農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換

　　建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。廣大農(nóng)民是其受益者，也是建設(shè)主體。然而，新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的、多方位的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，它不能僅僅依靠農(nóng)村本身孤軍奮戰(zhàn)，它必須有黨的正確引導(dǎo)，政府的大力扶持。作為我國(guó)基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是一股強(qiáng)大的外在推動(dòng)力量。當(dāng)前，盡管學(xué)術(shù)界對(duì)其作用評(píng)價(jià)褒貶不一，然而筆者認(rèn)為，在新農(nóng)村建設(shè)的初級(jí)階段，仍然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮其積極的引導(dǎo)作用，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不轉(zhuǎn)變，不能承擔(dān)起國(guó)家?guī)椭淖饔谩薄Ｒ虼?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，及時(shí)轉(zhuǎn)換職能。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的困境
　　
　　隨著一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，尤其是農(nóng)業(yè)稅的完全取消，使新農(nóng)村建設(shè)拉開了帷幕，同時(shí)也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革帶來了一系列的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨諸多困難。
　　第一，財(cái)政困難。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在危機(jī)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，農(nóng)業(yè)稅曾一度作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重頭戲，也是它的主要經(jīng)濟(jì)來源，如今，農(nóng)業(yè)稅的全部取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了尷尬、困頓的境地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織負(fù)債是全國(guó)性的普遍問題，在有些地方已經(jīng)出現(xiàn)難以支撐政府機(jī)關(guān)有效運(yùn)行的困境。目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政收入的21％，而縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的71％。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政能力嚴(yán)重削弱，但承擔(dān)的各種公共服務(wù)、管理事務(wù)并沒有顯著減少，許多本該由鄉(xiāng)級(jí)以上政府承擔(dān)的公共物品都由鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有或很少有轉(zhuǎn)移支付的情況下，完全依靠自己的財(cái)力為農(nóng)村提供公共物品是根本不可能的。因此，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度已經(jīng)成為基層政府執(zhí)政能力提高的最大制約因素。社會(huì)管理、公共服務(wù)缺少一定財(cái)政支撐，所謂轉(zhuǎn)變職能就比較困難?；鶎诱鎸?duì)財(cái)力困境的直接應(yīng)付辦法是，有些必需的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)不得不降低供給標(biāo)準(zhǔn)或縮小規(guī)模，從而影響了基層政府的辦事效率，損害了基層政府在群眾中的形象。
　　第二，理論認(rèn)識(shí)不足。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，對(duì)公共管理理論的認(rèn)識(shí)不足。公共管理是一門新興學(xué)科，大部分是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。其次，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)不足。有兩層含義：一是我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的有關(guān)理論分析和調(diào)查研究匱乏所導(dǎo)致的理論認(rèn)識(shí)困境；二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐層面上，有關(guān)組織和人員對(duì)職能轉(zhuǎn)變的重要性、緊迫性等認(rèn)識(shí)不足而產(chǎn)生的實(shí)踐認(rèn)識(shí)困境。準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，才能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題。盡管我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究成果層出不窮，但這些研究往往立足于宏觀層面，研究成果高度抽象而難以適用于基層政府，更為嚴(yán)重的是這種宏大的理論關(guān)懷往往會(huì)產(chǎn)生實(shí)踐誤導(dǎo)功能?！敖?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”固然有助于明確政府職能及其轉(zhuǎn)變，然而這種適用在實(shí)踐中更多的是對(duì)于高層級(jí)政府而言。高層級(jí)政府與鄉(xiāng)級(jí)政府無論是實(shí)際上所擁有的權(quán)限，還是管理場(chǎng)域的特點(diǎn)都有巨大差異，適合于高層級(jí)政府的職能就未必適合于鄉(xiāng)級(jí)政府。
　　第三，觀念陳舊，創(chuàng)新不足。傳統(tǒng)文化無時(shí)無刻作用于人的行政思想、行政價(jià)值和行政心理，從而影響著當(dāng)今公務(wù)員的思維模式和2dfd8ee472608a83cb68a1e75cdaff8192bcccf5a99a562e13c7f66cfc3b9000行為模式。傳統(tǒng)文化中一些負(fù)面的、陳舊的思想觀念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員依然有很強(qiáng)的影響，導(dǎo)致其不易接受新事物，難以創(chuàng)新。而建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以全新的視野來看待，敢于打破傳統(tǒng)模式，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。
