基層政府在城市社區(qū)自治中的角色重塑

江正平　趙瑩瑩　曲春生

摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府、市場與社會的分化日益明顯，社區(qū)自治成為社會發(fā)展的必然趨勢。由于目前我國政府依然在社會生活中起主導作用，基層政府在社區(qū)自治中存在職能“越位”、“錯位”等角色定位偏差，從而抑制了社區(qū)自治的進程。為了推進城市社區(qū)自治的快速發(fā)展，必須重塑基層政府在城市社區(qū)自治中的角色：社區(qū)自治應是政府、社區(qū)、居民協(xié)作的自治，政府與社區(qū)的關系應當從縱向控制向橫向互動上轉變。

關鍵詞：基層政府；社區(qū)自治；角色重塑

中圖分類號：D693.62 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)06—0051—04

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會改革的深入，越來越多的“單位人”過渡到“社區(qū)人”，特別是社區(qū)居民物質、文化、生活需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢，給社區(qū)自治建設提出了新的更高要求。但由于目前我國政府還未完全擺脫計劃經(jīng)濟時代的慣性，基層政府對自己的角色定位不準確，政府主導行為對社區(qū)自治的發(fā)展產(chǎn)生了許多不利的影響。因此，改變目前“政府辦社區(qū)”的尷尬局面，有必要認真探討重塑政府在社區(qū)自治中的角色問題。

一、社區(qū)自治的理論基礎及其必然性

推進城市社區(qū)自治建設，是城市和諧乃至社會和諧的基礎。城市社區(qū)自治的主體是居民，核心是居民權利表達與實現(xiàn)的法制化、民主化、程序化，對象是與居民權利有關的所有活動和事務。

1.治理理論是社區(qū)自治的理論基礎。社區(qū)作為一個由各成員平等加入的共同體，其權利構成及運行機制是多元的、相互的而不是單一的、自上而下的。正因如此，治理理論就可以為社區(qū)自治提供理論基礎。根據(jù)這一理論，社區(qū)自治的最高目標也是善治。善治目標下社區(qū)自治的基本要素主要包括合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。

2.社區(qū)自治是社會發(fā)展的必然趨勢。城市化步伐的加快、流動人口的劇增、單位制的松動、社會職能的分化、人民生活水平的提高都要求基層社會關系的強化，要求社區(qū)自治的發(fā)展。一方面，政府必須權利下放，還權于民，基層應該為維護社會秩序實行自治；另一方面，政府把公共福利推向社會化，為保障或增加必要的福利，基層則不得不實行自治。因此自治是社會發(fā)展的使然，是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢。

3.社區(qū)自治是建設基層民主的必然選擇。憲法和居委會組織法確定了在我國城市基層實行居民自治的制度，這是人民實行直接民主的一種制度，是擴大基層民主，實現(xiàn)民主協(xié)商、民主決策、民主管理進而提高城市現(xiàn)代化管理水平的基礎工程。社區(qū)自治從一個微觀層面，以與社區(qū)居民自身利益相關的公共事務為出發(fā)點，激活居民的參與熱情，培養(yǎng)其參與意識，為其積極參與社區(qū)公共事務，關注社區(qū)普遍的、廣泛的共同利益，重視社區(qū)互助、人際交往、環(huán)境衛(wèi)生等公益事項，提供了一個可供討論和參與的公共空間。因此社區(qū)自治也是基層民主建設的必然選擇。

4.社區(qū)自治是降低政府管理成本的必然要求。從經(jīng)濟學來看，“民治”可以精簡機構,節(jié)約開支。社區(qū)自治主要依靠社區(qū)自身的資源進行整合，既可以充分開發(fā)社區(qū)內(nèi)的人力資源，又為社區(qū)建設提供更廣泛的財力、物力來源，特別是社區(qū)不再單純地依靠政府資金，而可以通過駐區(qū)單位資助、居民捐款等各種方式籌集資金實現(xiàn)居民自我管理的良性循環(huán)，因此其管理成本較低。

二、當前基層政府在社區(qū)自治中的角色“瓶頸”

在我國公共管理體系中，街道辦事處不是一級獨立的政府組織，但作為城區(qū)政府的派出機構，一般將其稱作城市基層政府，亦即筆者所指的“政府”。社區(qū)自治當然離不開政府的指導。但我國基層政府在社區(qū)自治中一直以一種矛盾的心態(tài)處在非常尷尬的境地：在希望通過民間自治來減輕自己負擔的同時又害怕權利下放導致對基層失控?？梢哉f這是我國社區(qū)目前并未完全實現(xiàn)自治的根本性原因。

