義務(wù)教育均衡發(fā)展:促進(jìn)教育公平的重要途徑

本刊記者

日前，教育部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)近一個(gè)時(shí)期以來(lái)廣大人民群眾和社會(huì)各界高度關(guān)注的教育公平問(wèn)題作出了積極回應(yīng)，從宏觀政策層面就推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作要求以及一系列舉措作出了安排，并提出要把這項(xiàng)工作作為實(shí)現(xiàn)“兩基”之后義務(wù)教育發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)落實(shí)。

在新的發(fā)展階段，在我國(guó)教育持續(xù)快速發(fā)展的過(guò)程中，教育公平問(wèn)題已經(jīng)成為了社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

教育部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人指出，雖然近年來(lái)各地義務(wù)教育都有了新的發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距依然存在，在一些地方和有些方面還有擴(kuò)大的趨勢(shì)，成為義務(wù)教育發(fā)展中需要高度關(guān)注的問(wèn)題。這一問(wèn)題與我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素緊密相關(guān);從義務(wù)教育自身來(lái)講，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的大發(fā)展、大改革，也積累了一些矛盾和問(wèn)題。

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）要求各級(jí)教育行政部門(mén)充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要作用，把這項(xiàng)工作作為實(shí)現(xiàn)“兩基”之后義務(wù)教育發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)落實(shí)。強(qiáng)調(diào)各地要采取切實(shí)措施，從辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平、教育教學(xué)質(zhì)量等方面逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間的差距，特別要切實(shí)落實(shí)國(guó)家資助貧困家庭學(xué)生的各項(xiàng)政策，切實(shí)保障社會(huì)弱勢(shì)群體學(xué)生接受義務(wù)教育，努力實(shí)現(xiàn)辦好每一所學(xué)校、關(guān)注并保障每一個(gè)孩子健康成長(zhǎng)的目標(biāo)，促進(jìn)教育的公平公正。

推進(jìn)教育公平，是國(guó)家制定教育政策一貫的出發(fā)點(diǎn)，新一屆中央政府尤其重視教育公平問(wèn)題

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是社會(huì)主義教育事業(yè)的本質(zhì)要求。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視發(fā)展教育事業(yè)，無(wú)論是教育方針的制定，還是教育法律的確立，都始終貫穿著為人民服務(wù)的宗旨和義務(wù)教育均衡發(fā)展的思想。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，1986年，國(guó)家頒布了《義務(wù)教育法》，為所有適齡兒童少年平等接受義務(wù)教育提供了法律保障。經(jīng)過(guò)十多年的努力，我國(guó)在上世紀(jì)末，實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育的宏偉目標(biāo)，為廣大適齡兒童少年提供了公平的接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，這是中國(guó)有史以來(lái)第一次實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的普及。這種基本教育的普及，是最大范圍的也是最基本的教育公平。

近年來(lái)，新一屆中央政府堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，從建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要出發(fā)，立足于我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校大多數(shù)學(xué)生在農(nóng)村這一基本國(guó)情，把農(nóng)村教育作為教育工作的“重中之重”，出臺(tái)了新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的政策，加大了對(duì)中西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育和貧困家庭學(xué)生就學(xué)的支持力度，努力推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。目前，國(guó)家正集中財(cái)力大力實(shí)施“西部地區(qū)‘兩基攻堅(jiān)計(jì)劃”、“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”和資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”政策，從整體上推進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，這是在國(guó)家層面上推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大舉措。

另外，國(guó)家在促進(jìn)民族教育事業(yè)發(fā)展、關(guān)注特殊群體受教育權(quán)益等方面，也采取了一系列重大舉措，取得了明顯進(jìn)展。

均衡發(fā)展是一個(gè)理想目標(biāo)，也是一個(gè)歷史的過(guò)程，各級(jí)政府和教育行政部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)起促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任

實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，是教育工作的一個(gè)理想目標(biāo)，也是一個(gè)歷史的過(guò)程，需要長(zhǎng)期的堅(jiān)持不懈的努力。我國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，義務(wù)教育的基礎(chǔ)十分薄弱，各地發(fā)展極不平衡，突出地表現(xiàn)在各地的義務(wù)教育基礎(chǔ)和起點(diǎn)很不相同。雖然在近年來(lái)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及教育事業(yè)的快速發(fā)展過(guò)程中，各地義務(wù)教育事業(yè)都有了普遍的發(fā)展，但發(fā)展的差異性卻進(jìn)一步凸顯，使得義務(wù)教育在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間本來(lái)就存在的差距在新形勢(shì)下又有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)，突出地表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面。

