制度設(shè)計(jì)：河北省行政支出過(guò)高的重要原因

摘要：政府行政支出過(guò)高是我國(guó)各級(jí)政府部門所面對(duì)的一個(gè)很大的難題，如何才能在最小行政支出的條件下滿足最大范圍的行政管理行為已經(jīng)成為現(xiàn)今和將來(lái)政府部門亟須解決的課題。從我國(guó)制度方面來(lái)分析河北省行政支出過(guò)高問(wèn)題，同結(jié)合我國(guó)和河北的現(xiàn)實(shí)情況從統(tǒng)一預(yù)算、合理確定行政支出占財(cái)政支出比重以及建立政府問(wèn)責(zé)制三方面提出可行性的建議。

關(guān)鍵詞：行政支出；制度；博弈

中圖分類號(hào)：Ｆ812．45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）01－0029－02

政府的行政支出在一定程度上就是政府的行政成本，但是對(duì)于什么是“行政成本”可謂眾說(shuō)不一：有人認(rèn)為行政成本是“政府及其行政過(guò)程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開支，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)間的間接性負(fù)擔(dān)?！庇腥藙t認(rèn)為行政成本是“政府組織在為社會(huì)提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)過(guò)程中投入的人力、財(cái)力和物力資源?！睆男袨橹黧w上看，二者的主體都是政府；但從服務(wù)的對(duì)象上看，前一種說(shuō)法缺乏明確的對(duì)象，后一種說(shuō)法包括具體的對(duì)象——社會(huì)，而政府的主要職能之一就是為社會(huì)提供公共服務(wù)；從內(nèi)容上分析，前一種說(shuō)法略顯寬泛，不便于對(duì)行政成本的研究，而后一種說(shuō)法則更具體、詳盡，優(yōu)于前一種。如何才能較好地控制好行政成本，減少政府的行政支出，提高政府的工作和服務(wù)的效率，是擺在我們面前的一個(gè)重大的難題。

一、目前河北省行政管理支出結(jié)構(gòu)狀況

我國(guó)行政管理支出占ＧＤＰ的比重呈“Ｕ”型分布，先下降后又上升的態(tài)勢(shì)，比重最低的年份為1997年，僅為0．64％，比重最高的年份為1992年為1．06％，除了1996—1999年在0．60％～0．80％之間以外，其余的年份均在0．80％～1．10％之間波動(dòng)。這說(shuō)明這一時(shí)期的行政管理支出始終與經(jīng)濟(jì)保持著同步增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的調(diào)整與拓展，對(duì)行政管理支出的增長(zhǎng)提出了需要，與這種可能和需要相適應(yīng)，行政管理支出的增長(zhǎng)也有其合理的一面。

在我國(guó)的大環(huán)境下，河北省的行政管理支出持續(xù)增長(zhǎng)。行政管理支出按其用途來(lái)分類，可以分為公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出，而公用性支出是行政管理支出增長(zhǎng)過(guò)快的主要推動(dòng)力。2002—2005年行政管理支出年平均增長(zhǎng)15．08％，但是其中的公用支出增長(zhǎng)24．20％，人員支出和對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出年平均增長(zhǎng)都在12％以下。公用支出占行政管理費(fèi)的比重由2002年的41．62％上升到52．33％，四年來(lái)上升了10．71個(gè)百分點(diǎn)。1994年以來(lái)，河北省雖然經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)改革，全省機(jī)構(gòu)數(shù)量有所下降，結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，但財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人員不僅沒(méi)有減少，反而有所增加。全省政府部門財(cái)政供養(yǎng)人員，1994年為167．76萬(wàn)人，2005年為２26．08萬(wàn)人，年均增幅為3．03％，是同期河北省總?cè)丝谄骄龇?．84倍。

改革開放以來(lái)，尤其是在1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革后，加上財(cái)政管理體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和經(jīng)濟(jì)效益不高等原因，我國(guó)的分配格局發(fā)生較大的變化，國(guó)民收入分配格局逐漸向企業(yè)和個(gè)人傾斜，使得河北省財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重偏低，造成河北省行政管理支出占財(cái)政收入的比重將近20％的水平。同時(shí)，河北省政府行政服務(wù)缺乏收入彈性，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)大，行政管理費(fèi)占總支出比重的增長(zhǎng)應(yīng)呈下降趨勢(shì)，但是河北省行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重一直在10％左右波動(dòng)。從1991—2005年，行政管理費(fèi)支出年均增長(zhǎng)率為16．78％，高于河北省財(cái)政收入增長(zhǎng)3．57個(gè)百分點(diǎn)，只比同期ＧＤＰ的增長(zhǎng)和財(cái)政支出的增長(zhǎng)低0．58％和1．70％。與兄弟省市相比較來(lái)看，從支出結(jié)構(gòu)看，河北省交通工具購(gòu)置費(fèi)的比重比平均水平高出37．39％，維修費(fèi)的比重高出平均水平25．04％，交通費(fèi)的比重高出平均水平48．51％，會(huì)議費(fèi)的比重高出平均水平4．28％。

