論國家體育管理體制變革的重心

宋繼新　貢　娟

摘要：當(dāng)前，中國體育管理體制改革的重心是變革性質(zhì)單一、功能重疊的垂直分工型的體育管理組織結(jié)構(gòu)，建立性質(zhì)多元、地位平等的水平分工型組織結(jié)構(gòu)。這對于創(chuàng)建具有普世性的體育組織，托起國家體育制度文明之希望頗有意義。

關(guān)鍵詞：體育管理體制；組織結(jié)構(gòu)；水平分工

中圖分類號：G80文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-3612(2008)05-0577-03

先進(jìn)的制度是社會和諧有序之根本。人類正是因?yàn)橛辛恕爸刃颉?，才擺脫了動物世界弱肉強(qiáng)食的叢林法則，享有和諧的公共生活。過去，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家“秩序”，將社會的組織鎖定在固定的疆域內(nèi)，將個(gè)人鉚釘在僵化的組織機(jī)體內(nèi)，人的自主性受到極大限制。當(dāng)今，國內(nèi)體育管理受其影響很大。如果說，北京奧運(yùn)會后國家體育管理體制改革的龍頭是其職能的轉(zhuǎn)變，那么重心就是變革性質(zhì)單一、功能重疊的垂直分工型組織結(jié)構(gòu)，建立性質(zhì)多元、協(xié)作共贏的水平分工型組織結(jié)構(gòu)。因?yàn)閲殷w育職能的轉(zhuǎn)變要依賴于組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，若結(jié)構(gòu)不變，職能難變。因此，研究這一問題對于貫徹“十七大”提出的“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府"的精神，貫徹國家第五次行政管理體制改革的要求，解決國家體育制度安排與公民對其選擇的矛盾，促進(jìn)國家體育的集約化、民主化和社會化具有重要意義。

1研究方法

本文采用了文獻(xiàn)資料法、專家訪談法、管理實(shí)踐反饋法等研究方法；筆者查閱了社會學(xué)和管理學(xué)等相關(guān)文獻(xiàn)，與國家體育總局多位官員，以及多名專家座談，并結(jié)合多年的地方體育行政管理實(shí)踐，提出如下改革思路。

2結(jié)果與分析

2.1國家體育管理垂直分工型組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與國際背景

2.1.1現(xiàn)狀分析我國現(xiàn)行的體育管理體制的組織結(jié)構(gòu)是按照等級劃分的垂直、多層次分化的結(jié)構(gòu)。它共分三個(gè)層次：最高層次是決策領(lǐng)導(dǎo)層；第二層次是管理層，由各運(yùn)動項(xiàng)目管理中心、社體中心和體彩中心等構(gòu)成；第三層次是執(zhí)行層。這種結(jié)構(gòu)是20世紀(jì)末為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國家體育社會化而建立的“過渡型”的組織結(jié)構(gòu)。它在特定時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)國家競技體育的“趕超"和群眾體育的發(fā)展，發(fā)揮了重要作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其問題不斷凸顯：一是性質(zhì)相對單一，這既不符合目前國內(nèi)多元化的市場經(jīng)濟(jì)體制，也不符合“十七大”“重視社會組織建設(shè)和管理”的精神；二是層次多，功能重疊，掌舵與劃槳不分，“管辦"難分。例如，國家體育行政部門直屬的項(xiàng)目管理中心等事業(yè)單位，既有政府管理職能，又有具體操辦的職責(zé)。既辦運(yùn)動隊(duì)，又關(guān)注經(jīng)營賽事等，并且都是“國企”，因而導(dǎo)致民營企業(yè)辦隊(duì)或搞健身俱樂部，在資源分配和政策導(dǎo)向上都無法與之公平競爭。社會學(xué)研究表明：“由垂直分化所造成的差別就叫做社會不平等”。［1］

2.1.2國際背景自20世紀(jì)70年代起，在國際政治民主化的背景下，以英國首相撒切爾夫人等為首，針對層次多、成本高的“科層官僚制”問題，相繼提出減政分權(quán)、改革體制、引進(jìn)官民平等競爭機(jī)制，并提出政府“管得更少，管得更好”的思想，而且實(shí)施了公共部門與私營部門“公開競標(biāo)”國家公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等重大項(xiàng)目。［2］ 20世紀(jì)末，韓國以金永三和金大中為首，先后變革了層次多、費(fèi)用高的集權(quán)政府，提出建立“規(guī)模小，效益高”的民主化政府，恢復(fù)了國民對政府的信任。這些改革思路雖然不完全符合中國的國情，但頗有參考價(jià)值。雖然近年來我國體育管理體制幾經(jīng)變革，但都未從根本上觸及政府利益的“神經(jīng)”，今后的改革已步入政府“自我革命”的艱苦時(shí)期。他要求政府部門割舍局部利益，去建立官民共贏的“善治”的組織結(jié)構(gòu)。以求開創(chuàng)國家體育的和諧環(huán)境。這是十分艱難的，但歷史已不允許我們再疑遲，更不能再走回頭路。

