某新華發(fā)行集團(tuán)縣公司企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)

張曦

摘要：綜述了某新華發(fā)行集團(tuán)縣公司的背景，介紹了公司組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，并從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)層面對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了闡述，另外分析了外部監(jiān)督的情況。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；組織結(jié)構(gòu)；外部監(jiān)督

1.背景綜述

2015年8月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于《深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為新時(shí)期國(guó)有企業(yè)的改革方向做出了頂層設(shè)計(jì)方案。某新華發(fā)行集團(tuán)雖然經(jīng)歷了從事業(yè)單位向企業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，但既有的觀念思維陳舊、組織結(jié)構(gòu)僵化、行政級(jí)別與管理?xiàng)l線沖突、人力資源構(gòu)成比例失調(diào)等歷史遺留問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)槠髽I(yè)轉(zhuǎn)制得到一勞永逸的解決，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏靈活性和適應(yīng)性，也面臨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失等四大方面的重要課題，以期達(dá)到符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的資本布局、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制和國(guó)有資產(chǎn)管理體制，培養(yǎng)造就一批德才兼?zhèn)洹⑸朴诮?jīng)營(yíng)、充滿活力的管理者與后備管理人才，達(dá)到增強(qiáng)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的目的。集團(tuán)上下通過(guò)認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制、學(xué)習(xí)內(nèi)部控制、參與內(nèi)部控制，運(yùn)用內(nèi)部控制，正是達(dá)到上述目的的具體化路徑。

縣公司作為集團(tuán)的基層單位，在其行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)范圍集中在中小學(xué)教材教輔圖書(shū)發(fā)行、一般圖書(shū)銷(xiāo)售和非圖電商銷(xiāo)售等業(yè)務(wù)形態(tài)。從國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)所明確的劃分類(lèi)別上來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)既有商業(yè)類(lèi)的成分，如一般圖書(shū)和電商銷(xiāo)售，面臨的是充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以追求效益、規(guī)模和盈利能力為主要目標(biāo)；也有公益類(lèi)成分，如教材教輔圖書(shū)發(fā)行，以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。

縣公司復(fù)雜、多變的經(jīng)營(yíng)環(huán)境直接影響到健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、建立領(lǐng)導(dǎo)人員分類(lèi)分層管理制度、規(guī)劃考核與薪酬分配體系、轉(zhuǎn)變用人制度、防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面改革任務(wù)的成敗。各個(gè)縣公司的內(nèi)部控制落實(shí)的好壞與否，會(huì)直接影響到整個(gè)集團(tuán)的內(nèi)部控制機(jī)制能否正常發(fā)揮應(yīng)有的管控作用，間接影響到集團(tuán)的國(guó)企改革目標(biāo)的完成質(zhì)量。

2.內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。在具體建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)圍繞國(guó)企改革的統(tǒng)一目標(biāo)，并結(jié)合各縣公司自身多樣、復(fù)雜的實(shí)際情況，尋求一個(gè)全面顧及、重點(diǎn)突出、切實(shí)可行且滿足成本效益原則的均衡點(diǎn)?？h公司內(nèi)部控制體系的建設(shè)需關(guān)注以下要點(diǎn)：

第一，內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，這一過(guò)程不僅包括控制制度、程序，還將組織價(jià)值觀、企業(yè)文化、管理理念及風(fēng)格、員工的勝任能力等因素融入其中。只有將內(nèi)部控制體系作為一個(gè)集控制制度、控制程序、控制環(huán)境為一體的動(dòng)態(tài)化過(guò)程來(lái)建設(shè)，才有可能取得理想的效果。

第二，縣公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)大體分為業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩個(gè)層面，這兩個(gè)層面都必須遵循實(shí)施內(nèi)部控制。財(cái)務(wù)應(yīng)發(fā)揮對(duì)業(yè)務(wù)的核算與監(jiān)督職能，業(yè)務(wù)的發(fā)展變化也應(yīng)會(huì)激發(fā)促進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制理念、機(jī)制、手段的升級(jí)和完善。