有專(zhuān)家認(rèn)為，產(chǎn)生這些新問(wèn)題的主要原因在于：一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡性在教育領(lǐng)域的反映。二是保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的公共財(cái)政體系尚不完善，各級(jí)政府還缺乏實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間義務(wù)教育均衡發(fā)展的有效機(jī)制。三是區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)基本條件、教育教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、指導(dǎo)體系不完善，還不能做到及時(shí)、有效地對(duì)學(xué)校辦學(xué)條件的改善和教育教學(xué)質(zhì)量的提高進(jìn)行監(jiān)控和指導(dǎo)。四是一些地方在辦學(xué)指導(dǎo)思想上對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展關(guān)注不夠，沒(méi)有樹(shù)立起面向所有學(xué)校、面向所有學(xué)生的觀念，在制定教育政策措施、配置公共教育資源時(shí)，往往注重“錦上添花”，忽視“雪中送炭”，個(gè)別地方甚至把建設(shè)所謂“窗口學(xué)?！弊鳛檎?jī)工程。這些問(wèn)題都制約著義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

教育部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人向記者談道，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，首先，要求我們必須從講政治的高度充分認(rèn)識(shí)做好這項(xiàng)工作的重大意義。其次，義務(wù)教育的均衡發(fā)展是社會(huì)公平的基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)，教育公平已經(jīng)成為社會(huì)各方面高度關(guān)注的問(wèn)題，也是我們辦讓人民滿(mǎn)意的教育必須解決好的突出問(wèn)題。第三，我國(guó)義務(wù)教育在實(shí)現(xiàn)基本普及目標(biāo)之后，必然進(jìn)入提高整體教育質(zhì)量、促進(jìn)均衡發(fā)展的新階段?；A(chǔ)教育的發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，教育公平問(wèn)題應(yīng)該引起高度重視?！傲俊钡姆矫嫒〉猛黄坪?，應(yīng)更多關(guān)注“質(zhì)”的方面。質(zhì)量方面既包括教育質(zhì)量，也包括教育結(jié)構(gòu)的合理性，這就涉及到教育均衡發(fā)展問(wèn)題。目前，義務(wù)教育在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間的辦學(xué)水平、辦學(xué)條件、教育質(zhì)量、師資水平等方面存在很大的差異。如果這些差距繼續(xù)擴(kuò)大，勢(shì)必影響到義務(wù)教育的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。此外，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公共財(cái)政狀況日趨好轉(zhuǎn)，也為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了基本的條件，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅必要，而且可行。

但是我們也要看到，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，也是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役，尤其需要強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任，進(jìn)一步完善公共財(cái)政支撐體系，不斷增加教育投入。

義務(wù)教育的性質(zhì)，決定了解決義務(wù)教育公平問(wèn)題的行為主體應(yīng)該是政府。《意見(jiàn)》因此要求，各級(jí)教育行政部門(mén)，首先，要在教育政策、教育制度上積極采取措施，推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。要立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，從我們現(xiàn)在能夠做到的工作做起，從老百姓最不滿(mǎn)意的一些環(huán)節(jié)做起。比如，需盡快解決同一區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間的發(fā)展不均衡問(wèn)題。其次，要在組織、實(shí)施好國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的各項(xiàng)重大工程和項(xiàng)目，從整體上縮小義務(wù)教育差距的同時(shí)，強(qiáng)化地方政府和教育行政部門(mén)的責(zé)任。當(dāng)前要以區(qū)域推進(jìn)為重點(diǎn)，優(yōu)先解決好縣（市、區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育均衡的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上力爭(zhēng)在更大范圍內(nèi)逐步推進(jìn)。第三，在促進(jìn)義務(wù)教育整體發(fā)展的同時(shí)，要把提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量和改造城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校放在更加重要的位置，制定和完善有關(guān)政策，支持農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展，支持薄弱學(xué)校的改造。第四，要在落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展總體要求的同時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜，鼓勵(lì)學(xué)校根據(jù)實(shí)際情況辦出特色，鼓勵(lì)各地創(chuàng)造出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的有效做法和經(jīng)驗(yàn)。

以提高農(nóng)村教育質(zhì)量和改造城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校為重點(diǎn)，采取切實(shí)措施，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校的學(xué)生80%以上在縣城及農(nóng)村地區(qū)，我們的教育政策必須重心向下，以廣大農(nóng)村中小學(xué)生為主要服務(wù)對(duì)象。與此同時(shí)，還要根據(jù)“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任。

《意見(jiàn)》明確要求，當(dāng)前要集中力量做好以下幾方面的工作：

一是制定出臺(tái)各地義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件的“最低保障線(xiàn)”，凡是低于標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校都要盡快達(dá)到要求。省級(jí)教育行政部門(mén)要根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盡快制訂出本地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件的基本要求。各縣（市、區(qū)）要對(duì)本地辦學(xué)條件低于基本要求的學(xué)校，制定限期改造計(jì)劃，要保證轄區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校逐年減少，盡快使當(dāng)?shù)厮袑W(xué)校達(dá)到基本要求。重點(diǎn)是解決好農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件的改善。要切實(shí)落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”和新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的要求，優(yōu)先保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所需資金。要進(jìn)一步調(diào)整省級(jí)教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。要切實(shí)保證中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。要加強(qiáng)縣級(jí)對(duì)各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，千方百計(jì)加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的投入。

