讓“新世紀(jì)”事件不再重演

孟俊紅

湖北武漢“新世紀(jì)”事件過去已經(jīng)四年多了，但是它給民辦教育發(fā)展帶來的震撼至今仍讓人記憶猶新。私立武漢新世紀(jì)外國語學(xué)校由湖北省武漢市紅康發(fā)展有限公司、武漢市路石教育改革基金會等單位聯(lián)合出資于1995年興辦，是武漢市最早的民辦學(xué)校之一。1999年，“新世紀(jì)”招收300名新生，在校學(xué)生達(dá)900名，一躍成為武漢市乃至華中地區(qū)私立學(xué)校中的“老大”，國內(nèi)外20多家媒體對“新世紀(jì)”做過專題報道，一時間“新世紀(jì)”被稱為私立學(xué)校的“樣板”。但就是這樣一所民辦名校，到2000年居然負(fù)債4000萬元而不能償還。2000年12月，武漢市教育主管部門宣布“新世紀(jì)”解散。

究竟是什么原因?qū)е铝恕靶率兰o(jì)”的倒閉？其原因很多，從表面上看，“新世紀(jì)”的停辦是由于經(jīng)營不善導(dǎo)致資不抵債。但據(jù)粗略估算，“新世紀(jì)”自1995年以來共招收2000名學(xué)生，單收取的教育儲備金加上建校費就超過5000萬元人民幣，依此推算，是不應(yīng)該出現(xiàn)資不抵債的。從法律的角度分析，“新世紀(jì)”同其他倒閉的民辦學(xué)校一樣，缺乏健全的法人制度是其實質(zhì)原因。缺乏健全的法人制度，缺乏相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，學(xué)校舉辦者就能隨意抽逃辦學(xué)資金、挪用學(xué)校資產(chǎn)，隨意干涉民辦學(xué)校運作，這嚴(yán)重阻礙了民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。正是基于對上述問題的考慮，我國《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了民辦學(xué)校法人制度。

究竟什么是民辦學(xué)校法人制度？它對我國民辦教育事業(yè)究竟能起到什么樣的促進(jìn)作用？它在現(xiàn)實操作過程中存在什么問題？這些都需要我們加以研究，積極應(yīng)對。

一、民辦學(xué)校法人制度對民辦教育事業(yè)的重要作用。

什么是民辦學(xué)校法人制度？法人是依照法律規(guī)定取得法律上的人格，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的社會組織。法人一旦成立，它就是獨立的社會組織體，獨立地具有民事權(quán)利能力與民事行為能力，可以獨立地以自己的名義進(jìn)行民事行為，取得民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。作為社會組織體，法人獨立承擔(dān)民事責(zé)任必須以獨立的財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，法人要正常運轉(zhuǎn)還必須以完善的法人治理結(jié)構(gòu)為前提。法人獨立財產(chǎn)權(quán)、完善的法人治理結(jié)構(gòu)、獨立的民事責(zé)任對民辦教育事業(yè)能夠起到積極促進(jìn)作用。

（一）民辦學(xué)校獨立的法人財產(chǎn)權(quán)可以有效避免對民辦教育的非正常干預(yù)。

在《民辦教育促進(jìn)法》頒布前，由于民辦學(xué)校的法人地位不明確，民辦學(xué)校很難避免舉辦者的任意干涉，舉辦者抽逃資金、隨意在民辦學(xué)校之間平調(diào)資金、其他人侵占民辦學(xué)校資產(chǎn)的情況時有發(fā)生。因此，《民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定：民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。

首先，獨立的法人財產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財產(chǎn)獨立于創(chuàng)始人（舉辦者）的財產(chǎn)，這樣就可以避免舉辦者隨意抽逃資金，隨意侵占民辦學(xué)校法人財產(chǎn)?！靶率兰o(jì)”事件中，“新世紀(jì)”的賬目和大股東紅康公司的賬目沒有分開，學(xué)校大量報銷紅康公司轉(zhuǎn)來的各種單據(jù)。如果“新世紀(jì)”具有獨立的法人資格，其財產(chǎn)就應(yīng)該獨立于紅康公司的財產(chǎn)，紅康公司的單據(jù)就不應(yīng)該在“新世紀(jì)”報銷。

其次，獨立的法人財產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財產(chǎn)獨立于其成員（如董事長、校長等）的財產(chǎn)，這樣就可以避免法人成員隨意侵占、揮霍民辦學(xué)校法人財產(chǎn)。

第三，民辦學(xué)校法人獨立的財產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財產(chǎn)獨立于國家的財產(chǎn)，這樣可以防止行政機關(guān)對民辦學(xué)校的財產(chǎn)隨意調(diào)撥。

