關(guān)鍵在于明晰產(chǎn)權(quán)

楊中旭

通過集體林權(quán)制度改革，農(nóng)民獲得了一份長期可靠的生產(chǎn)資料，能夠直接享受到國家支林政策帶來的實惠。同時，改革極大地解放了林地生產(chǎn)力

4個月前的6月8日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》(即2008年中央十號文件)，首次將集體所有的林權(quán)使用權(quán)時間延長至70年，同時，集體所有的林地獲準流轉(zhuǎn)和抵押。國務(wù)院總理溫家寶說，林權(quán)制度改革的意義，不下于安徽鳳陽小崗村的農(nóng)地家庭承包制。

4個月后的10月9日～12日，中共中央十七屆三中全會在北京召開，主題鎖定在農(nóng)村制度變革。學界公認，林權(quán)改革可作為未來農(nóng)村土地制度改革的樣本。

國家林業(yè)局官員對林權(quán)改革的解釋則是，林權(quán)改革真正做到了還權(quán)于民。三中全會召開之際，國家林業(yè)局局長賈治邦接受了《中國新聞周刊》的專訪。

林權(quán)制度改革后， 農(nóng)民多栽樹、栽好樹的勁頭顯著增強

中國新聞周刊：您如何評價集體林權(quán)改革？

賈治邦：一場涉及25億畝集體林地、惠及5億多農(nóng)民的農(nóng)村社會變革，正在中華大地上全面展開。從本質(zhì)上看，集體林權(quán)制度改革是科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是貫徹落實科學發(fā)展觀的生動實踐。

我們可以先從宏觀和微觀兩方面說起。宏觀方面，實行集體林權(quán)制度改革，把林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)交給農(nóng)民，實現(xiàn)生產(chǎn)資料與勞動力的有效結(jié)合，消除了林業(yè)發(fā)展的制度性障礙。同時，通過完善政策，放活經(jīng)營，讓利還利于民，消除了林業(yè)發(fā)展的機制性障礙。這極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，造林難、育林難、護林難、防火難等問題得到破解，有效地吸引了各種生產(chǎn)要素向林業(yè)流動，是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

微觀方面，全面推進集體林權(quán)制度改革，是發(fā)展廣大農(nóng)民群眾根本利益的戰(zhàn)略舉措，體現(xiàn)了以人為本的理念。長期以來，由于農(nóng)民不是真正意義上的經(jīng)營主體，形成了集體林“大資源、小產(chǎn)業(yè)、低效益”的尷尬局面，對農(nóng)民增收的貢獻率較小，與其蘊含的巨大經(jīng)濟潛力極不相稱。

通過集體林權(quán)制度改革，廣大農(nóng)民獲得了一份長期可靠的生產(chǎn)資料，能夠直接享受到國家支林政策帶來的實惠。同時，改革極大地解放了林地生產(chǎn)力，促進林木種植、林下經(jīng)濟、木本糧油、竹藤花卉、森林旅游、生物質(zhì)能源以及林產(chǎn)品加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必將為農(nóng)民增收致富奔小康開辟新的廣闊空間。

在集體林權(quán)改革的試點省份江西省，2007年，全省農(nóng)民人均來自林業(yè)的現(xiàn)金收入達到492.3元，是改革前2004年的兩倍。

我們再看另外一個試點省份福建。近4年來，福建省年造林連續(xù)超過200萬畝，比改革前翻了一番;全省森林覆蓋率比改革前增長了2.44個百分點，達到62.96%，生態(tài)狀況得到進一步改善。

為什么有如此明顯的增長？長期以來，由于沒有充分利用物質(zhì)利益這個手段，來調(diào)動廣大農(nóng)民造林育林護林的積極性，使得集體林的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。

集體林權(quán)制度改革后，廣大農(nóng)民多栽樹、栽好樹的勁頭顯著增強，植綠、愛綠的意識明顯提高，這必將促進森林資源數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高，有利于優(yōu)化森林生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。

推進集體林權(quán)制度改革也是促進山區(qū)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。中國是一個多山的國家，山區(qū)占國土面積的69%，人口占全國總數(shù)的56%，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重點和難點。

