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    石獅,20年政改的樣本價值

    2008-12-03 14:50:15鐘岷源
    南風(fēng)窗 2008年21期
    關(guān)鍵詞:世雄石獅市石獅

    鐘岷源

    在普遍實行計劃經(jīng)濟體制的情況下,比較容易在建立新體制上先行一步。而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時候,改革難度反而明顯增加,這需要各級的決策者拿出應(yīng)有的膽略和智慧。石獅改革的經(jīng)驗與教訓(xùn),因此具有寶貴的借鑒意義。

    至今年8月,隨著各部委“三定”方案陸續(xù)出臺,國務(wù)院的“大部制改革”已經(jīng)完成階段性任務(wù)。從這次的改革方向看,此輪機構(gòu)改革明顯參考了先前在海南推行的“小政府、大社會”的改革模式。

    而在20年前,與海南省、深圳市一并列為中國省、市、縣三級政府行政體制改革試點的石獅市,其改革經(jīng)驗同樣為下階段的縣級政府改革提供借鑒的樣本?!岸嗄陙砦覀儓猿值母母锶∠?,完全吻合現(xiàn)行‘大部制的改革理念?!痹撌惺形瘯淈S源水告訴本刊記者。

    就在“大部制改革”按節(jié)奏推進的同時,地方政府機構(gòu)改革也適時跟進加快了步伐。8月25日,奧運會結(jié)束后的第一天,在地方政府機構(gòu)改革電視電話會議上,國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱傳達了《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》。

    新一輪地方政府機構(gòu)改革包括轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化責(zé)任和嚴(yán)控編制4個方面。屆時,縣級政府的改革會不會吸取石獅的經(jīng)驗,目前尚無定論。但縱觀石獅20年實踐和探索的這場“小政府、大社會”的改革,并理性審視其中得失,顯然有助于推動我國縣級政府改革的進行。

    民意代表“直選”市長

    石獅實施“小政府,大社會”的做法,首先從競選市長開始。20年前石獅列為“政改試點”縣市之后,第一個動作就是公開選拔市長和副市長?!爱?dāng)時,省里就此專門發(fā)了文件,明確這次的選舉要保證三點,一是機會均等,實行公開推薦,組織上可以推薦;個人可以推薦;群眾也可以推薦。二是透明度要高。三是要充分發(fā)揚民主?!弊允贾两K關(guān)注石獅這場改革的石獅市委黨校常務(wù)副校長陳世雄向本刊記者談起了當(dāng)年的情況。

    陳說,當(dāng)時,特別強調(diào)公開選拔,但由什么人來選?幾經(jīng)商量后,確定由民意代表100人,民主黨派及群眾團體代表100人,1/3名額的黨政干部代表共同投票,直選1名市長和3名副市長。

    “先后有35人和120人報名參選正副市長,資格入圍分別為15人和35人。從15名市長參選者中決出3名候選人,15人每人15分鐘的演講之后,當(dāng)場投票,當(dāng)場唱票。3名入選者進入第二輪選舉,競爭激烈場面熱烈。最后,劉成業(yè)高票當(dāng)選石獅市首任民選市長?!?/p>

    “市長選出了,該由誰來委任呢?當(dāng)初,石獅并沒有人大和政協(xié)機構(gòu),報上級批準(zhǔn)后,決定由泉州市長授權(quán)任命。1988年8月17日,時任泉州市副市長林大穆受市長陳榮春委托,在眾多選民的目睹之下,把市長聘書頒發(fā)給了劉成業(yè)。”

    回憶當(dāng)時的情景,陳世雄的語氣仍有幾分激動,他說,那時的選舉,才叫“真刀真槍”。1988年的石獅,不僅做到了票選市長,還開展了由代表真正的票決。盡管20年前的石獅市長競選“動作超前”,但陳世雄堅定地認為,“我們應(yīng)該相信選民的選擇和覺悟,執(zhí)政黨對政改的群眾基礎(chǔ)要有足夠的信心,面對選舉,絕大多數(shù)的民眾都會表現(xiàn)出應(yīng)有的良知和責(zé)任?!?/p>