1.職能錯位及越位弱化了社區(qū)自治能力。一方面，政府職能錯位，將許多應該由基層政府承擔的行政職能推給了社區(qū)。地方政府各職能部門都在強調(diào)“工作向基層延伸，一切工作進社區(qū)”，但在實際操作過程中，只是簡單地把工作推給社區(qū)，相應的職能、權利卻沒有明確。另一方面，政府職能越位，對社區(qū)居民自治的微觀事務管理過多。一是政府包攬了過多的由社區(qū)自治組織承擔的職能。如直接組織和承辦社區(qū)內(nèi)的文化活動、公益性慈善活動、志愿者活動、科普活動等。二是把社區(qū)自治組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預這些組織的自主權利。如街道辦事處直接任命居委會的工作人員，直接插手居委會的日常活動。正是由于政府在社區(qū)自治中太多的行政干預使得社區(qū)自治的能力減弱，導致社區(qū)各種矛盾增加，難以調(diào)動社區(qū)成員的積極性，更為嚴重的是將社會資源挪用為國家行政資源，極大地削減了社區(qū)建設所需的各種社會資本。

2.缺乏整體性規(guī)劃使社區(qū)自治發(fā)展不協(xié)調(diào)。政府將重點放在對社區(qū)自治的微觀管理上，必然會忽視從宏觀上對社區(qū)自治的總體規(guī)劃。主要表現(xiàn)在基層政府在社區(qū)的政策制定、宏觀規(guī)劃、財政資助、組織協(xié)調(diào)等方面缺乏深入有效的研究，致使社區(qū)組織發(fā)育不全，社區(qū)內(nèi)部自治能力不足，社區(qū)自治發(fā)展不協(xié)調(diào)。在政策制定上，沒有形成良好的制度環(huán)境，缺乏一系列政策、法規(guī)對社區(qū)組織的支持和引導；在宏觀規(guī)劃上，沒有將社區(qū)建設納入整個城市的建設中去，缺少長短結合、分步實施的工作計劃和實施方案；在資金扶持上，沒有將社區(qū)建設資金納入總的財政預算中，投入數(shù)量微弱、投入的任意性大；在組織協(xié)調(diào)上，缺少對各個社區(qū)自治組織的宏觀協(xié)調(diào)。正是由于缺乏整體性規(guī)劃，社區(qū)建設才無法順暢進行。

3.宣傳教育不夠導致社區(qū)居民的參與意識不強。社區(qū)居民參與意識不強，是影響社區(qū)發(fā)展的重要因素之一。某機構的調(diào)查問卷顯示，對于“您會參與涉及社區(qū)事務的居民聽證會嗎？”這一問題，27.8%的居民表示不會參與，56.1%表示不知道，只有16.1%表示會參與，有76.1%的居民自2004年以來未參加過社區(qū)組織的各種文化體育活動。居民對社區(qū)自治的漠視，不僅是因為政府對涉及民生的熱點問題缺乏關注，不能滿足居民個體化、個性化、多元化的需求，致使居民缺乏參與興趣與熱情；還在于對居民的社區(qū)自治意識的宣傳教育不夠，沒有營造一個社區(qū)自治的氛圍。

4.培育和引導不充分使非政府組織發(fā)育緩慢。為了彌補政府職能有限的不足，必須積極培育非政府組織，并使其在政府的指導和監(jiān)督下良好運行。但是，目前我國政府仍習慣于直接包辦社區(qū)事務，造成了事實上“政府辦社區(qū)”的局面，卻忽視了自己培育相應社會組織要素的職能。針對非政府組織成立的行政程序繁瑣、設置的準入門檻較高、政府對非政府組織所獲捐贈資金征稅等等問題，由于缺乏政策上的指導和規(guī)范，都極大地抑制了非政府組織的發(fā)展和參與社區(qū)自治的積極性，致使其發(fā)育緩慢，不能迅速成長為社區(qū)自治的重要組織力量。

5.法制不健全抑制了社區(qū)自治的發(fā)展。首先，在我國的憲法中，基層政府并不包括街道辦事處，只是在憲法性法律文件中有相關的授權，其法律地位并不明確。其次，現(xiàn)有的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》對社區(qū)的性質、地位、任務、組織結構、與政府部門以及其他社會組織的關系的定位等，也不適應社會變化發(fā)展的需要。這些都極大地阻礙了社區(qū)自治組織的發(fā)展。