二是統(tǒng)籌教師資源，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)?？h級(jí)教育行政部門(mén)要依法履行對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、調(diào)配交流和考核等管理職能，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)教師資源的統(tǒng)籌管理和合理配置。首先要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，保質(zhì)保量地為所有中小學(xué)配齊合格教師。核定教師編制時(shí)要向農(nóng)村學(xué)校傾斜，新增教師要優(yōu)先滿(mǎn)足農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的需求。通過(guò)建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專(zhuān)業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教服務(wù)期等各項(xiàng)制度，加大城鄉(xiāng)教育對(duì)口支援的力度。要盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同級(jí)專(zhuān)業(yè)職務(wù)教師工資待遇基本相同，努力提高農(nóng)村中小學(xué)教師在高級(jí)專(zhuān)業(yè)職務(wù)聘任和表彰獎(jiǎng)勵(lì)中的比例，切實(shí)改善在農(nóng)村地區(qū)工作的教師待遇。要加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校骨干教師培訓(xùn)工作，使每所學(xué)校都有一批骨干教師。

三是建立有效機(jī)制，努力提高每一所學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。要把全面推進(jìn)素質(zhì)教育、全面提高教育質(zhì)量作為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本任務(wù)，在制定政策、配置資源、安排資金時(shí)，要優(yōu)先保障提高教育教學(xué)質(zhì)量的需要。要積極創(chuàng)造條件，保證所有學(xué)校按照義務(wù)教育課程方案要求開(kāi)齊課程，并達(dá)到教學(xué)基本要求。要面向全體學(xué)生，采取各種措施對(duì)學(xué)習(xí)困難學(xué)生給予更多的幫助，努力使所有學(xué)生共同進(jìn)步。要逐步建立規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系和教學(xué)指導(dǎo)體系。要組織督學(xué)和有關(guān)專(zhuān)家定期對(duì)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)檢查。對(duì)一些教育教學(xué)質(zhì)量較低的學(xué)校，要組織教研人員和優(yōu)秀教師進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，必要時(shí)可選派有經(jīng)驗(yàn)的教育行政干部、校長(zhǎng)到這些學(xué)校工作，盡快改變其落后面貌。要把現(xiàn)代教育技術(shù)在教學(xué)中的應(yīng)用提到重要位置，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源送到農(nóng)村中小學(xué)和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校，以現(xiàn)代教育技術(shù)手段促進(jìn)教育質(zhì)量的提高和義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

四是落實(shí)各項(xiàng)政策，切實(shí)保障弱勢(shì)群體學(xué)生接受義務(wù)教育。要認(rèn)真做好義務(wù)教育階段免費(fèi)教科書(shū)政府采購(gòu)工作，努力降低成本，確保及時(shí)發(fā)放，同一區(qū)域內(nèi)應(yīng)使用相同質(zhì)量版本的教材。要建立有效機(jī)制，切實(shí)落實(shí)對(duì)貧困家庭學(xué)生免除雜費(fèi)和提供必要寄宿生活補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)。要以公辦學(xué)校為主，做好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，落實(shí)收費(fèi)“一視同仁”的政策，及時(shí)解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民托留在農(nóng)村的“留守兒童”在思想、學(xué)習(xí)、生活等方面存在的問(wèn)題和困難。要切實(shí)將殘疾兒童少年義務(wù)教育納入“兩基”攻堅(jiān)和鞏固提高工作之中，不斷提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及程度，優(yōu)先保證殘疾兒童少年享受“兩免一補(bǔ)”政策，努力改善特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件。

加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，把均衡發(fā)展作為督導(dǎo)評(píng)估地方政府教育工作的重要內(nèi)容

為了建立推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的有效機(jī)制，《意見(jiàn)》提出，教育行政部門(mén)要對(duì)本地區(qū)所有義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件和教育質(zhì)量開(kāi)展監(jiān)測(cè)?？h級(jí)教育行政部門(mén)要定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校間的差距進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析，定期公布并建立“預(yù)警”機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府督導(dǎo)部門(mén)要把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為督導(dǎo)評(píng)估縣級(jí)人民政府教育工作的重要內(nèi)容，其督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果要作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要內(nèi)容和進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)將建立義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度，研究制定督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)各地義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估，對(duì)各地政府推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作開(kāi)展督導(dǎo)檢查，并將評(píng)估檢查結(jié)果作為評(píng)價(jià)地方教育工作的重要指標(biāo)。教育部督導(dǎo)辦負(fù)責(zé)人表示，督導(dǎo)工作要督促各級(jí)政府認(rèn)真履行在義務(wù)教育方面特別是在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面所承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，由于義務(wù)教育的發(fā)展差距是歷史以及社會(huì)發(fā)展等多種因素形成的，評(píng)價(jià)時(shí)，不僅要看現(xiàn)實(shí)差距到底有多大，差距到底在哪里，更重要的是要看各級(jí)政府縮小這一差距的努力程度，看到底采取了哪些過(guò)硬的措施縮小了差距，推進(jìn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展。