第三，縣公司的日常業(yè)務(wù)主要涉及采購(gòu)、存貨、銷(xiāo)售、固定資產(chǎn)、工程項(xiàng)目等流程，這些流程都必須構(gòu)建和實(shí)施內(nèi)部控制，從底層為國(guó)企改革創(chuàng)造良好的環(huán)境條件和基礎(chǔ)動(dòng)員。

第四，內(nèi)部控制的目標(biāo)包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。上述五個(gè)目標(biāo)是相互交織在一起的，不能將其當(dāng)做彼此孤立的目標(biāo)來(lái)對(duì)待。

第五，完善的內(nèi)部控制能夠促使企業(yè)完成上述五個(gè)目標(biāo)，為上述五個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。但是，由于內(nèi)部控制具有自身局限性，它不能為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)提供絕對(duì)保證。內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的必要條件，但不是充分條件。內(nèi)部控制必須嵌入縣公司自身的治理和管理之中，與其他治理手段和管理手段相結(jié)合，才能確保上述五方面目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

內(nèi)部控制可以將集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、管理理念、控制要求潛移默化地融入縣公司治理、企業(yè)文化、崗位授權(quán)、制度規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息溝通、流程監(jiān)控、有效性評(píng)價(jià)、缺陷改進(jìn)等控制活動(dòng)，推動(dòng)企業(yè)管理從單一制度管理向體系化管理轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變、從事后監(jiān)督向過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變、從職能條塊化、行政式管理向全流程管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理水平全面提升，為集團(tuán)整體的國(guó)企改革任務(wù)保駕護(hù)航。

3.組織結(jié)構(gòu)設(shè)置

縣公司作為集團(tuán)的全資子公司，在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上首先必須滿足集團(tuán)統(tǒng)一的監(jiān)管要求，適應(yīng)集團(tuán)從“管資產(chǎn)”到“管資本”模式的轉(zhuǎn)變。另一方面，集團(tuán)下屬的縣公司數(shù)量眾多，所在地域經(jīng)濟(jì)文化水平不均衡，管理水平、發(fā)展階段參差不齊，縣級(jí)公司之間的基本情況差異較大，在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上，既要強(qiáng)化內(nèi)部控制基本規(guī)范的硬性規(guī)定，也應(yīng)具有一定的彈性和適應(yīng)性，體現(xiàn)縣公司的治理特點(diǎn)。

第一，按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)建立股東會(huì)、董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)的議事機(jī)制，和權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。鑒于縣公司均為集團(tuán)下的國(guó)有全資子公司，可不設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)，但應(yīng)由有勝任能力的專(zhuān)人作為執(zhí)行董事，明確其代為行使的股東會(huì)、董事會(huì)權(quán)限范圍，在權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，落實(shí)執(zhí)行董事考核評(píng)價(jià)和管理，對(duì)重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的人員及時(shí)調(diào)整或解聘，依法追究責(zé)任。

第二，縣公司作為自主經(jīng)營(yíng)的主體，在授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制下，具有的是有限的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。自主經(jīng)營(yíng)權(quán)限內(nèi)，可自主決定經(jīng)營(yíng)范圍、業(yè)務(wù)決策，通過(guò)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮經(jīng)理辦公會(huì)或店委會(huì)的一線經(jīng)營(yíng)管理作用，但也需從組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上控制一把手“一言堂”、“一支筆”的滋生土壤。

第三，總經(jīng)理作為本級(jí)單位內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，應(yīng)帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制基本規(guī)范、遵守各項(xiàng)制度的要求，旗幟鮮明地反對(duì)管理層凌駕和內(nèi)部人控制?？偨?jīng)理主持的經(jīng)理辦公會(huì)或店委會(huì)，是縣公司日常經(jīng)營(yíng)的管理和考核機(jī)構(gòu)，原則上應(yīng)下設(shè)內(nèi)控管理辦公會(huì)?？紤]到縣公司員工人數(shù)普遍不足的現(xiàn)實(shí)，在總經(jīng)理辦公會(huì)下，可設(shè)置兼職的內(nèi)控管理小組，由總經(jīng)理或常務(wù)副經(jīng)理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，抽調(diào)各部門(mén)政治素養(yǎng)好、熟悉工作流程、有高度責(zé)任感的員工兼任小組成員，以落實(shí)內(nèi)部控制的執(zhí)行和考核，具體工作包括：

