對我國農(nóng)村金融組織體系的再思考

姜冬梅

一、我國農(nóng)村金融組織體系的功能缺陷

(一)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能單一，難以勝任政策性金融的重任

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是國家政策性銀行，其主要任務(wù)是承擔(dān)全部的農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)，為農(nóng)副產(chǎn)品收購、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等政策性業(yè)務(wù)提供貸款，以推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但從1998年5月以來，由于政策調(diào)整，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)越來越窄，僅在農(nóng)產(chǎn)品收購方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用，只承擔(dān)糧棉油收購資金的封閉供給和管理，以確保收購資金持續(xù)穩(wěn)定封閉運行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這種單一性的功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其政策性銀行應(yīng)該發(fā)揮的作用，并且逐漸地退化成“糧食銀行”。此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金主要來源于財政無償撥款和有償貸款。但由于財政歷年累計收支不平衡的壓力，致使撥補資金常常不能按時到位。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實際上不得不通過向商業(yè)銀行發(fā)行金融債券和向中央銀行借款來籌集資金，籌資成本上升，其結(jié)果是與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的優(yōu)惠貸款形成了巨大的利差缺口，進而影響其政策性銀行的作用。

(二)農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)的功能趨于弱化

農(nóng)村金融市場需求的滿足需要大量儲蓄和貸款支撐。然而，為了規(guī)避風(fēng)險，提高資金的運行效率，最近幾年，各國有商業(yè)金融機構(gòu)大大弱化了農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)，市場定位和經(jīng)營戰(zhàn)略都發(fā)生了重大變化，紛紛以利潤最大化為最終目標(biāo)，按照市場機制配置金融資源，根據(jù)成本收益原則撤并了達不到保本點的縣及縣以下的營業(yè)網(wǎng)點。在農(nóng)村金融領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的農(nóng)業(yè)銀行也毫不例外。具體表現(xiàn)為：機構(gòu)設(shè)置上，大量的撤銷、合并縣、市以下的農(nóng)村營業(yè)機構(gòu)，努力向大中城市增設(shè)網(wǎng)點；資源配置上，將內(nèi)部人才、資金、技術(shù)裝備等重點向金融資源富集的城區(qū)分支機構(gòu)傾斜；管理機制上，提升系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)營重心，上移核算單位，上收基層營業(yè)所乃至縣級支行的貸款審批權(quán)和財務(wù)權(quán)；業(yè)務(wù)發(fā)展上，不再直接面向一般農(nóng)戶和眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展業(yè)務(wù)，重點開發(fā)城市優(yōu)良大客戶、行業(yè)壟斷性客戶、城鎮(zhèn)高收入群體客戶等。由此看來，農(nóng)業(yè)銀行要逐步脫離農(nóng)村金融體系的趨勢已經(jīng)明朗化，再從政策上要求其成為支持“三農(nóng)”發(fā)展的農(nóng)村金融主體和在農(nóng)村金融領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的商業(yè)性金融顯然已經(jīng)不現(xiàn)實。

(三)農(nóng)村信用社功能異化、體制不順

1996年根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，由“管辦”轉(zhuǎn)為“民辦”，走上了按照合作制規(guī)范的道路。然而這種性質(zhì)的轉(zhuǎn)變異常艱難，可以說迄今為止沒有實質(zhì)性的進展。農(nóng)村信用社的合作沒有形成真正意義上的合作制度。其原因是吸收農(nóng)民社員的股金數(shù)額較小，農(nóng)民沒有真正意愿上的合作意識，合作是靠政府強制力量實現(xiàn)的。目前農(nóng)村信用社經(jīng)營行為在很大程度上是以比較利益為原則的，把資金更多地投向獲利機會較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體工商戶，甚至出現(xiàn)中西地區(qū)農(nóng)村信用社把資金投向經(jīng)濟發(fā)達的東部和東南沿海地區(qū)，致使農(nóng)村信用社貸款中農(nóng)戶貸款的增長速度低于農(nóng)戶在農(nóng)村信用社中存款的增長速度，農(nóng)村信用社貸款構(gòu)成中農(nóng)戶貸款比重呈下降趨勢。這種“存貸款剪刀差”的存在，不可避免地造成農(nóng)村資金流失，呈現(xiàn)農(nóng)村資金城市化現(xiàn)象。

(四)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)抵抗風(fēng)險能力差

農(nóng)業(yè)是一個特殊的“弱質(zhì)”產(chǎn)業(yè)，對自然條件有著很強的依賴性。我國又是一個自然災(zāi)害嚴(yán)重的國家，建國以來，我國農(nóng)業(yè)每年平均受災(zāi)面積約5億畝，占全國農(nóng)作物播種面積的1/4，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40%以上。面對自然災(zāi)害的巨大威脅和損失，在客觀上要求國家給予農(nóng)業(yè)必要的支持和保護。我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障主要通過兩種途徑：一是民政部主管的災(zāi)害救濟，二是中國人民保險公司于1982年恢復(fù)試辦的農(nóng)業(yè)保險。對于民政部的災(zāi)害救濟，由于受到國家財力限制補償不足。對于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險的承保深度還處于低級水平，我國的農(nóng)業(yè)保險承保率不足5%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎完全暴露在各種自然風(fēng)險之下，缺乏必要的風(fēng)險保障。

二、重構(gòu)我國農(nóng)村金融組織體系的思考

（一）進一步完善商業(yè)性金融組織體系，發(fā)展中小金融機構(gòu)

