遍的涉訴信訪類型，但近年來涉訴信訪有了新的發(fā)展趨勢(shì)，即案件還在訴訟中當(dāng)事人就開始信訪，目的是向法官施加壓力，促使法官公正審判或者作出有利于自己的判決。涉訴信訪的運(yùn)行邏輯可以簡(jiǎn)單表達(dá)為：司法裁判→當(dāng)事人不服→信訪→司法權(quán)再次啟動(dòng)或者追究法官責(zé)任。涉訴信訪類似于我國(guó)古代的直訴制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受訴官司和申訴程序之范圍，直接向最高統(tǒng)治者陳訴，它是一種與法定的復(fù)審復(fù)轉(zhuǎn)制度相區(qū)別的非正常程序的申訴制度。涉訴信訪本應(yīng)是低廉的糾紛解決渠道，但現(xiàn)實(shí)中其成本變得比訴訟還昂貴。涉訴信訪的主要成因可歸結(jié)為以下六個(gè)方面：（1）人民法院作為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，事實(shí)上成了各種社會(huì)矛盾的聚集點(diǎn)，在這種情況下，涉訴信訪量大有一定的客觀必然性。（2）我國(guó)行政體制、司法體制和信訪體制尚不健全，如法院在人事任免和經(jīng)費(fèi)撥付上依附于行政機(jī)關(guān)而易受地方利益和地方長(zhǎng)官意志影響，信訪機(jī)構(gòu)履行職能不到位等。（3）正當(dāng)法律程序制度缺失。正當(dāng)法律程序的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是防止司法專斷和司法腐敗，促使法官發(fā)現(xiàn)案件真相和準(zhǔn)確適用法律，確保裁判公正無偏；二是通過一種看得見的正義的程序，推導(dǎo)出一個(gè)正確的裁判結(jié)論，使當(dāng)事人對(duì)該裁判結(jié)論口服心服。我國(guó)現(xiàn)行訴訟法缺少正當(dāng)法律程序所要求的許多基本制度，過多地體現(xiàn)了“有錯(cuò)必糾”的實(shí)體正義原則，在刑事、民事和行政三大訴訟法中都設(shè)置了當(dāng)事人可以到法院信訪的條款，卻未規(guī)定必要的限制。這些設(shè)計(jì)與追求實(shí)體正義的立法理念有關(guān)，但無疑過于理想化了，導(dǎo)致程序制度上的重大缺陷：一是當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)經(jīng)由終審判決仍然處于不確定狀態(tài)，二是使當(dāng)事人陷入無限地申訴和上訪的怪圈中。（4）非訴行政執(zhí)行案件中行政矛盾的轉(zhuǎn)移。一些地方政府在作出具體行政行為時(shí)工作方法簡(jiǎn)單，引發(fā)諸多矛盾。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行該具體行政行為后，矛盾轉(zhuǎn)移到法院。（5）個(gè)別法官能力、素質(zhì)低下，裁判不公或司法腐敗。（6）信訪責(zé)任追究不當(dāng)。實(shí)踐中，一些法院對(duì)于有信訪跡象的案件，誰都不愿立、不愿管，造成了新的立案難。即使立了案，為了不產(chǎn)生信訪，一些法官也會(huì)在裁判時(shí)久調(diào)不決、執(zhí)行中久執(zhí)不結(jié)。個(gè)別法院對(duì)信訪案件的“特事特辦”、“拿錢買穩(wěn)定”等做法，則給了當(dāng)事人“信訪不信法”的不良導(dǎo)向。

二、過度信訪的后果及困境

信訪工作做得“越好”信訪量越大已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。筆者認(rèn)為，和諧是“和而不同”而非“一團(tuán)和氣”，涉訴信訪不是“沒有”就最好，而是總量適當(dāng)、類型結(jié)構(gòu)合理才最好，因?yàn)楫?dāng)事人不可能對(duì)審判者和審判結(jié)果百分之百地滿意。我國(guó)訴訟法規(guī)定引起再審有三種途徑，即當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彛ㄉ暝V）、檢察機(jī)關(guān)抗訴再審、法院依職權(quán)再審，其中當(dāng)事人申訴是最為主要和常見的一種途徑，它為另外兩種途徑提供材料來源。但現(xiàn)行法律對(duì)于再審的程序規(guī)定比較簡(jiǎn)略，存在不少弊端，如對(duì)再審主體、時(shí)間、次數(shù)、審級(jí)、理由等缺乏限制而損害了裁判的既判力和應(yīng)有的權(quán)威，導(dǎo)致了司法資源的浪費(fèi)、訴訟秩序的混亂和訴訟效率的低下。