（1）協(xié)助總經(jīng)理開(kāi)展內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)工作。

（2）收集縣公司各部門(mén)面臨的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息。

（3）檢查縣公司各部門(mén)各項(xiàng)內(nèi)部控制活動(dòng)的執(zhí)行情況。

（4）向集團(tuán)報(bào)送縣公司內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的各項(xiàng)工作成果。

（5）組織縣公司各部門(mén)配合各項(xiàng)內(nèi)、外部審計(jì)、檢查、監(jiān)督工作。

（6）檢查本部門(mén)缺陷的整改反饋情況。

第四，縣公司人力資源主管部門(mén)應(yīng)結(jié)合本單位的人員結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，合理安排員工崗位設(shè)置，有意識(shí)地履行崗位內(nèi)部牽制制度，對(duì)諸如會(huì)計(jì)和出納、出入庫(kù)與臺(tái)賬登記，業(yè)務(wù)明細(xì)賬與財(cái)務(wù)總賬登記等不相容崗位實(shí)行相互分離、相互監(jiān)督，降低系統(tǒng)性舞弊事件或重大重要風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生概率。

第五，縣公司應(yīng)綜合考察、了解員工的業(yè)務(wù)能力，安排員工在勝任的崗位上定期輪崗。集團(tuán)應(yīng)組織、協(xié)調(diào)有條件的縣公司對(duì)總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等重要崗位實(shí)施異地輪崗。

4.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

縣公司在上述組織結(jié)構(gòu)原則的框架下建立、完善、執(zhí)行內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制。在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制時(shí)，縣公司針對(duì)不同的業(yè)務(wù)板塊，以國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)的商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)劃分為思路，實(shí)行分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監(jiān)管、分類(lèi)定責(zé)、分類(lèi)考核，促進(jìn)內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)縣公司與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入融合，突出業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)權(quán)限劃分，強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門(mén)在事前、事中、事后的復(fù)核和監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益和諧統(tǒng)一。

4.1教材教輔發(fā)行

教材教輔發(fā)行是縣公司的核心業(yè)務(wù)，是以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主旨的工作，也是一項(xiàng)具有高度政治性和原則性的工作。在實(shí)際工作中，縣公司以特許壟斷的經(jīng)營(yíng)形式負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)中小學(xué)的教材教輔發(fā)行工作，但也可以適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制提高經(jīng)營(yíng)效率，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)，考核中引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。

4.2一般圖書(shū)銷(xiāo)售

一般圖書(shū)銷(xiāo)售是縣公司依托于集團(tuán)的連鎖經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)，在本區(qū)域內(nèi)開(kāi)展一般圖書(shū)的零售、團(tuán)供銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，應(yīng)按照商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革要求，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，積極通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。實(shí)際工作中，在與浙江新華的戰(zhàn)略合作的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)先進(jìn)的圖書(shū)物流管理理論、管理經(jīng)驗(yàn)和管理手段，通過(guò)內(nèi)部控制體系的建設(shè)轉(zhuǎn)化為自身管理水平的跨越式提升。一般圖書(shū)銷(xiāo)售重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等方面，達(dá)到內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的效果。