二、制度設(shè)計(jì)中存在的缺陷是導(dǎo)致支出過(guò)高的重要原因

首先，財(cái)政制度上存在諸多的弊端。在財(cái)政預(yù)算支出方面，沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，彈性空間較大，在制度上也未形成鼓勵(lì)節(jié)約懲治浪費(fèi)的機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)情況是，如果在當(dāng)年度結(jié)束時(shí)發(fā)生盈余又未及時(shí)結(jié)賬時(shí)，不僅賬目上的錢要充公，下一年度還會(huì)因此減少預(yù)算撥給；如果發(fā)生財(cái)政赤字，則全然不同，反而會(huì)帶來(lái)第二年度的贈(zèng)款等制度安排，實(shí)際上是在慫恿每個(gè)財(cái)政撥款單位多花錢或者浪費(fèi)錢財(cái)，而不是節(jié)省錢。盡管項(xiàng)目管理人員知道應(yīng)該如何省錢，但“精明的政府管理人員會(huì)把每一個(gè)明細(xì)分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要?！痹蚓褪俏覀兊念A(yù)算制度實(shí)際上在慫恿每一個(gè)政府管理人員浪費(fèi)錢財(cái)。

其次，在人事制度上設(shè)計(jì)不科學(xué)。現(xiàn)行的人事制度誘使各級(jí)行政官員追求政績(jī)，渴望晉升，搞短期行為，造成了大量的資源浪費(fèi)。在市場(chǎng)機(jī)制約束下，企業(yè)對(duì)人的管理、對(duì)人的績(jī)效評(píng)估通過(guò)產(chǎn)品、通過(guò)市場(chǎng)來(lái)體現(xiàn)，可以直接體現(xiàn)成本的約束機(jī)制。在公共生產(chǎn)中，生產(chǎn)者和生產(chǎn)過(guò)程在生產(chǎn)力要素結(jié)構(gòu)中居重要地位，政府人員的素質(zhì)能力、作風(fēng)態(tài)度直接影響行政績(jī)效。在對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估中，我國(guó)主要還是通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核來(lái)體現(xiàn)，考核是囊括德、能、勤、績(jī)、素質(zhì)能力、群眾組織關(guān)系在內(nèi)的綜合性范疇，行政成本只是其中的一個(gè)要素。在對(duì)一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的考核中，主要還是看ＧＤＰ和地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，至于付出了多少成本特別是支出了多少公共財(cái)政資金，則缺少考核。很多地方的行政一把手甚至都有明確的招商引資指標(biāo)，指標(biāo)的完成情況是衡量他們業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容，而且在地方政府的考核指標(biāo)有業(yè)績(jī)指標(biāo)、保底指標(biāo)等區(qū)別。例如ＧＤＰ是業(yè)績(jī)指標(biāo)，是否完成將直接影響當(dāng)事人的職位升遷，因此各種投入就大，而公共衛(wèi)生是保底指標(biāo)，只要做到不出事就可，至于成本因素，目前還未納入干部考核體系。缺乏一套完整的、系統(tǒng)的、規(guī)范的、可操作的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，這樣的一種責(zé)任機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，在某種程度上就使行政官員淡化了甚至缺失了控制行政成本的意念。

再次，審批制度存在缺陷。由于我國(guó)的行政審批制度項(xiàng)目多、環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜，其結(jié)果就是導(dǎo)致行政效能的低下?？梢哉f(shuō)，我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)實(shí)施的是超級(jí)管制，經(jīng)濟(jì)生活中樣樣都要許可、事事都要審批。在我國(guó)，到政府機(jī)構(gòu)辦事是一件很令人頭痛的事情，其程序之長(zhǎng)、審批手續(xù)之煩瑣，往往令人生畏。在基層，審批一個(gè)普通基建項(xiàng)目要涉及20多個(gè)部門、辦50多道手續(xù)，由于手續(xù)繁多，從基建立項(xiàng)到發(fā)文批準(zhǔn)，最快也需六個(gè)月時(shí)間。層層行政審批，也是導(dǎo)致政府尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生、政府官員腐敗的溫床。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為，尋租活動(dòng)同政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的范圍和區(qū)域有關(guān)。“政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配，這些密切相關(guān)的詞，每一個(gè)都意味著由政府所造成人為的稀缺。這種稀缺，意味著租金的潛在出現(xiàn)?！边@說(shuō)明，在我國(guó)的行政過(guò)程中，隱含著類似人們常常視而不見的巨額隱形成本。

