國庫集中收付制度研究

關(guān)　穎

摘要：本文從研究我國現(xiàn)行的國庫管理制度弊端出發(fā)，在結(jié)合國際通行的做法基礎(chǔ)上，提出進(jìn)行國庫管理制度改革，建立我國國庫集中收付制度的可行方案。并從改革的意義、內(nèi)容及措施等方面加以論述其必要性。

關(guān)鍵詞：國庫管理制度改革國庫集中收付制度

我國現(xiàn)行的國庫管理制度，是以設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度。在這種制度下，財政收入的許多項目由征收部門通過設(shè)立過渡賬戶收繳；財政支出通過財政部門和用款單位分別開設(shè)的賬戶層層撥付；大量預(yù)算外資金未納入財政預(yù)算統(tǒng)一管理。這種制度的弊端主要是：多重設(shè)置賬戶，延滯了財政資金的入庫時間；資金在預(yù)算單位支付行為發(fā)生之前就流出國庫，大量滯留在預(yù)算單位，嚴(yán)重降低了財政資金的使用效益。財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截流、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象；財政資金運(yùn)行信息反饋遲緩，透明度不高，難以及時、準(zhǔn)確地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供有效依據(jù)。因此，改革現(xiàn)行國庫收付制度勢在必行。

一、國庫管理制度的國際通行做法

市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的國庫管理制度是國庫集中收付制度。所謂國庫集中收付制度是指多財政資金實行集中收繳和支付的制度，由于其核心是通過國庫單一賬戶對現(xiàn)金進(jìn)行集中管理，所以這種制度一般又稱為國庫單_賬戶制度。具體而言，這種制度有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶，各單位不再設(shè)有銀行財政賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，所有財政支出根據(jù)部門預(yù)算均由財政集中支付到商品和勞務(wù)的提供者；三是財政設(shè)立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在這種制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能隨意退庫，支出得到了事前監(jiān)督，資金使用效益有了明顯提高。

二、我國建立國庫集中收付制度的指導(dǎo)思想和原則

(一)利于規(guī)范操作。合理確定財政部門、征收單位、預(yù)算單位、中國人民銀行國庫和代理銀行的管理職責(zé)，不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)限，使所有財政性收支都按規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作。

(二)有利于管理監(jiān)督。增強(qiáng)財政收支活動透明度，基本不改變預(yù)算單位財務(wù)管理和會計核算權(quán)限，使收入繳庫和支出撥付的整個過程都處于有效的監(jiān)督管理之下。

(三)有利于方便用款。減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)，使預(yù)算單位用款更加及時和便利。

(四)有利于分步實施。改革方案要體現(xiàn)系統(tǒng)性和前瞻性，使改革目標(biāo)逐步得到實現(xiàn)。

三、我國國庫集中收付制度改革的主要內(nèi)容

(一)建立國庫單一賬戶體系

1單一賬戶體系的構(gòu)成。(1)財政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分冊賬。(2)財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶；在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶。(3)財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶，按收入和支出設(shè)置分類賬。(4)財政部門在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶。(5)經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門開設(shè)特殊過渡性專戶(以下簡稱特設(shè)專戶)建立國庫單_-一賬戶體系后，相應(yīng)取消各類收入過渡性賬戶。預(yù)算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。

2國庫單一賬戶體系中各類賬戶的功能。(1)國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行清算，實現(xiàn)支付。(2)財政部門的零余額賬戶，用于財政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算；預(yù)算單位的零余額賬戶用于財政授權(quán)支付和清算。(3)預(yù)算外資金財政專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收入和支出活動，并用于預(yù)算外資金日常收支清算。(4)小額現(xiàn)金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的零星支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。(5)特設(shè)專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的特殊專項支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。

上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)、中國人民銀行國庫部門和預(yù)算單位的會計核算保持一致性，相互核對有關(guān)賬務(wù)記錄。要在建立、健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財政管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，并通過各部門在商業(yè)銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業(yè)務(wù)。