不加限制的涉訴信訪帶來了嚴(yán)重的后果：（1）銷蝕了司法權(quán)。涉訴信訪是個(gè)人力圖通過向司法機(jī)關(guān)直接訴求來實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正，其在追求實(shí)體正義時(shí)忽視了程序正義；它擺脫了法律的規(guī)范，卻又不能克服訴訟的拖延之弊；它把獲得救濟(jì)的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長(zhǎng)的指示上，強(qiáng)化了長(zhǎng)官意志，揚(yáng)人治抑法治，甚至可能造成行政干預(yù)司法的惡果。涉訴信訪與司法制度之間復(fù)雜的牽涉關(guān)系，導(dǎo)致其實(shí)際社會(huì)效果并不理想。^［2］面對(duì)信訪壓力，法院辦案要強(qiáng)調(diào)法律效果與政治效果的統(tǒng)一，這兩種效果在終極意義上和理想狀態(tài)下是一致的，但在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中往往不一致，在宏觀上和長(zhǎng)期考量上是一致的，在微觀上和個(gè)案的短期考量上又很可能是矛盾的。在一時(shí)兼顧不了、沖突顯著而必須舍棄一方的時(shí)候，究竟該舍棄誰？這是不容回避的問題。我們正在努力建設(shè)法治國(guó)家，這個(gè)大方向已經(jīng)確定，那么首先要做的就是司法機(jī)關(guān)向法律理性的回歸。法官應(yīng)以法律效果為前提，從爭(zhēng)議的根本解決出發(fā)去考慮社會(huì)效果，社會(huì)不能對(duì)他們苛責(zé)太多。（2）弱化了司法權(quán)威。司法權(quán)威是法治權(quán)威即法律至上理念在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)和延伸，要靠三個(gè)要素（即體制要素、制度要素和人的要素）來保證。面對(duì)涉訴信訪的壓力，“法官無上司”的法治原則不再有效，司法程序的正當(dāng)性和安定性以及生效判決的強(qiáng)行性和不可變更性發(fā)生了動(dòng)搖。（3）誘發(fā)法官規(guī)避審判職能等不良行為。對(duì)于某些涉及國(guó)家政策變化、政府行為、法無明文規(guī)定等事項(xiàng)的案件，個(gè)別法官在立案時(shí)發(fā)現(xiàn)所涉糾紛有可能激化而有信訪的潛在可能性時(shí)，往往不予立案，規(guī)避責(zé)任。（4）耗費(fèi)巨大的社會(huì)資源。信訪者由于各種原因一般都會(huì)經(jīng)歷“上訪，失敗，再上訪，再失敗”的惡性循環(huán)，從而要耗費(fèi)巨大的財(cái)力與精力，法院也要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力來做說服、勸返與息訴工作。基于以上分析，涉訴信訪面臨的主要困境可以歸結(jié)為三個(gè)方面，即如何既通過程序規(guī)范人們的信訪行為，又使人們不去規(guī)避這種程序；如何建立涉訴信訪的快速解決機(jī)制和案件識(shí)別機(jī)制；如何規(guī)制不法信訪行為。^［3］