2.2建立水平分工型組織結(jié)構(gòu)社會學(xué)中的水平分化，是按照某一標(biāo)準(zhǔn)將人分為不同類型的平等的群體。水平分工型體育管理組織結(jié)構(gòu)要求政府管理部門與社會體育組織之間，建立一種“平等協(xié)作”，和諧有序的民主關(guān)系。

2.2.1建立水平分工型組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)理論依據(jù)。20世紀(jì)末，西方部分發(fā)達(dá)國家提倡用民主的“善治”（治理）替代官僚的“統(tǒng)治”。這是因?yàn)槿藗冊谏鐣Y源配置中，既看到市場的失效,又看到政府的失控?！吧浦巍笔侵腹怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程，其本質(zhì)是政府與公民對公共生活的“合作管理”。其特點(diǎn)：一是對環(huán)境開放，決策與管理既民主又透明；二是組織結(jié)構(gòu)一般是扁平化，既有利于政府分權(quán)，又有利于政府部門與社會組織保持地位平等，其重心是以“顧客”滿意程度為導(dǎo)向，打破“……政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位。”［２］美國學(xué)者奧斯本在《改革政府》中，在論述政府治理（善治）中指出“起催化劑作用的政府：掌舵而不是劃槳”，“分權(quán)的政府：從等級制到參與協(xié)作”，他在大量實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，論證了分權(quán)機(jī)構(gòu)比集權(quán)機(jī)構(gòu)更具有民主性、創(chuàng)新性、責(zé)任性和效率性。［３］這就是國家與社會“協(xié)作治理”的管理方式，也是公民對制度的“選擇”。當(dāng)今，中國社會要達(dá)到“善治”，建立政府部門與社團(tuán) “平等合作”的關(guān)系，為二者共同管理國家體育創(chuàng)造條件，這是符合“十七大”提出的“……擴(kuò)大公民有序地政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”的思想。因此，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，選擇一種政府部門與實(shí)體化的社團(tuán)協(xié)作型的體制，應(yīng)是我國體育管理體制創(chuàng)新的選擇。

政策依據(jù)。國家“九五”計(jì)劃指出，“進(jìn)一步改革體育管理體制，有條件的運(yùn)動項(xiàng)目要推行協(xié)會制和俱樂部制，形成國家與社會共同興辦體育事業(yè)的格局，走社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路”。“十七大”報(bào)告在論述民主政治中指出，“推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！辈⒓訌?qiáng)“社會管理”和“基層群眾自治制度”首次納入中國特色的政治制度中。這些都為國家積極支持社會興辦體育社團(tuán)，加強(qiáng)政府與社會共同管理國家體育提供了思路。

2.2.2建立水平分工型組織結(jié)構(gòu)的基本思路依據(jù)國情，我國體育管理體制的改革，要按照“十六大”提出的：“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”行政三分制，要堅(jiān)持“穩(wěn)步進(jìn)行，逐步實(shí)施”的原則，對其組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行兩次調(diào)整。

第一次調(diào)整是“分權(quán)”，建立國家與社會“結(jié)合型”的體育管理組織結(jié)構(gòu)。這是在國家體育總局直接領(lǐng)導(dǎo)下，總局將管理的競技、群體和產(chǎn)業(yè)的資源，實(shí)質(zhì)性地分別授權(quán)給中國奧委會、中華全國體育總會和體育綜合委員會，并使其三者真正成為具有獨(dú)立法人地位的、實(shí)體性的體育社團(tuán)，進(jìn)而融合國家和社會資源發(fā)展國家體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)。這實(shí)質(zhì)是“決策”與“執(zhí)行”的分離（圖1）。它既符合“十七大”提出的“政事分開”“最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”的思想，又有利于在制度上促進(jìn)國家競技、群體及產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二次調(diào)整是“整合”，建立國家與社會“協(xié)作型”的體育管理組織結(jié)構(gòu)。這是在國家民主、法制和市場等機(jī)制日漸完善的條件下，國家體育總局下屬的中國奧委會、中華體育總會、體育科學(xué)學(xué)會、體育基金會等相關(guān)體育組織，形成地位平等、性質(zhì)多元、協(xié)作共贏的體育管理組織結(jié)構(gòu)，其性質(zhì)是多元共贏（國辦、民營和中外合資等），以實(shí)現(xiàn)國家體育投資主體多元化（圖1）同時(shí)，伴隨政府機(jī)構(gòu)的改革，國家體育有關(guān)監(jiān)管部門將獨(dú)立存在于各種權(quán)力部門之外工作，防過去體制內(nèi)的“失監(jiān)”與“虛監(jiān)”，以實(shí)現(xiàn)政府與社會共同管理國家體育的“整合”效應(yīng)。因此，國家體育機(jī)構(gòu)第二次分化與調(diào)整的實(shí)質(zhì)是“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的三分離，是三者相互制約，協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