中國農(nóng)業(yè)銀行是我國四大國有商業(yè)銀行之一，是以國家信用社為支撐的大銀行。農(nóng)業(yè)銀行的改革，要順應(yīng)時代潮流，逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。在產(chǎn)權(quán)上要實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開。管理制度上，要建立健全內(nèi)部管理制度，做到管理科學(xué)。農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)經(jīng)營不僅要受到法律約束，而且還要受到出資人即所有者、中介組織、社會公眾、新聞媒介的監(jiān)督，使其在不損害社會整體利益的前提下，追求自身利益最大化。

在深化農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革的同時，要大力發(fā)展地方性的中小金融機構(gòu)，包括獨立于政府的商業(yè)性中小銀行和合作性貸款金融機構(gòu)。國外的研究和實踐已經(jīng)證明，大力發(fā)展和完善中小金融機構(gòu)是解決中小企業(yè)融資困難的有效方式。在發(fā)展中小金融機構(gòu)時，國家應(yīng)對非國有金融開放市場，使其享有國民待遇，以增加金融體系中競爭的程度。

（二）合理定位政策性金融業(yè)務(wù)范圍，充分發(fā)揮其政策性金融職能

政策性金融是世界各國政府為支持農(nóng)業(yè)普遍運用的重要手段，其本質(zhì)是準(zhǔn)財政手段，是財政手段和金融手段的有效結(jié)合。從農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展來看，目前只界定中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)，但中國農(nóng)業(yè)銀行還承擔(dān)著大量的政策性職能，因此，有必要合理界定政策金融與商業(yè)金融的邊界，將農(nóng)業(yè)銀行代理的政策性金融業(yè)務(wù)劃歸給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。同時，對農(nóng)業(yè)信用社承擔(dān)的農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款等政策性較強的貸款，也應(yīng)劃轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行集中管理，充分發(fā)揮政策銀行的優(yōu)勢。

根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行當(dāng)前經(jīng)營情況，對農(nóng)業(yè)的支持重點應(yīng)從流通領(lǐng)域向生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，進一步合理確定業(yè)務(wù)范圍，增加貸款種類，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)貸款。一是支持農(nóng)田水利基本建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是支持農(nóng)村開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進地區(qū)平衡發(fā)展。三是支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地適度規(guī)模經(jīng)營，加快產(chǎn)業(yè)化進程。四是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還應(yīng)成為信貸扶貧的主力軍，全力支持貧困地區(qū)人口盡快脫貧解困?？傊ㄟ^政策金融和商業(yè)金融的徹底分離，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行真正從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至是農(nóng)產(chǎn)品進出口的綜合型政策性銀行。

（三）改革和整合縣域范圍內(nèi)的金融機構(gòu)

中國的縣域經(jīng)濟是中國國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，也是中國經(jīng)濟社會活動最基本的地域單元。只有解決中國縣域的金融問題，才能從本質(zhì)上解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的資金需求。因此，為了改變縣域金融中的政策金融功能不全、商業(yè)金融功能弱化、農(nóng)業(yè)保險“真空”、農(nóng)村信用社不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金需要等一系列問題，抑制不規(guī)范的非正規(guī)金融的發(fā)展，必須改革和整合縣域范圍內(nèi)的金融組織系統(tǒng)?？梢钥紤]將國有商業(yè)銀行的分支機構(gòu)統(tǒng)一整合成地方性質(zhì)的中小型金融機構(gòu)。中小型金融機構(gòu)著眼于發(fā)放小額貸款，這有利于農(nóng)戶、城鄉(xiāng)中小型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的融資。也可以創(chuàng)新農(nóng)村信用社組織形式，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，采取多種形式實現(xiàn)農(nóng)村信貸資源的有效配置。

（四）完善配套政策，促進農(nóng)村金融組織體系健康有效運行

建立和完善農(nóng)村金融組織體系涉及面廣，是一項系統(tǒng)工程，國家必須采取一系列配套政策和措施，支持其發(fā)展。首先要加強法律和制度建設(shè)，確保各種金融活動有法可依。其次，推進農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民長期且有保障的土地使用權(quán)，建立和完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場以及土地使用權(quán)抵押貸款制度，創(chuàng)造條件積極推進土地使用權(quán)證券化，開辦農(nóng)村土地銀行，使其為農(nóng)民提供土地?fù)?dān)保，抵押貸款。農(nóng)村土地銀行還可以辦理“土地信托”業(yè)務(wù)，可以在政府支持下發(fā)行土地債券，籌集社會資金用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持農(nóng)業(yè)開發(fā)、分散銀行風(fēng)險。再次，完善農(nóng)村金融市場，推進農(nóng)村金融利率市場化的步伐。農(nóng)村金融市場體系的建設(shè)應(yīng)在完善農(nóng)村貨幣市場的基礎(chǔ)上，進一步開拓農(nóng)村資本市場，構(gòu)建新的農(nóng)村儲蓄向投資轉(zhuǎn)化機制。在貨幣市場方面，進一步完善同業(yè)拆借市場，重點培育交易主體的信用觀念，規(guī)范交易主體行為；發(fā)展農(nóng)村票據(jù)市場，逐步提高農(nóng)村信用活動的票據(jù)化程度。在資本市場方面，應(yīng)當(dāng)進一步完善已有的股票市場和債券市場，注重市場的內(nèi)涵和外延建設(shè)。最后，建立和完善中小企業(yè)的信用擔(dān)保機構(gòu)和擔(dān)?；?，為中小企業(yè)提供系統(tǒng)的金融和非金融服務(wù)，降低中小企業(yè)的融資難度和融資成本。同時，加快建立國家信用管理體系，促進社會信用服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)加強信用管理，從而降低金融機構(gòu)收集和跟蹤企業(yè)信貸能力與信譽程度的成本，為金融機構(gòu)擴大對中小企業(yè)的貸款創(chuàng)造更有利的條件。