三、走出涉訴信訪困境的主要措施

涉訴信訪既然仍有存在的現(xiàn)實(shí)意義，那么使其訴訟化、規(guī)范化和法制化就是化解其目前困境的必然選擇。具體應(yīng)采取以下八個(gè)方面的措施：（1）建立信訪風(fēng)險(xiǎn)告知制度，避免信訪者付出巨大信訪成本。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸博士的調(diào)查，通過上訪解決問題的幾率只有千分之二。^［4］（2）將涉訴信訪納入再審制度，兼顧解決“申訴難”與“終審不終”的矛盾。完善再審制度的目的之一是解決生效裁判的既判力受到嚴(yán)重沖擊而缺乏終局性的問題，同時(shí)減少當(dāng)事人對(duì)信訪制度的依賴，鑒于這兩個(gè)問題的解決存在著內(nèi)在的緊張或兩難處境，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽某绦蛟O(shè)計(jì)需要照顧到各個(gè)方面，不宜過于粗放而應(yīng)趨于細(xì)致精巧。應(yīng)將當(dāng)事人針對(duì)生效裁判尋求救濟(jì)的一部分行動(dòng)“修整”或“馴化”為伴隨著一整套程序性權(quán)利義務(wù)的法律行為，將其完全納入訴訟制度框架內(nèi)，從而與“涉訴”卻又是“非訴訟”的申訴信訪嚴(yán)格區(qū)別開來。為了在保障當(dāng)事人正當(dāng)訴訟權(quán)利的同時(shí)減少提起再審申請(qǐng)的隨意性，應(yīng)當(dāng)貫徹“程序窮盡”原則，根據(jù)不同事由對(duì)原審未上訴的當(dāng)事人提出再審申請(qǐng)作適當(dāng)限制，防范當(dāng)事人不窮盡現(xiàn)有程序而依賴非常規(guī)程序所帶來的司法不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。^［5］（3）加強(qiáng)正當(dāng)法律程序制度建設(shè)。正當(dāng)法律程序制度要求訴訟程序包含獨(dú)立的、不依附于實(shí)體法的正義價(jià)值即程序正義，程序正義為案件的處理結(jié)果提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，只要嚴(yán)格遵循了正當(dāng)法律程序，任何結(jié)果都應(yīng)該是可以接受的。訴訟程序?qū)嶋H上就是裁判結(jié)論所依據(jù)的“正確運(yùn)算過程”，我國(guó)訴訟法缺少的就是這種正當(dāng)法律程序制度。（4）強(qiáng)化釋明制度。當(dāng)事人除了通過庭前證據(jù)交換進(jìn)行訴訟信息交流外，其與法官之間的縱向信息交流也需要制度保障，該制度即釋明制度?！搬屆鳈?quán)”又稱“闡明權(quán)”，最早出現(xiàn)于德國(guó)民事訴訟法典中，指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾或者不清楚、不充分，而當(dāng)事人認(rèn)為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時(shí)，法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出事實(shí)及法律上的質(zhì)問或指示，讓當(dāng)事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補(bǔ)充不充分的證據(jù)的權(quán)能。釋明制度的訴訟價(jià)值取向是公正和效率。（5）強(qiáng)化判決書的說理性，建立判決書全面公示制度。涉訴信訪所反映的問題在很大程度上是當(dāng)事人與承辦法官個(gè)人之間沖突與矛盾的體現(xiàn)，這種沖突與矛盾產(chǎn)生的原因主要是溝通不暢，而詳盡的說理性判決是彌補(bǔ)溝通不暢的最有效措施，判決書全面公示制度則是對(duì)審判者非常有效的無形監(jiān)督。（6）推行判后答疑制度，化解當(dāng)事人的對(duì)立情緒。所謂判后答疑，是指判決生效后，如果當(dāng)事人對(duì)裁判存有異議和疑問，原審法院須就裁判的程序適用、證據(jù)認(rèn)定、裁判理由等問題向來訪的當(dāng)事人進(jìn)行解釋和說明，以使當(dāng)事人服判息訴。判后答疑在審判過程中釋明不夠、裁判文書說理不足的情況下可以起到補(bǔ)充作用。陳桂明教授認(rèn)為，司法信任危機(jī)的成因有二：一是審判質(zhì)量上的原因，另一個(gè)就是公眾對(duì)司法的不正當(dāng)期待。當(dāng)事人對(duì)判決的不滿是客觀的、現(xiàn)實(shí)的和普遍存在的，而當(dāng)事人的不滿又主要來自對(duì)判決的疑問得不到解釋，因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)判后答疑，將之與規(guī)范宣判結(jié)合起來，增加消解誤會(huì)的環(huán)節(jié)。^［6］（7）明確再審的標(biāo)準(zhǔn)和程序。我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法均未對(duì)再審次數(shù)作出明確規(guī)定，這給當(dāng)事人反復(fù)上訪提供了制度空間。再審判決應(yīng)當(dāng)是終審判決，再審只有一次。關(guān)于再審審查，應(yīng)設(shè)立再審前聽證程序，由有經(jīng)驗(yàn)、與案件無利害關(guān)系的法官和專業(yè)人士組成再審案件審查小組，審查小組根據(jù)聽證情況提請(qǐng)人民法院審判委員會(huì)決定是否再審。另外，應(yīng)充分貫徹聽證公開原則、保障當(dāng)事人權(quán)利原則和聽證過程簡(jiǎn)便、高效原則，以滿足當(dāng)事人解決問題的迫切需要。（8）改革法院經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)行各級(jí)法院經(jīng)費(fèi)由中央或省級(jí)財(cái)政供給。應(yīng)將解決法院經(jīng)費(fèi)保障問題作為司法體制改革的第一步，然后循序漸進(jìn)，使審判者擺脫地方利益羈絆，增進(jìn)國(guó)家范圍內(nèi)的法律信仰與和諧穩(wěn)定。

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責(zé)任編輯：鄧 林