反恐與反恐立法

李　竹

恐怖主義犯罪是人類公害，打擊恐怖勢力需要加強國際合作。因此國際社會需要通過立法以整合和運用各種力量，各國的反恐也需要依法進行。

加快制定國際反恐公約已成各國共識

面對國際恐怖主義的嚴重威脅，國際社會在防范和打擊國際恐怖主義方面的共識增多，各國對反恐國際公約的制定普遍持支持態(tài)度，反恐國際公約成為當前國際立法的一個優(yōu)先領(lǐng)域。目前確立的反恐國際立法主要機制是聯(lián)大法律委員會（六委）及根據(jù)聯(lián)大決議設(shè)立的反恐特委會。自１９９７年開始，聯(lián)大即加緊擬訂有關(guān)的公約，先后制訂了關(guān)于制止恐怖主義爆炸和制止資助恐怖主義的兩項公約（１９９７年１２月聯(lián)合國大會通過的《制止恐怖主義爆炸國際公約》和１９９９年１２月通過的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》），２００５年４月又通過了《制止核恐怖行為國際公約》，使反恐國際公約的總數(shù)增加到１３項，涵蓋了反劫機、反劫船、保護大陸架固定平臺、保護核材料、禁止使用可塑炸藥、保護受國際保護人員、反對劫持人質(zhì)、預防和懲治核恐怖犯罪等多個領(lǐng)域。同時，制訂一項反恐的全面公約也已提上日程。國際反恐法的基本框架已經(jīng)初步形成。

國際反恐立法所涉及的恐怖活動罪行主要包括八大類，即謀殺；劫持人質(zhì)；侵害受國際保護人員；危害國際航空；恐怖主義爆炸；非法獲取和使用核材料、核恐怖；資助恐怖主義；海盜、危害海上航行安全與危害大陸架固定平臺安全。

國際反恐立法的特性，一是確立了恐怖主義行為的非法性。如１９９４年１２月的《消除國際恐怖主義措施宣言》明確指出：聯(lián)合國會員國莊嚴重申毫不含糊地譴責恐怖主義的一切行為、方法和做法．．．．．．不論何處發(fā)生，也不論是何人所為，均為犯罪行為不可辯護?！督箍植乐髁x爆炸的國際公約》亦確立了兩項原則：其一締約國應(yīng)在國內(nèi)法將恐怖主義爆炸行為規(guī)定為刑事犯罪；其二不能以政治、宗教等理由為恐怖主義辯護。二是加強了國家間在反恐問題上的相互合作。確立了“或起訴、或引渡”的原則，即締約國如決定不將有關(guān)罪犯引渡給其他有管轄權(quán)的國家，則必須按照本國法律以對待任何嚴重性質(zhì)的刑事犯罪案件的同樣方式對其進行懲處，同時規(guī)定恐怖主義罪行應(yīng)看作是締約國間可以引渡的罪行，加強對恐怖主義行為的打擊力度。三是擴大了締約國對恐怖主義行為的管轄權(quán)。自《制止恐怖主義爆炸國際公約》后，除傳統(tǒng)的屬人管轄和屬地管轄之外，特別規(guī)定了其他較為特殊的管轄權(quán)基礎(chǔ)，如“罪行系由慣常居所在該國境內(nèi)的無國籍人所犯”、“犯罪的意圖是迫使該國從事或不從事某種行為”、“罪行的犯案場所為該國政府運作的航空器”等，同時“不排除締約國按照其國內(nèi)法規(guī)定的任何刑事管轄權(quán)”，這在很大程度上彌補了締約國因其國內(nèi)法管轄權(quán)有限而對國際恐怖犯罪實施管轄時的依據(jù)不足。四是加強了對恐怖主義的預防措施?！吨浦瓜蚩植乐髁x提供資助的國際公約》明確將向恐怖主義提供資助的行為列為犯罪，要求每一締約國應(yīng)根據(jù)其本國法律原則采取適當措施，以識別、偵查、凍結(jié)、或扣押用于實施或調(diào)撥以實施恐怖主義罪行的任何資金及犯罪所得收益，并予以沒收。

