出版自由的法律界限

黃文偉

出版自由的保障和限制

出版自由，即公民依法享有的通過出版物表述思想見解的自由，是言論自由的重要表現(xiàn)形式。所謂出版物，我國1997年2月1日實施的《出版管理條例》第2條第2款作了如下界定：“本條例所稱出版物，是指報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等?！?/p>

馬克思指出，“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎”，⑴“沒有出版自由，其他一切自由都是泡影”。⑵言論與出版自由是全部自由的基礎和中心，凡是人們不能自由表述思想的地方，其他自由就沒有保證。言論與出版自由在探索真理、弘揚民主、監(jiān)督權力、繁榮文化、完善人格等方面發(fā)揮著巨大的作用，是社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代市場經濟、民主政治的基礎。美國傳播業(yè)巨頭赫斯特作了一個形象的比喻：“言論自由是為了維護真理而設立，以作為延續(xù)民主命脈的血流。當言論自由被消除時，民主的脈管就立刻硬化，自由制度就變成了一個沒生命的軀殼，共和國立即死亡?！雹且虼?，世界各國憲法法律大多對此加以確認與保障。根據(jù)荷蘭法學家亨克·范·馬爾賽文等人的統(tǒng)計，在142個國家的成文憲法中，有124部憲法規(guī)定了言論出版自由。⑷

但是，在實際運作過程中，言論與出版自由也存在不少流弊，比如敗壞風紀，歪曲真相，侵犯隱私，誹謗他人，泄露機密，蠱惑群眾，煽動混亂等。因此，各國又均對言論與出版自由予以一定的限制。出版自由的受限制性，可以說是人權發(fā)展的普遍規(guī)律。

限制出版自由的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在這樣幾方面：一、出版單位設立的管理規(guī)定。二、出版物內容的法律界限。三、出版活動的管理規(guī)定。四、違法出版的法律處分。限制出版自由是為了防止出版自由濫用之流弊，也是保障出版自由的重要條件。江澤民同志指出：“我們的憲法規(guī)定，言論、出版自由是中華人民共和國公民的基本權利。廣大人民群眾享有依法運用新聞工具充分發(fā)表意見、表達自己意見的權利和自由，享有國家和社會事務實行輿論監(jiān)督的權利和自由。正是為了維護人民的根本利益，對于一切企圖改變社會主義制度的違法新聞活動，不但不能給予自由，而且要依法制裁?！雹上拗瞥霭孀杂傻某霭l(fā)點與目的正是為了更好保障出版自由的實現(xiàn)，為了維護人民的根本利益。隨著民主與法制的健全，出版自由的限制正逐步從行政管理向法制化發(fā)展。

出版自由的保障與限制，是一對矛盾的統(tǒng)一體。出版自由的保障是目的，出版自由的限制是達到保障目的的手段。對出版自由的限制，不能隨意、漫無邊際，必須有合理界限。限制出版自由的立法應該確定合理的界限，使保障與限制達到相對的平衡。

出版單位設立的管理規(guī)定

限制出版自由，不外乎兩個方面：一是對出版業(yè)的干預，二是對出版物的干預。對出版業(yè)的干預，主要體現(xiàn)為出版單位設立的限制規(guī)定。

我國的《出版管理條例》（以下簡稱“條例”）第二章、第六章有關條款對出版單位的設立條件、申請、批準等作了詳細的規(guī)定。從這些規(guī)定來看，我國對出版單位的設立實行比較嚴格的許可和管理制度。例如，該條例第十條規(guī)定：“設立出版單位，應具備下列條件：（一）有出版單位名稱、章程；（二）有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其必要的上級主管機關；（三）有確定的業(yè)務范圍；（四）有30萬以上的注冊資本；（五）有固定的工作場所；（六）有適應業(yè)務范圍的組織機構和符合國家規(guī)定的資格條件的編輯出版專業(yè)人員。審批設立出版單位，除依照前款所列條件外，還應當符合出版單位總量、結構、布局的規(guī)劃?！痹摋l件第十一條規(guī)定：“設立出版單位，由其主辦單位持申請書向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門提出申請；省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門審核同意后，轉報國務院出版行政部門審批?！睏l例第四十五條規(guī)定，未經批準擅自設立出版單位或擅自從事出版活動的行為應予取締。我國對出版單位的設立實行嚴格許可的制度，對創(chuàng)辦出版單位的主體實行主辦主管單位制，不允許公民享有自行舉辦出版單位的權利，如條例第十條所設立的條件（二）。按照上述規(guī)定，我國報刊社等出版單位都是國家所有。這有利于確保黨對出版社的領導，對出版社起到預防非法出版的作用。

