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    “以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制存在的問題和對(duì)策

    2006-11-21 11:48田伏虎閻世笙孫剛成
    教育探索 2006年10期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育

    田伏虎 閻世笙 孫剛成

    摘要:“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的實(shí)施意義極其重大。但是,在“稅費(fèi)改革”背景下開始實(shí)施這一管理體制卻遇到了很多問題。深入研究這些問題,因地制宜、積極探討解決問題的出路和對(duì)策,有望對(duì)這一體制的有效實(shí)施起到拋磚引玉之功。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育;以縣為主;教育投入

    中圖分類號(hào):G40058文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-0845(2006)10-0034-02

    一、“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)施中出現(xiàn)的問題

    1.許多縣難以承受農(nóng)村義務(wù)教育的重任

    在稅費(fèi)改革之前,農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要來源于三個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款;二是向農(nóng)民征收的“三提五統(tǒng)”中的“教育附加費(fèi)”;三是向農(nóng)民征收的“教育集資”[1]。稅費(fèi)改革和“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)行后,西部地區(qū)的大部分縣區(qū)和中部地區(qū)的一些貧困縣,縣級(jí)財(cái)政極其困難,個(gè)別地方財(cái)政收入只有100多萬,無法支撐應(yīng)該分擔(dān)的教育投入義務(wù),難以足額籌集教育事業(yè)費(fèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資仍然不能按時(shí)足額發(fā)放,致使原本就很難支撐的農(nóng)村義務(wù)教育雪上加霜。

    2.許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦學(xué)積極性明顯下降

    實(shí)行“以縣為主”的管理體制之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍感到對(duì)義務(wù)教育沒有責(zé)任了。他們把發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任完全推給上級(jí)政府,不再像原來那樣重視教育了。許多縣原來規(guī)定“學(xué)校危房改造、維修、建設(shè)等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”,現(xiàn)在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村直接把改造危房的責(zé)任推給學(xué)校,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再過問改善辦學(xué)條件的事,致使學(xué)校條件每況愈下[2]。

    3.農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)偏低,且數(shù)量不足

    目前,農(nóng)村仍有部分代課教師,這些教師學(xué)歷層次低,素質(zhì)也較差。另外,農(nóng)村學(xué)校工作條件差,教師待遇低,致使農(nóng)村中小學(xué)骨干教師大量流向城市,而且?guī)煼对盒5漠厴I(yè)生不愿意到農(nóng)村中小學(xué)任教,這樣就造成了農(nóng)村中小學(xué)教師素質(zhì)偏低、且數(shù)量不足。

    二、“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的出路

    1.依據(jù)我國地區(qū)發(fā)展的不均衡性,慎重考慮“以縣為主”管理體制的適用范圍

    從《國家八七扶貧計(jì)劃》中的578個(gè)貧困縣來看,我國貧困地區(qū)集中分布于西南、西北和中部的部分省區(qū),其中云南、陜西、貴州、甘肅、河北、山西、四川、內(nèi)蒙古、廣西、河南、新疆和湖北等12個(gè)省區(qū)的貧困縣占了全國總數(shù)的78.55%[3]。這些貧困地區(qū)的共同特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)落后、交通不發(fā)達(dá),但各個(gè)貧困區(qū)域之間個(gè)別差異顯著,甚至一個(gè)區(qū)域之內(nèi)也不盡相同。以致有人說我國包括“四個(gè)世界”,即東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)、西部落后地區(qū)和“特別貧困地區(qū)”。所以就貧團(tuán)地區(qū)的狀況看,簡單地將我國劃分為東部、中部和西部三種類型地區(qū),進(jìn)而制定一些大政方針并統(tǒng)一實(shí)施,難免會(huì)產(chǎn)生許多問題。

    “以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育大政方針是應(yīng)該肯定的。而且這種教育管理體制實(shí)質(zhì)是要求我們將大的區(qū)域類別分解到“縣”,根據(jù)各縣的具體情況,因地制宜,建立適合各縣特點(diǎn)的管理體制。另外,全國農(nóng)村教育工作會(huì)議出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”政策主要是針對(duì)欠發(fā)教師工資問題而言的,如果有的地方并無拖欠教師工資現(xiàn)象,一刀切“以縣為主”將很可能弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育投入的責(zé)任,影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育投資的積極性。

    2.盡快建立符合不同類型地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)體制[4]