山區(qū)的出路在哪里？出路就在發(fā)揮森林的優(yōu)勢，挖掘林地的潛力。通過集體林權(quán)制度改革，明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)，重塑經(jīng)營主體。

另外，各地在推進改革中，統(tǒng)籌兼顧家庭承包與其他方式承包，調(diào)動各方面參與林業(yè)建設(shè)的積極性。

確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人 的主體地位

中國新聞周刊：集體林權(quán)改革的關(guān)鍵是什么？

賈治邦：(斬釘截鐵地)明晰產(chǎn)權(quán)。

中國新聞周刊：應(yīng)該怎樣理解這一產(chǎn)權(quán)？

賈治邦：明晰產(chǎn)權(quán)，是在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包經(jīng)營方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。這是中央十號文件的核心內(nèi)容，是這次集體林權(quán)制度改革與以往歷次改革的根本不同和突破所在。

明晰產(chǎn)權(quán)，必須維護林地承包經(jīng)營權(quán)的“兩性”。一是維護林地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性?！段餀?quán)法》明確規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，包括三層含義，即：是派生的物權(quán)，是受限的物權(quán)，是獨立的物權(quán)。作為用益物權(quán)，林地承包經(jīng)營權(quán)只能由本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶享有，不能賦予其他任何組織和個人。在明晰產(chǎn)權(quán)中，要嚴格做到一點，確保林地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性。二是維護林地承包經(jīng)營權(quán)的長期性。中央十號文件明確規(guī)定：“林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”這符合林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點，傳達了黨的農(nóng)村政策長期不變的信號，讓農(nóng)民吃下了長效“定心丸”。

中國新聞周刊：如何將產(chǎn)權(quán)明晰落實？

賈治邦：明晰產(chǎn)權(quán)，必須做到“三個堅持”。一是堅持以分為主。中央十號文件明確規(guī)定，除村集體組織保留的少量集體林地以外，凡適宜家庭承包經(jīng)營的林地，都要把承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，也要通過均股、均利等方式明晰產(chǎn)權(quán)。

二是堅持“四權(quán)”同落實。中央十號文件對明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)都提出了明確的要求，目的是要把這“四權(quán)”作為一個有機整體，統(tǒng)籌考慮，落實到位，確保農(nóng)民獲得的林地承包經(jīng)營權(quán)是完整的用益物權(quán)。

三是堅持頒發(fā)“鐵證”。按照中央十號文件的要求，依法進行實地勘界、實地登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，確保登記的內(nèi)容齊全規(guī)范、數(shù)據(jù)準確無誤，做到“鐵證如山”，經(jīng)得起歷史的檢驗。

明晰產(chǎn)權(quán)只是改革第一步

中國新聞周刊：在明晰產(chǎn)權(quán)之后，是否還有一系列配套的政策措施跟進？

賈治邦：正是如此。明晰產(chǎn)權(quán)只是邁出了集體林權(quán)制度改革的第一步。要深化改革，至少還有五個方面的工作要做。

一是完善林木采伐管理機制。主要的政策規(guī)定有：實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序和手續(xù)，向農(nóng)民提供便捷高效的服務(wù)；編制森林經(jīng)營方案，以此作為林木采伐管理的依據(jù)。

二是規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)。主要的政策規(guī)定有：加快林地林木流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障公平交易；建立起森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方的合法權(quán)益。

三是建立支持林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。主要的政策規(guī)定有：建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度；建立造林、撫育、保護、管理的投入補貼制度，出臺相關(guān)財政扶持政策；改革育林基金管理辦法，各級政府將林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費納入財政預(yù)算；林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃；對改革后財政困難的縣、鄉(xiāng)，中央和省級財政加大轉(zhuǎn)移支付力度。

四是推進林業(yè)投融資改革。主要的政策規(guī)定有：加快開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道；推進林權(quán)抵押貸款，林業(yè)小額貼息貸款，加大林業(yè)信貸投放；建立政策性森林保險制度，降低農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的風險，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。

五是健全林業(yè)社會化服務(wù)體系。主要的政策規(guī)定有：扶持林業(yè)專業(yè)合作組織、行業(yè)協(xié)會、中介服務(wù)機構(gòu)的健康發(fā)展，培育輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)，解決農(nóng)民一家一戶辦不了、辦不好、不好辦的事情。