三、重塑基層政府在社區(qū)自治中的角色

社區(qū)建設是向公眾提供公共產(chǎn)品的過程，這就決定了政府在推進社區(qū)自治的過程中，不能全身而退，而要從宏觀上進行行政推動，并以間接的方式參與治理社區(qū)的某些公共事務。政府的功能包括輸入能量和參與管理，主要是向社區(qū)輸入法律制度、資金、設施、信息等資源,實現(xiàn)對社區(qū)從縱向控制向橫向互動的轉變。

1.規(guī)范基層政府職能，強化社區(qū)自治能力。一方面，政府應下放權利，通過還權、轉權、賦權進一步明確社區(qū)的自治職責。第一，基層政府應將本來屬于社區(qū)的權利還給社區(qū)，如社區(qū)工作者選任權、社區(qū)內(nèi)部事務決策權、社區(qū)財務自主權等；第二，應將適合于社區(qū)管理的部分行政事務轉讓給社區(qū)，賦予社區(qū)相應的協(xié)管權，如協(xié)助政府有關部門管理社區(qū)內(nèi)流動人口、出租房屋、處理違章建筑、建全社區(qū)服務網(wǎng)點等；第三，應授予社區(qū)對基層政府等有關部門的監(jiān)督權，如定期對政府職能部門進行評議等，以進一步強化社區(qū)的監(jiān)督職能。這種權力下放，使社區(qū)各組織機構能各負其責，居委會能真正議論、協(xié)商居民關心之事。另一方面，基層政府要改變管理社區(qū)的方法，規(guī)范政府參與社區(qū)自治的事務?；鶎诱c社區(qū)是指導與協(xié)作的關系，是委托與代理的關系，基層政府只能從宏觀上協(xié)調(diào)、引導社區(qū)發(fā)展，如設立社區(qū)建設指導科，通過協(xié)調(diào)和服務實現(xiàn)指導的職能；由單一型、傳統(tǒng)型的行政方法向多元化、現(xiàn)代化的行政方法轉變，如利用公共電子網(wǎng)絡的方法；在推進社區(qū)建設過程中，實行“準入制度”，對于確實需要進入社區(qū)的事務經(jīng)過審批后才能在社區(qū)開展，對于某些可由基層政府也可由社區(qū)治理的事務盡量讓社區(qū)來治理，可通過合同委托的方法讓社區(qū)自治組織發(fā)揮其作用以真正實現(xiàn)社區(qū)自治。總之，通過自上而下的指導和自下而上的監(jiān)督，社區(qū)自治才能和諧發(fā)展。

2.基層政府要對社區(qū)自治進行整體性規(guī)劃。一方面，政府作為社區(qū)建設的宏觀決策主體，應站在城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，科學設計社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將社區(qū)建設與行政區(qū)劃、行政體制、社會發(fā)展目標等宏觀規(guī)劃緊密聯(lián)系起來，使社區(qū)與其他社會事業(yè)同步發(fā)展。政府應根據(jù)不同社區(qū)的具體情況，從實際出發(fā)，突出社區(qū)特色，制定相關的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、工作計劃、實施方案引導社區(qū)自治，使社區(qū)自治建設不偏離和諧社會主義國家軌道的同時又能充分挖掘和利用社區(qū)資源，形成社區(qū)品格，增強社區(qū)整體優(yōu)勢。另一方面，基層政府要加強對社區(qū)的資金投入，同時也要鼓勵社區(qū)多渠道籌措資金。第一，政府資金投入應納入財政預算，社區(qū)建設經(jīng)費支出要有合理的財政制度安排，保證社區(qū)自治發(fā)展的需要。第二，政府應通過制定政策，激勵社會成員資助社區(qū)建設。如政府對于社區(qū)建設項目可以采取減免稅收或稅收返還等政策，吸引企業(yè)等盈利性機構參與社區(qū)建設；設立社區(qū)建設基金會,呼吁社會各界向基金會捐助資金。第三，實行“費隨事轉”。在事權的轉變過程中，政府應該通過一定的程序及時地向社區(qū)組織提供相應的經(jīng)費補貼，使其能夠正常開展活動，提高向社區(qū)居民提供服務的有效性。諸如對于非政府組織承接的部分政府職能的事務，要按政府的法規(guī)與所提供公共服務的性質，實行“費隨事轉”，給予資金補貼。

