“垂直”不是加強(qiáng)環(huán)保的唯一法寶

潘多拉

近年來(lái)，中國(guó)的環(huán)境治理取得了一定成效，國(guó)家環(huán)保總局已連續(xù)刮起三次“環(huán)保風(fēng)暴”，公眾環(huán)保意識(shí)也有所增強(qiáng)，但環(huán)境污染的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)依舊不容樂(lè)觀。鑒于環(huán)境惡化主要責(zé)任者是一些地方政府和企業(yè)結(jié)成的利益共同體，有關(guān)方面要求對(duì)環(huán)保部門實(shí)行垂直管理的呼聲日漸高漲。論者認(rèn)為，垂直管理能降低環(huán)保部門與地方和企業(yè)的利益關(guān)聯(lián)度，清除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保工作的影響，打破中央與地方在環(huán)保工作上的博弈僵局，保障中央的政令暢通。

從加強(qiáng)中央政令的權(quán)威、破除地方保護(hù)主義的角度看，對(duì)行政部門實(shí)行垂直管理，是一種有效的制度選擇，比如海關(guān)、稅務(wù)、工商、質(zhì)量監(jiān)督、國(guó)土等行政部門實(shí)行垂直管理后，工作多少都有所改進(jìn)。然而也要看到，垂直管理模式畢竟不可能擴(kuò)大到所有政府部門，地方保護(hù)主義盛行，中央政令不能暢通，有時(shí)并不意味著中央和地方之間存在著“不可調(diào)和”的矛盾，而更多地反映了地方政治生態(tài)失衡。

具體到環(huán)保問(wèn)題，一些地方政府為了打造以GDP為核心的政績(jī)工程，為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而不惜殺雞取卵、竭澤而漁，致使生態(tài)環(huán)境慘遭破壞。在一些地方政府負(fù)責(zé)人的算盤里，發(fā)展經(jīng)濟(jì)符合他們的實(shí)際利益，保護(hù)環(huán)境不符合甚而將危害他們的實(shí)際利益，于是他們對(duì)中央的環(huán)保政策陽(yáng)奉陰違，要求所轄環(huán)保部門“服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局”，威脅環(huán)保局長(zhǎng)“不聽(tīng)話就換人”，甚至出現(xiàn)“環(huán)保局長(zhǎng)引進(jìn)污染項(xiàng)目”之類的嚴(yán)重事件，也就不足為怪了。

在一個(gè)地方，民眾不一定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接受益者，但他們一定是環(huán)境污染的直接受害者，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的矛盾，實(shí)際反映了政府利益與民眾利益之間的矛盾。面對(duì)一些地方政府確立的“環(huán)保為經(jīng)濟(jì)讓路”方針，如果這個(gè)地方的民眾和民間環(huán)保組織能經(jīng)由法定的渠道(比如人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān))，通過(guò)合法而有序的政治參與，充分表達(dá)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)權(quán)益的意愿和決心，矛盾或許也不難解決。但是，常見(jiàn)情形是，一些地方的人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)往往很難對(duì)地方政府“以環(huán)境污染促經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的沖動(dòng)形成有力的制約，這樣，本來(lái)可以在地方解決的問(wèn)題，就只能交由中央“垂直”解決，本來(lái)是一個(gè)地方內(nèi)部的矛盾(政府利益與民眾利益的矛盾)，就轉(zhuǎn)化成了中央與地方的矛盾。

另一方面，在現(xiàn)有的雙重管理體制下，地方環(huán)保部門的人、財(cái)、物均受制于當(dāng)?shù)卣瑹o(wú)形中成了地方政府序列中的“軟部門”。一些地方的環(huán)保部門長(zhǎng)期無(wú)所作為“自暴自棄”，別說(shuō)政府主要負(fù)責(zé)人和其他部門不把環(huán)保部門當(dāng)回事兒，老百姓也幾乎不再對(duì)他們抱什么希望，將他們戲稱為與固體廢物、氣體廢物和液體廢物并列的“肉體廢物”。然而，“軟部門”又是怎樣形成的呢?如果說(shuō)環(huán)保部門的工作一直不受重視，那么，環(huán)保部門自己對(duì)工作又是怎樣重視的呢?

每個(gè)政府部門都有自己的法定職能，政府部門之間原本只有職能劃分之不同，而并無(wú)“軟”“硬”之分別。在一個(gè)規(guī)模很大、職能也很突出的部門里，如果從領(lǐng)導(dǎo)干部到一般工作人員都消極應(yīng)對(duì)，得過(guò)且過(guò)，那么，即便這個(gè)部門原本較“硬”，時(shí)間一長(zhǎng)也會(huì)“軟”下來(lái)。相反，在一個(gè)原本較“軟”的部門里，只要決策者、執(zhí)行者和參與者都對(duì)自己的行政行為懷有明確的認(rèn)知和內(nèi)在的動(dòng)力，并在一個(gè)日益開放的格局中找準(zhǔn)了改革和創(chuàng)新的方向，就能夠不斷拓展工作空間，使所在部門變得越來(lái)越“硬”。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，在同一個(gè)部門，不同的人會(huì)干出不同的成績(jī)，而同一個(gè)人，在不同的部門可能同樣業(yè)績(jī)卓著。在中央政府序列中，國(guó)家環(huán)?？偩?以前叫國(guó)家環(huán)保局)以前也是比較“軟”的，最近幾年卻引人注目地變得“硬”起來(lái)，這是很能說(shuō)明問(wèn)題的。

所以，一些地方的環(huán)保部門不夠硬氣，“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”，既與地方保護(hù)主義勢(shì)力施加的種種限制與阻礙有關(guān)，也與環(huán)保部門自身的建設(shè)乏力、乏術(shù)有關(guān)。當(dāng)前，在考慮是否對(duì)環(huán)保部門實(shí)行垂直管理的同時(shí)，微觀而論，各地環(huán)保部門應(yīng)以國(guó)家環(huán)?？偩譃榘駱?，克服自卑、茍且的情緒，懷著“知其不可為而為之”的勇氣，首先自己的腰板兒要“硬”起來(lái)，自己要把自己重視起來(lái)；宏觀而論，則需要通過(guò)更廣泛的地方民主選舉和基層民主自治，完善地方權(quán)力制衡機(jī)制和民主決策機(jī)制，改變“權(quán)力自上而下賦予、掌權(quán)力者自下而上負(fù)責(zé)”的現(xiàn)狀，促使地方政府更多地對(duì)地方政事負(fù)責(zé)，對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷臋?quán)益和福祉負(fù)責(zé)，促使地方環(huán)保部門嚴(yán)格依法履行環(huán)境執(zhí)法職能，承擔(dān)起為民眾和子孫后代“守護(hù)一片藍(lán)天”的重任。

試想，如果有一天，一個(gè)地方政府控制污染不力，這個(gè)地方的群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及各種社會(huì)團(tuán)體和自治組織的監(jiān)督足以形成強(qiáng)大的壓力，人大機(jī)關(guān)也“敢于”依法對(duì)環(huán)保部門提起質(zhì)詢，甚至對(duì)政府負(fù)責(zé)人提起罷免程序，法院也“敢于”受理并獨(dú)立審判民眾對(duì)政府提起的環(huán)境訴訟，那么，中央與地方在環(huán)保問(wèn)題上到底還有多大的矛盾，環(huán)保部門到底有無(wú)必要實(shí)行垂直管理，大約就不成其為一個(gè)問(wèn)題了。

(作者系《北京青年報(bào)》評(píng)論員，雜文家)