    (1)東部發(fā)達(dá)省份:農(nóng)村義務(wù)教育投入試行按生均成本進(jìn)行分擔(dān)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)各省(市),經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好,其農(nóng)村義務(wù)教育完全可以以省(市)為單位,城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌規(guī)劃教育事業(yè),城鄉(xiāng)一視同仁,按照生均教育成本分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)。

    (2)中部地區(qū):農(nóng)村義務(wù)教育投入試行按人均GDP分類分擔(dān)。中部地區(qū)人口多,省情、縣情差別較大。以人均GDP為基本依據(jù),科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)辦法還是可行的。在執(zhí)行國家統(tǒng)一生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和工資水平的前提下,中央財(cái)政可以對(duì)中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行經(jīng)費(fèi)包干,同時(shí)可以用轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)一定比例的教師工資。

    (3)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū):農(nóng)村義務(wù)教育試行按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)分擔(dān)。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),多數(shù)縣縣級(jí)財(cái)力薄弱,據(jù)調(diào)查,在部分國家級(jí)貧困縣中,縣財(cái)政每年收入的全部都不夠支付教師的工資,更無從顧及教育事業(yè)的其他投入。筆者建議,在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村義務(wù)教育試行按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)分擔(dān):由國家發(fā)放教師工資,并配套地方補(bǔ)貼,經(jīng)費(fèi)投入約占60%左右;省(自治區(qū))政府負(fù)責(zé)建設(shè)校舍和學(xué)校設(shè)施經(jīng)費(fèi),經(jīng)費(fèi)投入約占20%左右;縣級(jí)政府負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi),配儀器,保設(shè)備,添置圖書資料,經(jīng)費(fèi)投入約占15%左右;鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)維護(hù)學(xué)校設(shè)施,經(jīng)費(fèi)投入約占5%左右。這樣就可以大大穩(wěn)定農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍。而地、縣、鄉(xiāng)財(cái)政用于教師工資的部分轉(zhuǎn)向?qū)W(xué)?;九渲煤途S護(hù)后,會(huì)便于國家和省級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)地、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村教育辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)情況的督導(dǎo)檢查。這樣,地、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府辦好農(nóng)村教育的積極性就可以充分發(fā)揮出來,農(nóng)村教育問題也就可以解決了。

    (4)特別貧困地區(qū):農(nóng)村義務(wù)教育投入試行完全由中央和省級(jí)財(cái)政分擔(dān)。中央和地方分稅以來,中央財(cái)政得到了極大增強(qiáng),現(xiàn)在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政已經(jīng)完全有能力承擔(dān)對(duì)特別貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入了。如果中央財(cái)政在省級(jí)財(cái)政的配合下將特別貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任完全承擔(dān)起來,不再要求貧困地區(qū)配套資金,這將會(huì)大大鼓舞特別貧困地區(qū)農(nóng)民的士氣,激發(fā)他們生產(chǎn)的積極性,產(chǎn)生良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

    三、“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改進(jìn)中應(yīng)采取的措施

    1.建立教育經(jīng)費(fèi)使用管理的監(jiān)督機(jī)制

    (1)確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入。要想確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入,必須做到以下幾點(diǎn):一是依法規(guī)范和保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長,政府財(cái)政預(yù)算按“三個(gè)增長”的要求安排和劃撥教育經(jīng)費(fèi),做到年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%,并首先保證義務(wù)教育需要。二是落實(shí)《教育法》規(guī)定的“各級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)支出,按照事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則,在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)”,切實(shí)做到教育經(jīng)費(fèi)單列,實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。并明確各級(jí)政府向同級(jí)人大或其常委會(huì)專題報(bào)告年度義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的制度,以加強(qiáng)人大對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督職權(quán)。三是加強(qiáng)執(zhí)法力度,采取有力措施,足額征收用于教育的稅收,并按規(guī)定劃撥給教育部門[5]。

    (2)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。目前,我國實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付是參考農(nóng)村教育附加定的基數(shù),并不是以農(nóng)村教育的發(fā)展需要為前提來定的,而且當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的程序比較混亂。所以,我們必須在重新核定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的基礎(chǔ)上,明確轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和用途,嚴(yán)格程序,規(guī)定兌現(xiàn)時(shí)間,制定保障措施,一級(jí)抓一級(jí),盡快建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政逐級(jí)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

    (3)建立和完善監(jiān)督機(jī)制。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上要建立既有權(quán)力又有權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來保證義務(wù)教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和快速發(fā)展,每年定期督察兩次,不定期督察一至三次,并堅(jiān)決做到一有反映,隨時(shí)督察。在教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、管理和使用方面,賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)以知情權(quán),使各級(jí)政府的教育行為均受到監(jiān)督,盡快建立起一種上下級(jí)政府間相互監(jiān)督的透明機(jī)制,為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供制度保障。