在以上兩次的分化與調(diào)整中，國家要逐步確立政府與中國奧委會、中華全國體育總會、體育科學(xué)學(xué)會以及體育基金會的功能與地位如下：

1) 明確體育行政職能。建立官民“協(xié)作型”體育組織，政府工作的重點(diǎn)是要制定國家體育大政方針與行業(yè)法規(guī)，加強(qiáng)公共管理；其次是利用制度培育體育社團(tuán)和體育市場，并加大對之監(jiān)管力度。這尤為重要，因?yàn)轶w育社團(tuán)的成熟和體育市場的完善，急需政府營造良好的組織環(huán)境和社會環(huán)境，但以往政府在此嚴(yán)重“缺位”。所以，國內(nèi)現(xiàn)行的“舉國體制”并不是名副其實(shí)的舉全國之力的體制，而是一種“有國無民”的官方體制，真正的“舉國體制”是國家與社會協(xié)作型的體制，即公共管理。

2) 明確體育社團(tuán)地位。水平分化后，中國奧委會在國家體育總局的宏觀指導(dǎo)下，獨(dú)立與國際奧委會工作，這是適應(yīng)國際體育通則的文明之舉。水平分化初期，體總對下屬的社團(tuán)，要“扶上馬，送一程”，待他們成熟后，支持其獨(dú)立工作。三是，政府要支持中國體育基金會和體育科學(xué)學(xué)會獨(dú)立工作。

2.2.3建立水平分工型組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)國家體育管理體制組織結(jié)構(gòu)經(jīng)過兩次分化與調(diào)整，最終是要建立政府部門與社會體育組織之間，地位平等、協(xié)作共贏的新型組織結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點(diǎn)如下：

一是能主動適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。伴隨國家體育產(chǎn)業(yè)和體育市場的完善，以及體育社團(tuán)“自治”能力的增強(qiáng)，國家體育組織的國有成分要逐漸減少，民營成分應(yīng)逐步增多，以適應(yīng)“國退民進(jìn)”和“小政府，大社會”的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。

二是能促進(jìn)要國家體育管理集約化。因水平分化的組織結(jié)構(gòu)層次少，能使管理半徑縮小，速度加快，成本降低，推進(jìn)國家體育管理“集約化”。國家體育組織水平分化后，主要任務(wù)是確定大政方針，以制度協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理等方式宏觀調(diào)控。這既能減少腐敗，又能提高公信力，促進(jìn)國家體育組織要素之間的和諧。

三是尊重個(gè)體自主選擇。國家體育實(shí)現(xiàn)投資主體多元化后，既有利于改變政府過去獨(dú)家向社會提供體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷地位，更有利于尊重社會體育個(gè)體自主選擇的權(quán)力，以真正實(shí)現(xiàn)國家體育“以人為本”。

四是實(shí)現(xiàn)體育的民主化和社會化。體育民主化是國家與社會共同管理體育，即體育的公共管理。體育社會化是國家與社會共同為公民提供體育產(chǎn)品（公私皆有），這是國家體育制度文明的象征。水平分工型體育組織結(jié)構(gòu)是政府與社會共同協(xié)作管理國家體育體制的組織機(jī)構(gòu)，它將有助于和諧社會，推進(jìn)國家體育社會化。首先，國家體育的權(quán)力將由政府“獨(dú)攬”轉(zhuǎn)向分權(quán)協(xié)作，即官民共同“治理”——“善治”，以促進(jìn)國家體育民主化。其次，國家體育資源要將政府壟斷變?yōu)橹贫确峙?，這將有利于官民平等競爭，實(shí)現(xiàn)共贏。再次，國家體育制度法規(guī)，將由政府獨(dú)自制定，變?yōu)楣倜窆餐贫?，共同管理，按“十七大”的精神把人民?yīng)有的權(quán)力歸還于民；“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人”。第四，國家體育公共服務(wù)將由政府獨(dú)家提供，轉(zhuǎn)向政府與社會共同“運(yùn)營”，以促進(jìn)國家體育社會化。以上四點(diǎn)，也將有助于緩解國家體育制度安排與公民制度選擇之間的矛盾，以求維護(hù)國家體育秩序，促進(jìn)社會和諧，真正實(shí)現(xiàn)國家體育“以人為本”，這是一種體育的“善治”，見下列公式：