    為了解釋他的看法,陳世雄向本刊記者說起1993年副市長競選的細節(jié)。這年6月,石獅市出于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的要求,需配備一名年齡35歲以下,非中共黨員的女副市長。當(dāng)時,報名者59人,經(jīng)資格審查,有21人參加競選,這些“巾幗們”經(jīng)過激烈的演講和答辯之后,選出3名候選人進入第二輪競選。最終,經(jīng)包括民意代表在內(nèi)的165名“評議代表”現(xiàn)場評議投票后,年僅28歲的廈大經(jīng)濟系講師、博士生周真平力挫群芳,成為這次競選的獲勝者。

    “第二輪的3名入選人中,其中1人是石獅本土的,按常規(guī),民意代表肯定投本地人的票,但我們的選民還是很有眼光地選中了具有真才實學(xué)的外籍人氏周真平?!?/p>

    陳世雄告知記者,這次競選在國內(nèi)引起重大反響。事實證明,只要堅決按照“公平、公正、公開”的原則,中共黨員的市長、副市長可以公開選拔,非中共黨員的副市長同樣可以通過公開選拔產(chǎn)生。

    應(yīng)該說,石獅市市長及女副市長的公開競選,不僅是石獅“小政府,大社會”實施的重要一步,也是石獅民主政治建設(shè)邁出的堅實一步。

    曾任石獅建市籌備小組副組長、現(xiàn)為石獅市委書記的黃源水對當(dāng)年票選市長的政治改革感慨良多。他說,當(dāng)年,這個做法轟動全國。由民眾直接選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子,具有比較高的信譽度和公信力。同時,競選者在競選時作出的承諾,上任之后盡力兌現(xiàn),最大限度地獲得了選民對政府包括當(dāng)選者自己的認可。在那時特定的歷史條件下,石獅的實踐起到了“探路”的作用。

    “小政府”依存“大社會”

    石獅原是福建晉江縣的一個農(nóng)村集鎮(zhèn),當(dāng)年小商品市場空前活躍,伴隨經(jīng)濟的迅速膨脹,一系列社會問題接踵而至,當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制幾乎無法應(yīng)對。1988年初,經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的首肯,石獅從晉江縣劃分出來,由鎮(zhèn)直接升格為省轄市,并由泉州代管,當(dāng)年9月,石獅市政府正式對外掛牌辦公。

    當(dāng)時,中央已經(jīng)批復(fù)設(shè)立“廈門經(jīng)濟特區(qū)”,福建省就把石獅市定調(diào)為“綜合改革試驗區(qū)”,并出臺16條優(yōu)惠政策,提出“在體制上更靈活一點,機構(gòu)上更小一點,經(jīng)濟權(quán)限更大一點,干部素質(zhì)更強一點”的要求,實行“小政府、大社會”的機制改革。

    石獅的“小政府”的直觀體現(xiàn)是在機構(gòu)設(shè)置上。該市編制辦主任吳祖恒向本刊記者介紹說,“1988年建市時,石獅市政府按市場經(jīng)濟原理設(shè)計政府機構(gòu)設(shè)置,不搞上下對口,不設(shè)專業(yè)經(jīng)濟管理部門。當(dāng)時,該市黨委系列僅設(shè)市委辦公室和黨務(wù)工作部,政府系列設(shè)置了經(jīng)濟局、內(nèi)務(wù)局等11個部門,占中央規(guī)定縣級市機構(gòu)編制配備總數(shù)的37%,行政編制控制在200名以內(nèi)。”

    陳世雄告知記者,那時全國還有6個縣市也在自行探索政府改革,但實行綜合改革,并且改革到黨委口的,只有石獅市。市委只設(shè)黨委辦和黨務(wù)工作部,這幾乎與國外政黨的部門設(shè)置相接軌了。他說:“這做法在當(dāng)時是超前的,但現(xiàn)在已具有在全國推廣的價值。”

    而同時,石獅市領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)也很精簡,那時不設(shè)常委,市長兼書記,2個副書記和4個副市長。就這么7個政府領(lǐng)導(dǎo)和100多名政府公務(wù)員每天沒日沒夜地上班。群眾看到他們干活累,工資低,還曾自發(fā)聯(lián)名上書,建議上級政府為他們增加薪水,嘉獎鼓勵。

    “政府小,婆婆少,反而提高政府部門的行政效率。”陳世雄非常清晰地記得,當(dāng)時的市經(jīng)濟局要平行對應(yīng)其他縣市的22個局、委,縱向?qū)?yīng)省里34個廳(局、委),以及屬于管理經(jīng)濟實體的電子工業(yè)總公司、冶金工業(yè)總公司等,差不多一個公務(wù)員就要對付上面的二三個局。