(二)規(guī)范收入收繳程序

1收入類型。按政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)，對財政收入實行分類。

2收繳方式。適應(yīng)財政國庫管理制度的改革要求，將財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。(1)直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，直接將應(yīng)繳收入繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。(2)集中匯繳是由征收機(jī)關(guān)(有關(guān)法定單位)按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，將所收的應(yīng)繳收入?yún)R總繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。

3收繳程序。(1)直接收繳程序。直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務(wù)代理人提出納稅申報，經(jīng)征收機(jī)關(guān)審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的其他收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。(2)集中匯繳程序。小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應(yīng)繳收入，由征收機(jī)構(gòu)于收繳收入的當(dāng)日匯總繳入國庫單一賬戶。非稅收人中的現(xiàn)金繳款，比照本程序繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。規(guī)范收入退庫管理。涉及從國庫中退庫的，依照法律、行政法規(guī)有關(guān)國庫管理的規(guī)定執(zhí)行。

(三)規(guī)范支出撥付程序

1支出類型

財政支出總體上分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。根據(jù)支付管理需要，購買性支出具體分為：工資支出；即預(yù)算單位的工資性支出；購買性支出，即預(yù)算單位除工資支出、零星支出之外購買服務(wù)、貨物、工程項目等支出；零星支出，即預(yù)算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《財政采購品目分類表》所列品目，但未達(dá)到規(guī)定數(shù)額的支出；轉(zhuǎn)移性支出，即撥付給預(yù)算單位或下級財政部門，未指明具體用途的支出，包括撥付企業(yè)補(bǔ)貼和未指明具體用途的資金、中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付等。

2支付方式

按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。

(1)財政直接支付。由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人(即商品和勞務(wù)供應(yīng)者，下同)或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：

①工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，撥付企業(yè)大型工程項目或大型設(shè)備采購的資金等，直接支付到收款人。

②轉(zhuǎn)移支出(中央對地方專項轉(zhuǎn)移支出除外)，包括中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還、原體制補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助等支出，對企業(yè)的補(bǔ)貼和

未指明購買內(nèi)容的某些專項支出等，支付到用款單位(包括下級財政部門和預(yù)算單位，下同)。

(2)財政授權(quán)支付。預(yù)算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權(quán)支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。財政直接支付和財政授權(quán)支付的具體支出項目，由財政部門在確定部門預(yù)算或制定改革試點(diǎn)的具體實施辦法中列出。

3支付程序

(1)財政直接支付程序。預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請，財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進(jìn)入全國銀行清算系統(tǒng)及時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。

財政直接支付主要通過轉(zhuǎn)賬方式進(jìn)行，也可以采取“國庫支票”支付。財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算單位的要求簽發(fā)支票，并將簽發(fā)給收款人的支票交給預(yù)算單位，由預(yù)算單位轉(zhuǎn)給收款人。收款人持支票到其開戶銀行入賬，收款人開戶銀行再與代理銀行進(jìn)行清算。每日營業(yè)終了前由國庫單一賬戶與代理銀行進(jìn)行清算。

工資性支付涉及的各項預(yù)算單位人員編制、工資標(biāo)準(zhǔn)、開支數(shù)額等，分別由編制部門、人事部門和財政部門核定。

支付對象為預(yù)算單位和下級財政部門的支出。由財政部門按照預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度將資金從國庫單一賬戶直接撥付到預(yù)算單位或下級財政部門賬戶。