２００１年６月，由中國和俄羅斯聯(lián)邦、烏茲別克斯坦共和國、塔吉克斯坦共和國、哈薩克斯坦共和國、吉爾吉斯斯坦共和國等六國組成的上海合作組織簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，建立了實質(zhì)性的反恐怖多邊合作機制，把打擊恐怖主義國際合作提高到了一個新階段。

依法反恐是各國反恐的一條基本原則

與國際社會的反恐立法相相呼應(yīng)，各國也在致力于本國的相關(guān)立法，以使反恐活動在其法律框架內(nèi)進行。

美國。“９·１１”事件后，美政府大力加強反恐力量建設(shè)，強化反恐立法，以為其反恐提供強大的法律保障。這些立法行動為美國的反恐政策布下了完善的法律網(wǎng)絡(luò)。在美國眾多新的反恐法中，較為系統(tǒng)的是美總統(tǒng)于２００１年１０月２６日簽署成為法律的《２００１年通過提供適當工具以打擊與防止恐怖主義來團結(jié)和強化美國法案》（“２００１年愛國者法案”）。該法案包括擴大執(zhí)法人員電子偵察權(quán)、修訂移民法，以便將更多人納入“不合資格入境的外國人”、強制扣押涉及恐怖活動和危害國家安全的人等。美國反恐立法的一大特點是在其法律中確定了較為寬泛的恐怖主義定義。此外是在其國內(nèi)反恐立法中附列上恐怖組織名單。

俄羅斯。最主要的法律是１９９８年８月生效的《與恐怖主義斗爭法》。該法旨在規(guī)范聯(lián)邦各職能部門的行動，明確規(guī)定了聯(lián)邦安全總局、內(nèi)務(wù)部、對外情報總局、聯(lián)邦警衛(wèi)總局、國防部和聯(lián)邦邊防總局等６個職能部門承擔俄打擊恐怖主義任務(wù)，并確定了打擊恐怖活動的預防和警告體系。２００５年３月，俄聯(lián)邦對該法進行了修改（即《反恐法修正案》），增加了許多新內(nèi)容，主要的有：將《與恐怖主義斗爭法》更名為《打擊恐怖主義法》；對恐怖主義概念做了重新定義；首次將地區(qū)反恐委員會的職能寫進了反恐法，同時對各反恐主體的權(quán)限進行了重新劃分。

德國。德國在其刑法典之外，于２００２年１月通過了《反國際恐怖主義法》，并對《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》、《軍事反間諜局法》、《聯(lián)邦情報局法》、《安全審查法》等２０余部法律進行修改。一是加大了對恐怖組織的打擊力度。如２００２年以前的法律規(guī)定，支持德國境內(nèi)的恐怖組織才屬犯罪，２００２年以后，支持德國境外的恐怖組織也屬于犯罪。二是加強了反恐情報信息的交換。由其憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦情報局和軍方情報部門密切合作搜集信息預防恐怖事件的發(fā)生。如憲法保衛(wèi)局可從移民局、海關(guān)、航空公司等機構(gòu)搜集信息。三是為防范恐怖活動，修改了移民法、集會和結(jié)社法、護照法等法律法規(guī)。四是擴大了恐怖主義行為的范圍，將資助恐怖活動定為犯罪。

法國。法國１９９４年３月生效的現(xiàn)行刑法典專門規(guī)定了恐怖活動罪，對恐怖活動罪確立了輕重不同的刑罰，最高可判處無期徒刑并科５００萬法郎罰金，還就恐怖活動罪的犯罪停止形態(tài)、共同犯罪形態(tài)、外國人犯罪、法人犯罪等問題做了特別的規(guī)定。刑法典之外，法國還頒布了專門的反恐法。此后多次修改該法，使其不斷完善，如分別于１９９４年和１９９６年增加了有關(guān)打擊“生態(tài)恐怖主義”和“恐怖主義組織”的法律條文。法國在界定恐怖主義時有意避開了政治因素，如言論和針對共和體制的違法犯罪，順應(yīng)了國際上將恐怖分子與政治犯區(qū)別對待的立法潮流，有利于引渡恐怖分子。