    “但他們的辦事效率有目共睹,外商辦

    個項目,從簽約到出具規(guī)劃的紅線圖,一般在15至20天時間,蓋20多個章就可完成。而在別的地方,卻要三四個月,蓋上70甚至100多個章才能見效?!?/p>

    對此,黃源水在接受本刊記者采訪時,亦表達了相同的觀點。他說:“小政府的架構(gòu),在建市的前幾年,運作得更加順暢更有實效,社會反響也積極熱烈。”

    石獅建市后的第四年,財政收入就從當(dāng)初的1966萬元增加到1.29億元。此后十幾年,機構(gòu)設(shè)置雖有反彈,但石獅推行“小政府、大社會”的改革方向未變。福建省委書記盧展工對此的概括是:“石獅既是改革的產(chǎn)物,也是改革的成果。”

    “然而,‘小政府的實現(xiàn),還是離不開完整意義上的‘大社會的支撐,沒有健全的社會組織,我們的政府還是有干不完的事?!标愂佬壅f,“小政府,大社會”,就是要將政府在公共管理上作“策略性后退”,將職能轉(zhuǎn)移給市場和市民社會。

    慶幸的是,石獅在改革初期就已經(jīng)意識到培養(yǎng)“大社會”的重要性,他們把那些政府“管不了、管不好、不該管”的事務(wù),包括部分行業(yè)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、審計、咨詢和服務(wù)的職能從政府部門分離出來,交由社會中介組織承擔(dān)。他們還發(fā)揮行業(yè)龍頭優(yōu)勢,先后成立了針織、服裝、運輸?shù)?0家同業(yè)公會,以及行業(yè)、學(xué)術(shù)、專業(yè)等種類協(xié)會130多個。這些機構(gòu)的壯大,既刺激了“大社會”的發(fā)育,又減輕了“小政府”的壓力。

    經(jīng)濟精英掌握著豐富的經(jīng)濟資源,他們會主動影響政府的決策,他們有資源和實力把政府的部分社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)承擔(dān)下來。對此,石獅市也是因勢利導(dǎo),有心培養(yǎng)。譬如當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家蔡友謀創(chuàng)辦的“綠洲讀書社”,幾年時間就遍及全市的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn),向市民輸送“精神食糧”。

    陳世雄同時承認,“目前石獅‘大社會的發(fā)育仍然不夠成熟?!?/p>

    “小政府坐大”為哪般

    從宏觀上說,無論哪一級的政府機構(gòu)改革,政府都扮演著非常特殊的雙重角色,它既是改革的主體和推動者,又是改革的對象和接受者。因此,改革的動力和阻力并存于政府內(nèi)部。

    種種跡象表明,未來幾年我國的改革能否有實質(zhì)性的推進,將在很大程度上取決于政府改革的進程。而政府改革的重點,則在于能否建立一個有效政府,完善“小政府、大社會”的體制,在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變。如果從這個角度看,石獅的機構(gòu)改革再次出現(xiàn)膨脹的問題,就在于當(dāng)?shù)卣诟母锍跗谠?jīng)厘清的職能問題,隨著時間的推移和改革的深入,變得有些模糊。

    “我們現(xiàn)行的機構(gòu)和編制,是按戶籍的常住人口數(shù)量來設(shè)計的,當(dāng)時石獅的常住人口才七八萬,而今是31萬,另有40萬的流動人口,按當(dāng)初的機構(gòu)設(shè)置,我們怎么管得過來?”該市編制辦主任吳祖恒如是說。

    盡管后來石獅也增設(shè)了機構(gòu)和編制,但仍然事多人少。在機構(gòu)和編制已經(jīng)“定死了”的情況下,找誰來干活?各個部門就成立了許多事業(yè)單位。至今年8月,全市市直的事業(yè)單位就有125家,鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬的45家。這些單位的連年增加,直接導(dǎo)致石獅機構(gòu)改革的“回潮”,“小政府漸漸坐大”。

    “石獅的這些事業(yè)單位,分全額和差額撥款、自收自支和企業(yè)經(jīng)營四類,實事求是地說,前期,有些單位受利益的驅(qū)使,以‘合法的行政事業(yè)收費為單位創(chuàng)收謀利,但后來,市里對他們實行‘收支兩條線,在保證人頭經(jīng)費后,其他開支就列入??铑A(yù)算,管理變得規(guī)范了。”陳世雄告知本刊記者。