三、建議和對(duì)策

1．將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預(yù)算控制之內(nèi)，形成真正完全統(tǒng)一的政府預(yù)算，統(tǒng)一財(cái)政。政府必須嚴(yán)格在預(yù)算約束下配置和運(yùn)行行政資源，使行政成本完全來(lái)源于預(yù)算資金。要強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使預(yù)算程序法律化，明確預(yù)算的法律責(zé)任；以預(yù)算來(lái)制約編制的分配，控制機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)膨脹，改變長(zhǎng)期以來(lái)“預(yù)算服從編制”的顛倒?fàn)顟B(tài)；要完善政府采購(gòu)制度，通過(guò)法治化的政府采購(gòu)、規(guī)范化的財(cái)政支出來(lái)促進(jìn)行政成本的控制與降低；要“明資正薪”，公務(wù)員工資、獎(jiǎng)金、福利待遇等所有各種收入透明化，杜絕在國(guó)家規(guī)定之外自行提高標(biāo)準(zhǔn)或變相發(fā)放獎(jiǎng)金補(bǔ)貼等；要杜絕預(yù)算之外的樓堂館所建設(shè)、公款消費(fèi)、集團(tuán)消費(fèi)等一切辦公開支。

2．合理確定行政管理費(fèi)用占整個(gè)財(cái)政支出的比重，這個(gè)比重是衡量政府限度是否合理的重要參數(shù)。行政管理費(fèi)用來(lái)自財(cái)政收入，而一定時(shí)期的財(cái)政收入的數(shù)量是一定的，我省有些地方政府管理費(fèi)用超過(guò)財(cái)政承受力，使財(cái)政不堪重負(fù)，很多地方有錢吃飯，無(wú)錢建設(shè)。為此，要建立政府管理費(fèi)用支出與財(cái)政收入之間的剛性約束機(jī)制，嚴(yán)格控制行政費(fèi)用支出在本級(jí)政府財(cái)政支出中所占的比例，并通過(guò)立法形式確定，使政府行政費(fèi)用與財(cái)政承受能力一致。首先，財(cái)政收入占國(guó)民收入的比例，行政費(fèi)用占政府財(cái)政支出的比例要科學(xué)合理，強(qiáng)化行政預(yù)算管理和工資基金管理，建立行政經(jīng)費(fèi)約束機(jī)制，增強(qiáng)行政管理成本意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)行政系統(tǒng)成本控制。其次，堅(jiān)決取消政府各種稅外收費(fèi)。第三，政府財(cái)政不應(yīng)插手自身功能以外的領(lǐng)域，政府不要過(guò)多地插手非國(guó)有資源的配置活動(dòng)，把它交給市場(chǎng)、企業(yè)和居民。

3．建立政府問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。為降低行政成本，落實(shí)問(wèn)責(zé)制，開始控制政府規(guī)模，許諾減稅，精簡(jiǎn)政府開支，將一些政府職能承包出去，促進(jìn)公共部門的私營(yíng)化，以此來(lái)避免在行政管理活動(dòng)中的搭便車習(xí)慣。格雷斯委員會(huì)（Ｇｒａｃｅ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）呼吁用企業(yè)的方法管理政府，使專業(yè)公共部門較少地受到政治的壓力。私營(yíng)部門在滿足公共部門的需求方面應(yīng)該扮演更為積極的作用并且替代公共部門，結(jié)果是行政的多元化為節(jié)省公共資源創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)，并且為私營(yíng)部門提供公共服務(wù)打下基礎(chǔ)。這樣不僅有利于各級(jí)政府的職責(zé)明確，而且還增加了行政成本的透明度。若地方政府對(duì)公共支出的責(zé)任不明確，在地方和中央之間就會(huì)很容易出現(xiàn)相互博弈的局面，而問(wèn)責(zé)制的出現(xiàn)恰恰可以解決這種互不退讓的局面，使資源得到最優(yōu)的配置。況且，相互推諉、扯皮的現(xiàn)象在我們的政府工作中早已屢見不鮮，這使得行政客體的成本在無(wú)形中增加了許多，問(wèn)責(zé)制的推行，能夠很好的解決這類問(wèn)題，同時(shí)，由于責(zé)任的明確，各種決策成本也隨之日益明朗化，既增加了行政成本的透明度，又減少了行政的隱性成本。

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