從世界各國現(xiàn)存的出版單位設立制度來看，存在著特許制（批準制）、保證金制、報告制（登記制）、完全自由制四種形式。完全自由制，即創(chuàng)辦出版單位不需要國家機關批準，也不需要開業(yè)者登記注冊。如德國北萊茵—威斯特伐利亞新聞法第2條規(guī)定，創(chuàng)辦出版企業(yè)可不經任何形式的登記或認可。某些觀點認為，除了完全自由制外，批準制、保證金制、登記制均有損于出版自由。其實，并不盡然。當今世界上，多數(shù)國家均采用登記制（報告制），創(chuàng)辦出版業(yè)者在開業(yè)前只須在有關機關登記注冊，登記注冊僅僅是一個程序性、手續(xù)性要件，目的是便于有關國家機關事后的管理和了解情況。實行保證金制的，如我國香港地區(qū)，其《管制刊物綜合條例》規(guī)定，只要繳納一萬元保證金，再有兩人擔保，即可開業(yè)。特許制（批準制）目前也有相當部分國家實行。一般而言，完全自由制、登記制、保證金制下均不對開業(yè)者的資格加以限制，允許公民個人開辦出版單位。

條例第八條規(guī)定：“報紙、期刊、圖書、音像制品和電子出版物等應當由出版單位出版?！惫竦某霭婊顒?，須通過出版單位實現(xiàn)，公民的出版自由的實現(xiàn)要靠出版單位的自由來保障。我國目前對出版單位實行比較嚴格的許可和批準制度。從理論上看，對出版單位的設立應予盡可能少的限制，實行登記制及完全自由制，是理想的形式，有利于公民出版自由的保障。恩格斯指出：“每個人都可以不經國家事先許可自由無阻地發(fā)表意見，這就是出版自由?！雹蔬@首先意味著出版單位設立的自由。但是，目前我國經濟水平比較落后，人民群眾的文化素質有待進一步提高，拜金主義、唯利是圖的現(xiàn)象比較嚴重，以及由于長期實行許可制的慣性，因此出版單位設立制度的改革須循序漸進，切不可急功近利。

出版物內容的法律界限

我國《出版管理條例》第二十五條規(guī)定：“任何出版物不得含有下列內容：（一）反對憲法確定的基本原則的；（二）危害國家統(tǒng)一、主權和領土完整的；（三）危害國家的安全、榮譽和利益的；（四）煽動民族分裂，侵害少數(shù)民族風俗習慣，破壞民族團結的；（五）泄露國家秘密的；（六）宣傳淫穢、迷信或者渲染暴力，危害社會公德和民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的；（七）侮辱或者誹謗他人的；（八）法律、法規(guī)規(guī)定禁止的其他內容的?！钡诙鶙l規(guī)定：“以未成年人為對象的出版物不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，不得含有恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容?！背恕冻霭婀芾項l例》外，《刑法》、《國家安全法》、《保守國家秘密法》、《治安管理條例》、《民法通則》、《未成年人保護法》、《著作權法》、《反不正當競爭法》、《證券法》等法律法規(guī)也都包含著一些以內容為基礎對出版自由加以限制的規(guī)定。例如，按照《刑法》規(guī)定，在出版物內容上可能發(fā)生犯罪的有：煽動分裂國家罪、煽動顛覆國家政權罪、泄露國家私密罪、制作傳播淫穢物品罪、損害商業(yè)信譽罪、侮辱罪、誹謗罪等。