　　第四，環(huán)境障礙。自新中國(guó)成立后，國(guó)家政權(quán)自上而下地滲透到廣大鄉(xiāng)村社會(huì)，將鄉(xiāng)村社會(huì)深深地納入國(guó)家政權(quán)體系，形成一套自上而下嚴(yán)密的上級(jí)擁有對(duì)下級(jí)絕對(duì)的財(cái)權(quán)、人事權(quán)的“行政網(wǎng)絡(luò)”，從此結(jié)束了鄉(xiāng)村自治這一長(zhǎng)久的現(xiàn)象，打破了“皇權(quán)不下縣”這一千百年來的歷史格局。其直接后果就是促成了我國(guó)的壓力型政府，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權(quán)相當(dāng)有限，上級(jí)政府部門迫于完成自己的工作政績(jī)，不切實(shí)際地給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加任務(wù)、趕時(shí)間的做法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作成本、打亂鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常計(jì)劃。這種趕時(shí)間、搞突擊的做法，致使職能轉(zhuǎn)變一再受挫。因此，壓力型行政生態(tài)環(huán)境的存在對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是一種極大的障礙。
　　第五，內(nèi)動(dòng)力不足。政府的職能轉(zhuǎn)換涉及政府各部門利益的再次分配，意味著損害有些部門、官員的利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，從某種意義講，是個(gè)人權(quán)力重新分配和利益格局重新調(diào)整的問題。在職能不轉(zhuǎn)變的情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的“配制性資源”和“權(quán)威性資源”較多，因而上門燒香拜佛的人絡(luò)繹不絕。而一旦職能轉(zhuǎn)變必然有許多人權(quán)力削弱、利益受損，在一種成本利益的驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革喪失了原動(dòng)力，難以產(chǎn)生足夠激勵(lì)因子促使基層政府主動(dòng)轉(zhuǎn)型。
　　
　　二、突破困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的對(duì)策分析
　　
　　(一)準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
　　所謂“政府職能”，在于回答一定的公共主體“應(yīng)該做什么”與“不應(yīng)該做什么”的問題。由于取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心由征收農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)換到服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的公共管理，換而言之：建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府。而建設(shè)服務(wù)型政府在于建立有限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
　　1．有限政府指政府要有所為，有所不為，改變過去不分主次、輕重一手抓的現(xiàn)象。目前，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要職能應(yīng)明確界定為：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)本轄區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要發(fā)揮組織功能，因地制宜地制訂本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將短、中、長(zhǎng)期規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)行整體規(guī)劃；不拘一格，選擇適合本地發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式；根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)轄區(qū)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，培養(yǎng)拳頭產(chǎn)品，突出地方特色；根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，分清輕重緩急，量力而行，提供公共產(chǎn)品，改善投資環(huán)境，吸引轄區(qū)內(nèi)外的資金和人才，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展之路，推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行和促進(jìn)農(nóng)村的改革、發(fā)展、穩(wěn)定方面具有保障職能，它依靠強(qiáng)有力的行政組織興修水利、保護(hù)耕地、以工建農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)、填補(bǔ)國(guó)家在推動(dòng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的空位，使國(guó)家以較小的成本獲得經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)和改革的有序推進(jìn)。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中還具有調(diào)適服務(wù)功能，它能積極配合或直接參與區(qū)域內(nèi)全國(guó)性或地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，特大型、大型企業(yè)和重點(diǎn)基本建設(shè)。比如：培育和發(fā)展市場(chǎng)主體，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)、開拓市場(chǎng)，扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，招商引資等；同時(shí)，建立和完善市場(chǎng)體系，活躍市場(chǎng)，創(chuàng)建經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、管理現(xiàn)代化的批發(fā)市場(chǎng)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，培育和規(guī)范要素市場(chǎng)，制訂各項(xiàng)制度，加強(qiáng)市場(chǎng)管理。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)該創(chuàng)建和扶持市場(chǎng)中介組織，成立各種民間專業(yè)經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)；改善和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，大力開展招商引資引智活動(dòng)；推行福利政策，為新時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供保障等。