第四，獨立的法人財產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財產(chǎn)獨立于其他自然人和法人（包括民辦學(xué)校舉辦者舉辦的其他民辦學(xué)校）的財產(chǎn)，這樣可以避免其他自然人和法人侵占民辦學(xué)校的財產(chǎn)，避免民辦學(xué)校的舉辦者在其舉辦的數(shù)所民辦學(xué)校之間相互調(diào)撥財產(chǎn)，逃避國家的監(jiān)督，損害民辦學(xué)校的發(fā)展。

（二）完善的法人治理結(jié)構(gòu)有利于提升民辦教育事業(yè)的質(zhì)量。

在我國民辦學(xué)校的管理結(jié)構(gòu)中，家族式管理的問題相當(dāng)嚴(yán)重，管理者個人的獨斷專行給民辦學(xué)校的發(fā)展帶來了經(jīng)營風(fēng)險，更遑論提升辦學(xué)質(zhì)量。法人制度要求民辦學(xué)校有完善的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)，要形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

所謂法人治理結(jié)構(gòu)是指民辦學(xué)校作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運營與權(quán)利配置的一種機制或組織結(jié)構(gòu)，以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機制等構(gòu)成的有機整體?！睹褶k教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實施條例》就法人的決策機構(gòu)（民辦學(xué)校決策機構(gòu)的構(gòu)成、成員資格限制、職權(quán)范圍、會議制度、表決程序）、法定代表人的職權(quán)、校長的職權(quán)做了詳細(xì)的規(guī)定。民辦學(xué)校按照法人治理結(jié)構(gòu)運作，就可以在民辦學(xué)校內(nèi)部形成一整套完善的決策體制與監(jiān)督制約體制，可以有效避免舉辦者對民辦學(xué)校的任意干涉，可以防止個人的專斷對民辦學(xué)校的發(fā)展造成損失。

（三）舉辦者對民辦學(xué)校債務(wù)的有限責(zé)任有利于鼓勵社會力量發(fā)展民辦教育事業(yè)。

民辦學(xué)校法人制度不但可以規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)，提升民辦學(xué)校質(zhì)量，而且可以鼓勵社會力量投資民辦教育事業(yè)。在民辦教育發(fā)展初期，很多人認(rèn)為投資辦學(xué)校是一本萬利的行業(yè)，但是一些民辦學(xué)校的紛紛倒閉使人們認(rèn)識到投資辦學(xué)也是有風(fēng)險的。因此，一些有志于發(fā)展民辦教育事業(yè)的人士由于擔(dān)心要對民辦學(xué)校的巨額債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，積極性受到了阻礙。民辦學(xué)校法人制度的規(guī)定恰好解決了這一問題。

民辦學(xué)校是獨立的民事主體，民辦學(xué)校法人與舉辦者之間是獨立的關(guān)系，舉辦者只要按照規(guī)定完成了出資等義務(wù)，就只以出資額為限對民辦學(xué)校法人的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。舉辦者對民辦學(xué)校法人債務(wù)的有限責(zé)任使得舉辦者可以放心大膽地投資民辦教育事業(yè)，而無需過多顧慮對民辦學(xué)校法人的債務(wù)是否要承擔(dān)無限連帶責(zé)任，這樣就可以最大限度地吸引民間力量舉辦教育事業(yè)。

二、民辦學(xué)校法人制度在當(dāng)前的困境。

雖然法律的設(shè)計初衷是好的，法律規(guī)定也是基本完善的，但是民辦學(xué)校法人制度在具體運作過程中還是存在一系列問題，在某種程度上陷入了困境。

（一）對民辦學(xué)校監(jiān)管的不到位制約著民辦學(xué)校法人制度的發(fā)展。

根據(jù)《民法通則》第37條的規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：依法成立，有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費，有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。我國的《教育法》又對學(xué)校的設(shè)立條件做了細(xì)化規(guī)定。因此應(yīng)該說民辦學(xué)校法人的門檻是比較高的。

但是，有些地方的教育行政機關(guān)在審批民辦學(xué)校的辦學(xué)資質(zhì)時并未嚴(yán)格審查，導(dǎo)致不具備法人條件的民辦學(xué)校成為法人，背離了民辦學(xué)校法人制度設(shè)立的初衷。另外一方面，有些不具備法人資格的民辦學(xué)校干脆逃避國家的監(jiān)管，根本不到教育行政機關(guān)進(jìn)行審批，更別說登記為法人了（這種情況在民辦幼兒園中最為常見）。這也制約著民辦學(xué)校法人制度作用的發(fā)揮。