事實上，各國憲法法律均對出版物內容加以嚴格的限制。美國憲法修正案第一條規(guī)定：“國會不得制定剝奪言論自由或出版自由的法律?！钡?，在其司法實踐中并不排除以內容為基礎的對言論出版進行限制的法律，最高法院說：“有一些言論屬于明確界定和嚴格限制之列，對這些言論予以禁止和懲罰從不認為會引起違憲問題?！雹烁鶕?jù)美國的法律和法院判例，出版物內容受到下列限制：（1）沒有引發(fā)危害公共秩序導致暴亂的言論自由；（2）沒有泄露國家機密的言論自由；（3）不得出版猥褻、誨淫、色情的黃色刊物；（4）不得惡意誹謗；（5）不得出版和分發(fā)侮辱和取笑任何種族、民族、信仰或宗教的刊物，等等。

由于社會制度和國家性質的不同，各國對出版物內容限制的目的有很大差別，甚至截然對立。但從形式上看，不外乎兩大類：一是為保障國家社會利益而設的限制，如對煽動性言論、猥褻性語言的限制；二是為保障公民和社會組織的利益而設的限制，如對誹謗性言論的限制。我國對出版物內容的限制有一系列的規(guī)定，但是對于出版物禁止內容的判斷標準及處理措施尚不完善。如何進一步完善這些規(guī)定，從憲法對言論和出版自由保護的內涵來看，是一個至關重要而又十分復雜的課題。

出版活動的管理規(guī)定

出版活動包括著作、出版、印刷、復制、發(fā)行等方面。出版活動管理也涉及到多方面內容，理論上通常著重分析事前審查制和事后追懲制。事前審查制最主要的特征是由政府委派官員實施書報檢查，決定允許出版、或不許出版、或刪改后方許出版。事后追懲制，是政府對出版物事前不予檢查，出版后發(fā)現(xiàn)違法內容依法懲處。

從《出版管理條例》來看，我國基本上排除了對出版物內容的事前檢查。條例第十九條規(guī)定：“圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社的年度出版計劃及涉及國家安全、社會安定等方面的重大選題，應當經由所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門轉報國務院出版行政部門備案，具體辦法由國務院出版行政部門制定?！睏l例第二十二條規(guī)定：“出版單位發(fā)行其出版物前，應當按照國家有關規(guī)定向北京圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政部門免費送交樣本。”條例三十二條規(guī)定：“出版單位委托印刷或復制單位印刷或者復制出版物的，必須提供符合國家規(guī)定的印刷或者復制出版物的有關證明?！庇腥苏J為，這些規(guī)定具備事前審查機制。⑻其實，世界上絕大多數(shù)國家都規(guī)定印刷品復制品保留一份上交有關機關備查。條例規(guī)定的“備查”、“送交樣本”、“提交證明”與審查完全是兩回事?？梢哉f，《出版管理條例》對國內出版物內容并不予事前審查。我國政府多次明確宣布，我國不存在書報檢查制度，也沒有設立專門對出版物內容作事先檢查的官方機構。條例第二十四條規(guī)定：“出版單位實行編輯責任制度，保障出版物刊載的內容符合本條例的規(guī)定?！边@說明，出版物內容的合法性主要依靠出版單位內部的編輯責任來保證。如果編輯失職，致使出版物刊載了非法內容，那么就要追究出版單位法人和責任人的法律責任。這種出版單位的內部工作制度同以國家強制力為后盾的書報檢查制完全是兩回事。由此可見，我國對出版物內容基本實行追懲制。條例第三十二條規(guī)定：“境外委托印刷或復制的出版物的內容，應當經省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門審核。”這說明，我國只是對國外出版物在境內印刷與復制才規(guī)定了事先審查制度。

世界上民主法制較完備的國家，大多通過憲法、法律或司法解釋宣布禁止事先審查制度。如日本現(xiàn)行憲法第二十一條明確規(guī)定：“保障集會、結社、言論、出版以及其他一切表現(xiàn)自由，不得進行檢查。”瑞典出版自由法第二條規(guī)定：“任何出版物在出版前不受檢查、也不得禁止其印刷?！币獯罄麘椃ǖ诙粭l規(guī)定：“新聞出版物，無需事前認可，也不得事前檢查。”德國基本法第五條第一項第二款規(guī)定：“保障新聞出版自由和廣播與電視報道的自由，并不受檢查?！泵绹?lián)邦憲法和法律雖沒有明文規(guī)定禁止事前審查，但聯(lián)邦法院通過判例，也大體確認這一原則?！笆孪认拗圃瓌t應受違憲推定”，“盡管這種推定可推翻”。⑼這說明美國一方面確認禁止事先限制的原則，另一方面又不愿意將所有事先限制制度宣布為違憲，只要政府能舉出足夠符合憲法的證據(jù)，這種推定也可推翻。