3.基層政府要培養(yǎng)和強化居民的社區(qū)自治參與意識。由于社區(qū)自治是解決群眾所思、所想、所關心的熱點問題，具有群眾性、社會性的特點，因此居民參與是社區(qū)建設的基礎，居民的意愿是推動社區(qū)發(fā)展的根本動力，對居民社區(qū)意識及居民參與意識的培養(yǎng)和強化尤為重要。第一，要營造氛圍，在宣傳教育中培養(yǎng)社區(qū)意識。有關部門可制定宣傳方案，借助媒體等方式開展多種形式的宣傳活動，增強駐區(qū)單位和社會各界對社區(qū)自治的關注和支持。第二，選準載體，在社區(qū)活動中強化社區(qū)意識。社區(qū)居民委員會是群眾自治組織，基層政府可以社區(qū)居民委員會為主要載體開展各種喜聞樂見的活動，吸引社區(qū)法人居民和自然居民參與，在提供社區(qū)服務的過程中提升居民參與社區(qū)自治的意識。培養(yǎng)居民對社區(qū)的認同感、歸屬感、責任感和參與感，形成社區(qū)自治建設的強大的群體凝聚力。第三，注重人力資源的培養(yǎng)和引入，包括培養(yǎng)和引入受過專門訓練的職業(yè)化、專業(yè)化的社區(qū)工作者，建立社區(qū)工作者的資格認證制度，打造專業(yè)化的服務隊伍。

4.基層政府要積極培育非政府組織。非政府組織是社區(qū)建設中不可或缺的力量。非政府組織能客觀、及時地反映公民訴求，在化解社會矛盾的同時也使居民參與到社區(qū)自治中；非政府組織參與社區(qū)服務可以緩解我國面臨的公共服務、公共產(chǎn)品短缺的困境；非政府組織參與社區(qū)建設可以拓展社區(qū)服務，提供更多的就業(yè)機會，穩(wěn)定社會的發(fā)展。因此基層政府要因地制宜地加緊出臺相關政策，培育真正獨立于政府之外、具有法人資格的各類公益性、服務性的非政府組織，設立對非政府組織的專門管理機構或者授權特定的機構負責對非政府組織進行管理，從宏觀上把握和引導非政府組織的發(fā)展方向。如降低其注冊成立的標準門檻，減免其稅收，給予政策關懷等措施，鼓勵和培育社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務組織以及行業(yè)組織等非政府組織的發(fā)展。使這些非政府組織承接好政府轉移下放的職能，切實發(fā)揮服務社區(qū)的作用。同時政府也可以通過購買服務、委托代理的方式讓非政府組織來協(xié)助完成社區(qū)公共事務。只有自治能力提高了，自治主體多元化了，政府才能由社區(qū)建設的主導者逐步轉變?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展的服務者、監(jiān)督者、協(xié)同者，各個組織才能形成多元公共產(chǎn)品供給主體，基層政府、居委會、非政府組織甚至包括一部分企業(yè)營利組織也才能參與到其中，形成一種互動、監(jiān)督機制，極大地推動社區(qū)自治。

5.健全法律法規(guī)使社區(qū)自治法制化。法律是社會生活中的首要規(guī)范。因此，在推進社區(qū)建設和轉變政府職能的過程中，必須全面、綜合考慮基層政府和社區(qū)組織的法律地位。為此，《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織法》在法律上對社區(qū)的性質、地位、任務、組織結構、與政府部門以及其他社會組織的關系的定位應重新修訂。尤其應對城市社區(qū)協(xié)助完成政府及其派出機構的各項工作這一問題做出具體規(guī)定，使二者之間建立起一種委托——代理契約關系。在《城市街道辦事處組織條例》中，可以對街道的性質、地位、任務、規(guī)模、組織、功能等做出或重新做出原則性規(guī)定；根據(jù)不同情況可以建立不同形式的執(zhí)法體制；允許實行不同形式的街道體制。在特大城市將街道獨立為一級行政機關；而在有些地方(小型城市)可以撤銷街道建制；還可以考慮在一些地方試行“虛區(qū)(縣)實街”。完善《城市居民委員會組織法》，根據(jù)新的標準界定社區(qū)，淡化社區(qū)的行政痕跡，明確居民在社區(qū)治理中的主人翁地位和積極參與社區(qū)建設與管理的義務。根據(jù)目前情況，應當對社區(qū)自治組織和街道、區(qū)（縣）政府職能部門之間的公共責任作相應劃分，強調(diào)居民自治組織的自治權。通過這些措施，用法律明確政府、居委會等組織的職責，使社區(qū)自治走上法制化的軌道。

參考文獻

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［3］楊寅.城市社區(qū)行政體制改革：方向、要點與法律修改［J］.中國行政管理，2005，(3).

責任編輯：思 齊