    2.進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的辦學(xué)義務(wù)與責(zé)任,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),義務(wù)教育政府辦,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有責(zé)任的。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)在于就近和熟悉情況,能更好地做好家長工作,組織學(xué)齡兒童及時(shí)入學(xué)、控制輟學(xué)率和維護(hù)學(xué)校正常教學(xué)秩序。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)施,按照法定程序改善辦學(xué)條件,及時(shí)進(jìn)行危房改造,維護(hù)學(xué)校正常秩序,做好學(xué)校新建、擴(kuò)建、改建、遷建所需用地等工作;村民委員會(huì)作為村民自治組織,有權(quán)根據(jù)群眾意愿辦好包括教育在內(nèi)的各種公益事業(yè),并通過“一事一議”解決農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)中教育發(fā)展的問題,將農(nóng)民群眾對(duì)教育的要求和對(duì)教育的支持付諸實(shí)踐[6]。

    3.依據(jù)實(shí)際情況,重新核定農(nóng)村教師編制

    我們調(diào)查看到,農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)點(diǎn)分散、班額小、年級(jí)齊全、課程門類齊全等因素造成教師編制比較緊張。有的課無人教,或一個(gè)教師教幾門課,甚至一個(gè)教師采取“復(fù)式教學(xué)法”教幾個(gè)年級(jí)的多門課程。另外,在農(nóng)村,我們除了要求教育要保證其質(zhì)量外,還提倡農(nóng)村教育為“三農(nóng)”服務(wù),提倡“三教結(jié)合”、“農(nóng)科教統(tǒng)籌”,等等。如此繁重的任務(wù),不僅需要農(nóng)村教師參與,還需要農(nóng)村教師唱主角。所以農(nóng)村教師編制總量應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生源變化和學(xué)校布局調(diào)整等情況定期調(diào)整,實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,并在生師比配置標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)多于城市學(xué)校。

    4.加快政府決策向立法程序推進(jìn)的步伐

    國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》,明確提出農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制。這是國家在新形勢(shì)下針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)的新情況、新問題而做出的重大決策。但如果從法理的角度講,法律是高于政府文件的,已有的法律法規(guī)在立法機(jī)構(gòu)尚未宣布停止執(zhí)行或廢止之前,仍然有效力,政府文件如果和法律發(fā)生抵觸或矛盾,要以法律為準(zhǔn)。鑒于此,我們必須盡快修訂《教育法》和《義務(wù)教育法》中與此相抵觸或矛盾的部分,將有關(guān)政策提升到法律高度,轉(zhuǎn)化為人民的意愿和國家的意志,為完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制創(chuàng)造良好的法律環(huán)境[7]。

    另外,只有用法律形式科學(xué)規(guī)范各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任和義務(wù),才能從源頭上保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),防止農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被挪用、克扣現(xiàn)象的發(fā)生。為此,許多“兩會(huì)”代表呼吁建立《義務(wù)教育投入法》和《義務(wù)教育投入保障條例》等法律法規(guī),從法律角度明確各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入責(zé)任、投入比例和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn),使農(nóng)村義務(wù)教育的投入與管理有法可依、有章可循。

    參考文獻(xiàn):

    [1]劉晶,葛顏祥,耿春燕,王愛麗.稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制的思考[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì),2004(2):49-52.

    [2]邵鋒.農(nóng)村義務(wù)教育投入體制變遷及當(dāng)前存在的問題與對(duì)策[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào),2005(3):70-74.

    [3]司法部.司法部關(guān)于確定國家司法考試放寬報(bào)名學(xué)歷條件地區(qū)的原則意見[EB/OL].http://www.peixunwang.com/fpx.htm,2005-10-10.

    [4]袁桂林.農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制現(xiàn)狀及多元化發(fā)展模式初探[J].東北師范大學(xué)學(xué)報(bào),2004(1):115-122.

    [5]梁全進(jìn).實(shí)行以縣為主管理與教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)相結(jié)合[J].基礎(chǔ)教育研究,2002(10):3-5.

    [6]謝延龍.農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制存在的問題及對(duì)策[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào):教育科學(xué)版,2004(6):37-39.

    [7]張守祥.“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制存在的問題及建議[J].教育科學(xué)研究,2004(1):24-26.

    〔責(zé)任編輯:李貴林〕

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