國家體育公共管理模式=市場無形之手+政府有形之手+社團(tuán)第三只手

五是創(chuàng)建有特色的普世性的體制?！笆叽蟆背珜?dǎo)的以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)公平正義的和諧社會，都是具有普世性的價(jià)值觀。人追求自由平等、自助創(chuàng)新、自主選擇是具有普世性的。國家體育管理組織結(jié)構(gòu)水平分化是一種具有普世性的平等分化，一是國家宏觀管理體育，以社會體育組織興辦體育為主，國家調(diào)節(jié)社會體育組織之間的矛盾，主要靠法律和經(jīng)濟(jì)手段；二是社會體育組織之間地位平等，無等級差異。再者，水平分化后的中國奧委會是實(shí)體的獨(dú)立法人單位，更便于按國際通則與國際奧委會對口工作。

2.2.4建立水平分工型組織結(jié)構(gòu)的途徑未來，若求國家體育組織結(jié)構(gòu)向水平多元分化的方向發(fā)展，建立政府與社會協(xié)作型的管理體制，國家體育管理觀念與工作方法的變革是重要的條件。

管理觀念由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變。國家體育的再發(fā)展，也不僅是金牌的增多，更是其文化的全面繁榮，中國體育要“武事文取”，即國家體育管理要靠增加教育、科技和制度等文化含量。［4］所以，國家體育管理體制的變革，首先要變革“官本位”思想，建立“民本位”的理念，以此促進(jìn)國內(nèi)體育的私德與公德的協(xié)調(diào)發(fā)展。

工作職能和方法要由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。首先，要承認(rèn)民營體育組織是責(zé)、權(quán)、利相對獨(dú)立的法人單位。國家要依靠制度，有秩序地管理有關(guān)體育活動，而不是單純靠行政手段干預(yù)。這樣，國家體育管理才能真正從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，即由“善治”替代“統(tǒng)治”，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會”的管理方式。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于國家要用制度去維護(hù)國內(nèi)體育秩序。正如，亨廷頓在論述政府管理中指出，“首要的不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序”。吉林大學(xué)周光輝教授也曾強(qiáng)調(diào)，“人們對文明的政治渴望，也正是對合理的公共秩序的期待，人們對政治文明的理想尋求，也就是對合理的公共秩序的追求”這是很有道理的。

其次，國家要逐漸變單純體育的“行政管理”為“公共管理”，并要強(qiáng)化政府的社會體育管理和公共服務(wù)的職能。傳統(tǒng)的體育行政管理熱衷于“統(tǒng)治”，未來體育公共管理追求的是“服務(wù)”（善治），二者的特點(diǎn)見下表（表1）：

3結(jié)論

1) 國家體育管理組織要改革性質(zhì)單一、功能重疊的垂直分工型組織結(jié)構(gòu)，建立適應(yīng)國際環(huán)境、性質(zhì)多元、地位平等的水平分工型的組織結(jié)構(gòu)。這是國家體育體制改革的重心，是促進(jìn)其觀念、職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國家體育管理民主化、運(yùn)行社會化、成本集約化的重要途徑。

2) 國家體育管理體制的觀念由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，其工作職能與方法由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，這是其組織結(jié)構(gòu)得以創(chuàng)新的基本途徑，也是國家體育管理由民主的“治理”替代集權(quán)的“統(tǒng)治”，即向“善治”轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)；也是轉(zhuǎn)變國家體育管理作風(fēng)，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)競技、群體和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施。

3) 建立性質(zhì)多元的水平分工型的組織結(jié)構(gòu)，是從國家體育管理的思想觀念、組織結(jié)構(gòu)到工作方式的不斷自我否定、自我創(chuàng)新的過程。這對于緩解國家體育制度安排與公民自主選擇之間的矛盾，維護(hù)國家體育秩序，促進(jìn)社會和諧，建立具有普世性文明的國家體育體制具有重要意義。

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