(2)財政授權(quán)支付程序。預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款限額，財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)將批準(zhǔn)后的限額通知代理銀行和預(yù)算單位，并通知中國人民銀行國庫部門。預(yù)算單位在月度用款限額內(nèi)，自行開具支付令，通過財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款，并與國庫單一賬戶清算。上述財政直接支付和財政授權(quán)支付流程，以現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財政信息管理系統(tǒng)的國庫管理操作系統(tǒng)為基礎(chǔ)。在這些系統(tǒng)尚未建立和完善前，財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的支付令通過人工操作轉(zhuǎn)到代理銀行，代理銀行通過現(xiàn)行銀行清算系統(tǒng)向收款人付款，并在每天結(jié)賬前，與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。預(yù)算外資金的支付，逐步比照上述程序?qū)嵤?/p>

四、改革的配套措施

(一)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算編制改革

參照國際通行做法并結(jié)合我國國情，改革政府收支分類，科學(xué)地反映各類財政收支活動，細(xì)化預(yù)算編制，全面推行部門預(yù)算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，為順利實施國庫單一賬戶制度創(chuàng)造條件。

(二)修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法

修訂《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《財政總預(yù)算會計制度》，以及相關(guān)稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會計制度等；相應(yīng)制定《國庫收入管理辦法》和《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》，為改革提供法律保障。

(三)建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)

主要包括：預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進(jìn)度要求；收入管理系統(tǒng)，監(jiān)控稅收和非稅收入征收情況；國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，及時反映國庫每天的收支和平衡狀況；國庫收支總分類賬系統(tǒng)，作到所有收支賬目在一個系統(tǒng)中反映；債務(wù)管理系統(tǒng)，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現(xiàn)高效、安全運(yùn)行。

(四)建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)

要改變目前我國全國性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，逐步建立健全中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，縮短財政資金撥付的到帳時間，提高國庫單一賬戶清算業(yè)務(wù)的效率。

(五)建立財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)

借鑒國際通行做法，建立財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，適當(dāng)充實中國人民銀行國庫部門人員。財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)辦理財政直接支付和國庫現(xiàn)金管理的具體業(yè)務(wù)，并進(jìn)行相關(guān)的會計核算和監(jiān)督檢查等工作。

(六)加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制

財政部門要加強(qiáng)對預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督，認(rèn)真審核預(yù)算單位資金使用計劃和資金使用申請；建立健全財政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，財政國庫部門要定期對財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計；中國人民銀行國庫部門要加強(qiáng)對代理財政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控，充分發(fā)揮中央銀行對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務(wù)的監(jiān)管作用；審計部門要結(jié)合財政國庫管理制度的建立，進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。通過建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督制約機(jī)制，確保財政資金安全。

五、現(xiàn)階段實行國庫集中收付制度應(yīng)遵循的原則

其一，制定具體辦法要盡量避免與有關(guān)法律、法規(guī)相沖突。

其二，堅持節(jié)約財政資金，提高資金使用效益的原則。

其三，堅持簡便易行，不影響各部門、各單位正常資金使用的原則。

其四，正確處理國庫集中支付與單位財務(wù)管理關(guān)系的原則。

其五，堅持理論與實際相結(jié)合的原則。制定具體辦法要在財政部改革方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的改革實際進(jìn)行。

其六，堅持積極穩(wěn)妥，分類實施，逐步到位的原則。國庫集中支付制度的實施是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各方的利益關(guān)系，必須做充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。

六、實行國庫集中收付制度的意義

(一)從根本上解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益。

(二)降低了財政資金運(yùn)行成本。

(三)強(qiáng)化財政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)部門預(yù)算改革步伐。

(四)真實反映了財政資金的實際支出數(shù)，使財政部門對財經(jīng)形勢做出及時、準(zhǔn)確的判斷。

(五)有效防止了對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏止了腐敗。

(六)提高了資金到位速度。

不難看出，國庫集中支付制度的實行一定能解決財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截流、擠占、挪用；財政資金運(yùn)行信息反饋遲緩，透明度不高，難以及時、準(zhǔn)確地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供有效依據(jù)等問題。因此，改革現(xiàn)行國庫收付制度勢在必行，我們必須在全國范圍內(nèi)建立國庫集中收付制度。