禁止事前審查制度是民主國家的通例，也是出版自由的基本構成要件。英國學者布蘭克·斯通認為：出版自由是“一個自由國家所不可缺少的特征”，“其意義是指政府對言論出版不作事前的限制”。列寧認為衡量實現(xiàn)出版自由的標準是取消書報檢查制度，他指出：“出版自由爭取到了，書報檢查干脆就被取消了?！雹挝覈苫旧辖邮苓@樣一個原則，但是，法律尚缺乏明確的規(guī)定和相應的保障制度。

違法出版的法律處分

《出版管理條例》對有關違反出版管理的法律責任作了具體規(guī)定。該條件對違法出版的行政處罰作詳細規(guī)定（第45條—第52條），同時規(guī)定，構成犯罪，依法追究刑事責任（第45條、第46條、第47條）；構成民事侵權，依法追究民事責任（第27條、第49條）。

按照條例規(guī)定，沒收出版物，責令出版單位停業(yè)整頓，吊銷許可證等均為行政處罰，由出版行政部門及有關行政部門處罰，條例第五十二條：“本條例規(guī)定處以行政處罰的違法行為，其他有關法律、行政法規(guī)對處罰機關和處罰的種類、幅度另有規(guī)定的，從其規(guī)定；其他有關法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，由國務院出版行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的縣級以上地方人民政府有關行政部門決定。吊銷許可證的處罰，由原發(fā)證部門決定。”

世界上民主法制較完備國家一般都確認，“沒收、停止、封閉等處分，在原則上惟依司法機關的命令始能實施”。⑾沒收出版物、吊銷許可證等處分，一般由法庭行使，在特殊情況下，行政機關可以沒收出版物，但必須在指定時間內將案件交給法庭審查決定。意大利現(xiàn)行憲法第二十一條：“對出版物的沒收，必須根據(jù)出版法認為觸犯誹謗罪或違反法律統(tǒng)治，才能由司法機關依法律程序處理?！蔽靼嘌缿椃ǖ诙畻l第五款規(guī)定：“僅根據(jù)司法判決，才可沒收出版物。”沒收出版物、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，由法院判決（或審查決定），顯然有利于保障公民出版自由，為限制出版自由確定了合理界限。

我國未規(guī)定沒收出版物由法院決定，但根據(jù)行政訴訟法，當事人對行政機關的具體行政行為不服，可以提起行政訴訟，從而也起到防止行政機關任意處罰的作用。今后，在條件成熟的情況下，可進一步增進司法處分的作用。列寧十月革命時就指出：“一旦新制度建立起來，對報刊的各種行政干預就必須停止。而將依照最開明與最進步的法律，并在對法庭負責的范圍內對出版實行充分的自由。”⑿

注釋：

⑴《馬克思恩格斯全集》，第11卷，第573頁

⑵《馬克思恩格斯全集》，第1卷，第94頁

⑶轉引自甄樹青《論表達自由》，第122頁，社會科學文獻出版社，2000年6月第1版

⑷參見（荷）亨克·范·馬爾賽文等著《成文憲法的比較研究》華夏出版社，1987年版

⑸江澤民《關于黨的新聞工作的幾個問題》（1989年11月28日）

⑹《馬克思恩格斯全集》，第1卷，第695頁。

⑺轉引自杰羅姆·巴倫等著、劉瑞祥等譯《美國憲法概論》，第188頁，中國社會科學出版社，1995年3月第1版

⑻許崇德主編《憲法》，第164頁，中國人民大學出版社，1999年10月第1版

⑼杰羅姆·巴倫等著、劉瑞祥等譯《美國憲法概論》，第188頁，中國社會科學出版社，1995年3月第1版

⑽《列寧全集》，第23卷，第254頁

⑾王世杰、錢端升著《比較憲法》，第90頁，中國政法大學出版社，1997年12月第1版

⑿《列寧全集》，第25卷，第369～370頁