　　2．責(zé)任政府(本文僅指行政責(zé)任)分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，主觀責(zé)任強(qiáng)調(diào)行政人員之所以去做某事，是源于內(nèi)在趨力；客觀責(zé)任，是另一種責(zé)任和義務(wù)，主要來自法律的、組織的與社會(huì)的需求。在主客觀責(zé)任的擔(dān)負(fù)下，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任政府，(1)要做到關(guān)愛農(nóng)民。作為我國(guó)基層干部，直面黎民，對(duì)于農(nóng)民之感受應(yīng)該了解得最為真切，也最能與農(nóng)民建立心心相通的真情。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)盡量克服困難，真心關(guān)愛所服務(wù)的農(nóng)民，并與農(nóng)民之間建立信任關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠真正服務(wù)和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，其成敗關(guān)鍵在于政府干部是否真心關(guān)愛農(nóng)民。(2)必須做到權(quán)責(zé)并重，完成三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。就我國(guó)政府而言，目前基本上是統(tǒng)治型和管理型政府的混合體一管制型政府。一個(gè)具有管制理念的政府必然在其責(zé)任上會(huì)有所忽視、甚至無視。例如，我國(guó)目前在法律面前“官民平等”現(xiàn)象就非常少，這正體現(xiàn)了管制型政府的種種弊端，實(shí)際上也是對(duì)法律責(zé)任和政治責(zé)任的忽視。二是由重權(quán)力輕責(zé)任向權(quán)責(zé)并重的理念轉(zhuǎn)變。責(zé)任本應(yīng)該是權(quán)力使用者的天職，也就是說凡有權(quán)力行使的地方，就應(yīng)該有責(zé)任。然而，由于觀念上的先導(dǎo)以及制度上的缺陷，我國(guó)大量存在著權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)的現(xiàn)象，造成巨大損失。因此，責(zé)任政府則要求“適當(dāng)?shù)臋?quán)力必須與確定的責(zé)任同時(shí)存在”。三是由非完全責(zé)任向完全責(zé)任轉(zhuǎn)變。就政府責(zé)任的追究和承擔(dān)上我國(guó)還是屬于非完全的：在政治責(zé)任的承擔(dān)上，通常是輕者僅受到批評(píng)、作出檢討并被責(zé)令改正；重者則自請(qǐng)辭職，或被免職。其形式基本上是上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)行政人員作出行政處分，而監(jiān)督部門沒有起到應(yīng)盡的職責(zé)，不能充分保證政府行為對(duì)民意負(fù)責(zé)。在行政責(zé)任上，存在著重對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)輕對(duì)下級(jí)負(fù)責(zé)、重效率責(zé)任輕效益效果責(zé)任的現(xiàn)象。在政府行政人員道德責(zé)任的承擔(dān)程度上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而責(zé)任政府的責(zé)任應(yīng)該是Sg5kAqXA9stL4o2AtOSMCQ==完全責(zé)任，因此我們必須在觀念上和制度上實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任由非完全性向完全性的轉(zhuǎn)變。
　　
　　(二)重在制度創(chuàng)新
　　當(dāng)前，政府改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，我們必須有大刀闊斧的精神風(fēng)貌，大膽創(chuàng)新，才能獲得突破與進(jìn)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換作為政府改革的一個(gè)重要內(nèi)容，也是一個(gè)常探常新的課題。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著許多諸如運(yùn)行體制老化、考核制度不完善等問題，客觀環(huán)境已經(jīng)迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度創(chuàng)新。
　　在創(chuàng)新的過程中，應(yīng)該采取多種方式：(1)上下級(jí)政府相協(xié)調(diào)、互補(bǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度創(chuàng)新過程中，中央與地方應(yīng)該根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)，各司其職。(2)自創(chuàng)與借鑒相結(jié)合。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新是依賴自我設(shè)計(jì)自我建構(gòu)的制度，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身特點(diǎn)，制定適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的制度。同時(shí)，積極借鑒他國(guó)的先進(jìn)辦法和我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成功例子。(3)完善制度創(chuàng)新的機(jī)制，包括制度創(chuàng)新的法律機(jī)制、組織機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。
　　
　　(三)更新觀念
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民才是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍，要堅(jiān)持“以人為本”、突出農(nóng)民主體地位的原則；克服“官本位”思想，樹立“民本位”觀念；養(yǎng)成樸實(shí)的工作作風(fēng)，扎根于基層，貼近群眾，尊重客觀實(shí)際，腳踏實(shí)地為群眾辦實(shí)事。
　　總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變作為整體政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要組成部分，是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)發(fā)展的過程，不可能一蹴而就。目前，我們正處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的探索階段，它不但需要國(guó)家宏觀政策的調(diào)控，也需要一批具有敢于創(chuàng)新、勇于突破精神的基層干