    據(jù)記者了解,列入該市財政全額或部分供養(yǎng)的事業(yè)單位人員,教育和衛(wèi)生占了大頭。如吳祖恒所說,“在一些山區(qū)縣市,教師的名額是超編的,而我們年年招聘都不夠,因為外來工子弟年年增加,這些學(xué)生數(shù)都超過本地生源了。所以,教師的數(shù)量也隨之增加?!?/p>

    而那些“有行政執(zhí)法權(quán)”的事業(yè)單位,比如經(jīng)濟局下設(shè)置的交通處、價格事務(wù)所、技術(shù)監(jiān)督所,以及城管、勞動監(jiān)察、交警等等,事實上他們行使的還是政府的權(quán)力。某種程度上說,這些事業(yè)單位才更有“文章”可做。

    事業(yè)單位的設(shè)立,原本是為社會公眾辦事。然而在擁有稅外收費權(quán)的部門中,一部分人的工作性質(zhì)出現(xiàn)異化。他們本質(zhì)上不是為社會公眾服務(wù),而是借維護國家利益之名,強化行業(yè)管理之由,為本單位的創(chuàng)收考慮。

    公共選擇學(xué)家繆勒在分析政府?dāng)U張、機構(gòu)膨脹的原因時,曾提到了“財政幻覺與政府規(guī)模擴張”,即政府機構(gòu)利用公民察覺不到的方法來增加公民的稅收負擔(dān)(比如說亂收費),從而擴張財政支出。但一直以來,我們都把機構(gòu)膨脹歸因于現(xiàn)行人事制度上能進不能出、能上不能下的機制,而很少將機構(gòu)膨脹與制度外收入的膨脹聯(lián)系起來考察。事實上,“小政府坐大”的背后,關(guān)鍵在于有了制度外資金這條經(jīng)濟創(chuàng)收鏈條。如果我們把預(yù)算內(nèi)資金稱為第一財政,把預(yù)算外資金稱為“第二財政”,那么,隱藏在這二者之后的制度外資金就可以稱作為“第三財政”了。

    就像有關(guān)專家指出的那樣,龐大的制度外資金的收支運行,必須要有一支基本征收隊伍。種種收費文件的產(chǎn)生,形成了今天差不多每一個政府部門和相當(dāng)一批事業(yè)單位都擁有稅外費的征收權(quán)的局面。這不但推動了機構(gòu)膨脹,而且造成了機構(gòu)的生存必須依賴于這個不斷膨脹的過程。石獅市當(dāng)初的機構(gòu)改革脫胎于計劃經(jīng)濟的體制,本來就有些先天不足。因此,在這個環(huán)環(huán)相扣、誰也離不開誰的環(huán)節(jié)中,僅僅依靠單純的機構(gòu)“精簡”,這個結(jié)是解不開的。

    另外,機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)的工程。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期間,如何重新清晰地界定政府的邊界問題,已經(jīng)成為地方政府改革的關(guān)鍵舉措之一。其中,從源頭上消除地方政府部門的經(jīng)濟創(chuàng)收鏈條,消除“第三財政”的存在空間具有釜底抽薪意義。

    據(jù)專家的推算,目前我國政府的制度外收入竟占到GOES5%~10%。這些資金來源于名目繁多的稅外收費和基金,以政府的名義強制征收。從這個角度來看,石獅“小政府坐大”現(xiàn)象,無論是在經(jīng)驗上還是在教訓(xùn)上,對于作為“十一五”期間中國改革重點的政府改革來說,都具有寶貴的借鑒意義。

    “政府改革,自上而下”

    20年的石獅政改,盡管過程曲折艱難,但因為這項改革契合了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的大方向,最終得以堅持。

    特別是,石獅是個資源匱乏的地方,連水都要從外地引入,這種先天不足制約了石獅的發(fā)展,但也迫使當(dāng)?shù)靥岣呓?jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境。曾有一個時期,企業(yè)及外商對石獅的審批制度流程和手續(xù)頗有微詞,從2001年開始,石獅先后進行了四輪的審批制度改革,總計取消了346項審批項目。2006年底又成立“石獅市行政服務(wù)中心”。

    該中心主任趙蜀閩介紹說,成立“服務(wù)中心”后,把政府的審批職能剝離出來,實行“審批權(quán)相對集中,統(tǒng)一管理,提速流程”?,F(xiàn)在,辦一個衛(wèi)生許可證,法定期限是30個工作日,而在服務(wù)中心只需10個工作日,至于年