（二）法人登記制度的混亂制約著民辦學(xué)校法人制度的發(fā)展。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，須依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，方可開展教育教學(xué)活動。在目前的法人登記中，有些行政機關(guān)或者不予積極配合，或者存在亂收費現(xiàn)象，使得一部分民辦學(xué)校雖然通過了教育行政機關(guān)的審批，但并不到法人登記機關(guān)登記。這就造成了經(jīng)過審批、登記為法人的學(xué)校付出了較高的成本，要受到國家行政機關(guān)的監(jiān)管，不能公平地同非法辦學(xué)者進(jìn)行競爭。這種情況的出現(xiàn)影響了正規(guī)民辦學(xué)校進(jìn)行審批、登記法人的積極性，嚴(yán)重制約了民辦學(xué)校法人制度的發(fā)展。

在民辦學(xué)校的登記類型上也存在著問題。依照我國《民法通則》的規(guī)定，我國的法人類型有企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會團(tuán)體法人四個類型。但是國務(wù)院1998年10月25日發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確立了民辦非企業(yè)單位登記管理制度。這一關(guān)于民辦非企業(yè)單位一般法律問題的最重要的法律文件同樣適用于民辦學(xué)校的法人登記。這樣，公立學(xué)校要登記為事業(yè)單位法人，而民辦學(xué)校卻要登記為民辦非企業(yè)單位法人。同為教育事業(yè)，卻不能進(jìn)行公平的登記。

（三）法人治理結(jié)構(gòu)的缺失是當(dāng)前民辦學(xué)校法人制度發(fā)展的最大障礙。

完善法人治理結(jié)構(gòu)是民辦學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度、進(jìn)行規(guī)范管理的基礎(chǔ)，但是目前很多民辦學(xué)?；旧先詫儆诩易迨焦芾?，或者雖成立法人治理結(jié)構(gòu)卻流于形式。根據(jù)2000年教育部有關(guān)部門對744所民辦中小學(xué)的調(diào)查，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的占57%，實行校長負(fù)責(zé)制的占28%。從表面上看，多數(shù)學(xué)校都建立了法人治理結(jié)構(gòu)。但實際上，相當(dāng)一部分民辦學(xué)校的法人治理只是停留在形式上：決策機構(gòu)不健全，理（董）事會成員結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部制衡和外部參與機制不健全，理（董）事會運行程序不規(guī)范，理（董）事會、理（董）事長、校長的關(guān)系不順，職責(zé)分工不明……這種有名無實的法人治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙著民辦教育質(zhì)量的提升。以“新世紀(jì)”為例，它雖然也有一套法人治理結(jié)構(gòu)，但是僅停留在形式上，根本起不到相互制約的作用，結(jié)果導(dǎo)致董事長權(quán)力無限膨脹，最終導(dǎo)致學(xué)校的倒閉。

另一方面，民辦學(xué)校的家族式管理，法人治理結(jié)構(gòu)的不完善很容易導(dǎo)致財務(wù)管理的混亂，舉辦者可以隨意抽逃資金，出現(xiàn)問題后按照法人制度卻只以法人的全部財產(chǎn)來承擔(dān)責(zé)任，既損害其他人的合法權(quán)益，也不符合法人制度設(shè)計的初衷，影響著法人獨立責(zé)任作用的發(fā)揮。

如前文所述，鑒于我國目前民辦學(xué)校法人制度存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該做好以下幾方面的工作：首先，行政機關(guān)必須加大監(jiān)管力度，對非法辦學(xué)堅決予以制止，使得民辦學(xué)校能在同一起跑線上公平競爭，健康、有序發(fā)展。其次，法人登記機關(guān)必須依法行政、嚴(yán)格按照國家規(guī)定收費，增進(jìn)民辦學(xué)校對法人登記制度的信心，促進(jìn)民辦學(xué)校法人制度的完善。第三，立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善立法，改用大陸法系的通行分類，即以公、私法人二元論為基礎(chǔ)，以社團(tuán)、財團(tuán)兩分法為主體，同時對社團(tuán)法人輔之以營利、公益和中間法人的立法模式來全面重構(gòu)我國的法人分類制度。第四，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)完善法人治理結(jié)構(gòu)，最終形成這樣一種機制：出資人將自己的資產(chǎn)交由理（董）事會托管;學(xué)校理（董）事會作為學(xué)校的最高決策機構(gòu)，擁有對學(xué)校法人財產(chǎn)的支配權(quán)，對校長的聘用、獎懲以及解雇權(quán);校長受聘于理（董）事會，在授權(quán)范圍內(nèi)管理學(xué)校。這樣，不同機構(gòu)依據(jù)不同的職權(quán)，各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、相互制衡，就可以真正發(fā)揮法人制度的作用，保障民辦學(xué)校的健康、有序發(fā)展。