4.3非圖與電商銷(xiāo)售

非圖與電商銷(xiāo)售是縣公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中一個(gè)新穎的業(yè)務(wù)類(lèi)別，分為自營(yíng)和非自營(yíng)兩種業(yè)務(wù)形態(tài)。自營(yíng)業(yè)務(wù)作為縣公司的一個(gè)利潤(rùn)中心，采取總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，以縣公司法人的名義開(kāi)展銷(xiāo)售活動(dòng)，對(duì)采購(gòu)、銷(xiāo)售、存貨等流程需建立內(nèi)部控制體系；非自營(yíng)業(yè)務(wù)是指僅以提供銷(xiāo)售場(chǎng)所而收取租金或簽訂連鎖經(jīng)營(yíng)協(xié)議，不納入己方內(nèi)部控制體系。非圖與電商銷(xiāo)售是縣公司作為真正意義的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在具有較大的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)也應(yīng)該看到，這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域中已有數(shù)量眾多、實(shí)力雄厚的先行進(jìn)入者，他們積累了巨大的競(jìng)爭(zhēng)壁壘優(yōu)勢(shì)、品牌優(yōu)勢(shì)、渠道優(yōu)勢(shì)和金融優(yōu)勢(shì)。縣公司應(yīng)充分利用《國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)》中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革契機(jī)，試點(diǎn)與政府和社會(huì)資本的合作模式，針對(duì)縣公司文化地域、發(fā)展水平的多樣性，因地施策、因企施策、因業(yè)施策，以宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參為原則，以不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)的方式，在整體風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，大膽創(chuàng)新、不怕試錯(cuò)，不怕重來(lái)、不怕清盤(pán)，尋找到利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)彎道超越的發(fā)力點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革。

5.財(cái)務(wù)層面的內(nèi)部控制

縣公司的財(cái)務(wù)部門(mén)是集團(tuán)內(nèi)部控制的重要控制環(huán)節(jié)，既體現(xiàn)在縣公司具體業(yè)務(wù)的流程中，又有其獨(dú)立性。所以縣公司的財(cái)務(wù)控制不僅要做好本級(jí)單位的核算與監(jiān)督職責(zé)，對(duì)資金安全負(fù)責(zé)，對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；也要接受省公司計(jì)劃財(cái)務(wù)部的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，做好年度預(yù)算、資金計(jì)劃的編制與申報(bào)，付款前的業(yè)務(wù)單據(jù)真實(shí)性審查，以及資金計(jì)劃執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析、財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，客觀、真實(shí)反映縣公司經(jīng)營(yíng)的情況，為日后的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)提出合理化建議。

6.外部監(jiān)督

縣公司對(duì)非主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的諸如工程項(xiàng)目、重大固定資產(chǎn)投資和處置等重點(diǎn)領(lǐng)域、重要資產(chǎn)、關(guān)鍵業(yè)務(wù)、運(yùn)營(yíng)的環(huán)節(jié)，實(shí)施必要的外部監(jiān)督，通過(guò)以下方式利用外部專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和工作經(jīng)驗(yàn)，預(yù)防重大工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

（1）重要的工程物資招標(biāo)采購(gòu)，委托招標(biāo)平臺(tái)或邀請(qǐng)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)人員組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，按照中標(biāo)結(jié)果與供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同。

（2）聘請(qǐng)監(jiān)理公司對(duì)整個(gè)工程期間進(jìn)行旁站監(jiān)理，控制施工進(jìn)度和工程成本；工程變更需得到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的工程變更簽證后，方可繼續(xù)施工。

（3）不定期接受當(dāng)?shù)刈〗ㄎ默F(xiàn)場(chǎng)檢查，按檢查要求進(jìn)行整改。

（4）聘請(qǐng)工程造價(jià)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行竣工決算審計(jì)，根據(jù)審計(jì)結(jié)果追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（5）在重大固定資產(chǎn)投資和處置環(huán)節(jié)，縣公司可以參照工程項(xiàng)目的招投標(biāo)和責(zé)任人離任審計(jì)進(jìn)行外部監(jiān)督。

（6）在非圖電商銷(xiāo)售等新業(yè)務(wù)中，縣公司可聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)業(yè)務(wù)開(kāi)展決策、采購(gòu)成本占總非圖成本30%以上的重要供應(yīng)商評(píng)定、銷(xiāo)售成果考核等方面進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

（7）在總經(jīng)理、財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人離任前，縣公司應(yīng)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其在職期間的經(jīng)營(yíng)成果、職務(wù)消費(fèi)、廉潔從業(yè)等方面進(jìn)行離任審計(jì)。