英國。英國沒有成文刑法典，其懲治恐怖活動犯罪的規(guī)定存在于有關(guān)的反恐專門立法中。其中具有代表性的是２００１年１２月生效的《英國反恐怖、犯罪及安全法案》。該法案也是美國“９·１１”事件后，英國面臨新形勢的背景下產(chǎn)生的。２００５年７月倫敦發(fā)生兩輪連環(huán)恐怖爆炸后，英國政府開始調(diào)整其反恐政策，出臺了一系列應(yīng)急反恐措施，并根據(jù)反恐形勢的變化對反恐法進行修訂。新反恐法草案提出：任何鼓勵和美化恐怖主義的行為、接受和參加恐怖主義訓練皆為非法；任何書店、網(wǎng)站散布極端主義資料以及任何策劃、準備實施恐怖主義的行動都以犯罪論處。

中亞國家的反恐怖立法。為防范恐怖主義活動，保障個人、社會和國家安全不受恐怖主義威脅，維護國內(nèi)和平和民族和睦，烏茲別克斯坦共和國和塔吉克斯坦共和國先后于２０００年和２００２年頒布實施了反恐怖法。

我國積極進行反恐立法，增強防范和打擊力度

近年來國際上重大恐怖事件不斷發(fā)生，我國也面臨著恐怖活動的現(xiàn)實威脅。如２００４年５月３日發(fā)生在巴基斯坦瓜達爾港的中國人首次在海外遭受恐怖襲擊事件，６月１０日中國工人在阿富汗被恐怖襲擊事件，１０月９日我援巴基斯坦高瑪贊水電站建設(shè)項目工程人員遭綁架事件，２００５年１月８名中國人在伊拉克被綁架事件，２００６年２月１５日三名中國工程技術(shù)人員在巴基斯坦俾路支省遭槍擊身亡事件等。在不到二年的時間內(nèi)，我國海外目標和利益即接連多次受到恐怖襲擊。目前，中國政府正在醞釀制定一部專門的反恐法，增強防范和打擊恐怖活動的力度。

我國１９７９年刑法中沒有明確規(guī)定恐怖主義犯罪，但其個別條款中已經(jīng)蘊涵了相關(guān)的恐怖主義犯罪。１９９７年修訂刑法時，對恐怖主義犯罪有了明確的規(guī)定，多層次地反映了我國懲治恐怖主義犯罪的立法對策。如第１２０條明確規(guī)定了組織、領(lǐng)導、參加恐怖組織罪。此外，還針對恐怖主義犯罪的行為特征，在刑法典中分別規(guī)定了可適用于這些罪行的相應(yīng)條款。不過，盡管我國立法已經(jīng)注意到防范和打擊恐怖主義行為，但１９９７年刑法典涉及恐怖活動犯罪的條款仍顯粗疏，以致許多恐怖活動罪行尚付闕如，難以適應(yīng)新形勢下中國懲治恐怖活動犯罪的現(xiàn)實需要。

２００１年１２月，美國“９·１１”事件３個月后，全國人大常委會較為及時地通過了《中華人民共和國刑法修正案（三）》（簡稱《刑法修正案（三）》），集中對刑法典中的恐怖活動犯罪進行修改補充?！缎谭ㄐ拚福ㄈ吠瑫r也是為履行我國加入的反恐國際公約的義務(wù)而采取的重要措施，表明了我國堅決打擊恐怖主義犯罪的信心和決心?！缎谭ㄐ拚福ㄈ穼植阑顒臃缸锏拿鞔_規(guī)定，大大增強了刑法打擊與懲治恐怖主義犯罪的力度，是我國刑法隨著時代的發(fā)展不斷完善的重要標志。２００２年６月，我國又與俄羅斯等五國簽署《上海合作組織成員國關(guān)于地區(qū)反恐怖機構(gòu)的協(xié)定》，這為各方啟動安全領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性合作提供了法律依據(jù)，為更加堅決有力地打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義三股勢力提供了有效手段。