    檢項目、企業(yè)注冊變更等,都是當(dāng)天辦妥。他們還按審批的內(nèi)容分類成“即辦件”、“承諾件”等,讓民眾真正地感覺到“找政府辦事方便了”。

    而對一些媒體所下的“石獅政改,從起點回到原點”的定論,黃源水持反對態(tài)度?!拔覀儾荒芊裾J‘小政府、大社會的改革在我國建立和完善市場經(jīng)濟體制過程中的示范意義。沒有這場政改,就沒有今天繁榮的石獅。”

    黃源水進一步解釋說,政府改革的成敗與否,不能簡單和片面地看機構(gòu)的加加減減,從更高的層面講,政府改革的關(guān)鍵不在機構(gòu),而在合法有效的政府管理上,即如何使政府更好地實現(xiàn)自己的目標(biāo)、責(zé)任和對公眾的義務(wù)。政府在實現(xiàn)自己管理目標(biāo)的過程中,需要多少人力、物力、財力,每一個時期都有所不同,它是一個漸進的過程,所以對人、物、財,包括機構(gòu)和編制,不能硬性搞“一刀切”,要根據(jù)需要有效組織,科學(xué)調(diào)配,不鋪張也不吝嗇。

    事實也是如此,我們對于“小政府”的認識,似乎也有明顯的誤區(qū),認為所謂“小政府”,就是規(guī)模最小的政府,似乎政府規(guī)模越小就越合理、越民主、效率越高。這種一廂情愿的認識并沒有給政府機構(gòu)改革帶來預(yù)期的效果,相反,一味地講求小的政府規(guī)模,不僅漠視了社會對政府的實際需求,也忽略了政府應(yīng)當(dāng)具備的效率。

    歷經(jīng)實踐并反觀得失之后,黃源水強調(diào),“政府改革,應(yīng)當(dāng)自上而下?!?/p>

    福建省社科院副研究員唐向所提“下改上不改,越改越被動”的觀點詮釋了黃源水的說法。唐向認為,石獅機構(gòu)改革是自下而上進行的,缺乏一個有利于這種機制生存的大環(huán)境。石獅市的改革歷程證明,機構(gòu)改革關(guān)系整個社會大的體制環(huán)境,是政府職能轉(zhuǎn)變、資源整合、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營體制、財政供養(yǎng)體制、用人和分配制度、社會保障制度等深層次的綜合性改革,而不是機構(gòu)設(shè)置的簡單的加減,某個地區(qū)的單兵突進的確困難重重。

    一些上級職能部門為了自己的利益和管理上的方便,總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個層級政府j于是往往利用掌握的資金、項目、達標(biāo)評比等資源,直接干預(yù)下級政府的機構(gòu)改革,要求設(shè)置與自己對口的機構(gòu),并且保持級別和編制不變,否則就要取消對下級政府的經(jīng)費和技術(shù)等方面的援助。因而,縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”關(guān)系模式,成為了政府機構(gòu)改革困境的另一主要癥結(jié)所在。

    一個突出的例子是,2002年評選全國科技先進縣(市)時,石獅各項指標(biāo)均達標(biāo),但福建省科技廳以該市沒有科技局、不重視科技發(fā)展為由不予申報,于是石獅市即向福建省編制委打報告,掛牌成立科技局,這才如愿以償拿到科技先進市的稱號。

    不過,石獅“改革超前”的同時,卻有一點遺憾?!靶≌?、大社會”被當(dāng)作石獅改革的范例被人們反復(fù)提及和討論,固然是因為這項改革在當(dāng)初產(chǎn)生的巨大影響,但在20年后的今天,人們?nèi)匀粚⒔ㄊ谐跗诘囊恍俺皠幼鳌弊鳛槭{改革的亮點津津樂道,這似乎亦從另一個側(cè)面說明,我們現(xiàn)在政府改革方面的大手筆少了,得意之作不多。恰如陳世雄所說,“我們現(xiàn)在的改革,與黨的‘十三大提出的政改步伐相比,仍是差距甚遠。”

    應(yīng)該說,石獅改革初期,在普遍實行計劃經(jīng)濟體制的情況下,比較容易找準(zhǔn)改革的突破口,從而在建立新體制上先行一步。而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時候,我們要形成自己的體制特色,難度明顯增加,這就更加需要各級的決策者拿出應(yīng)有的膽略和智慧。

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