傳媒資本呼喚法治

編者按：本刊今年第四、五期獨(dú)家連載了中國記協(xié)孫正一、農(nóng)秋蓓、柳婷婷的調(diào)查報(bào)告《我國新聞媒體資本運(yùn)營情況初探》，在業(yè)界和學(xué)界引起極大反響。本刊特約請新聞法學(xué)專家魏永征研究員從法律層面上對傳媒的資本運(yùn)作加以論述，其中不乏獨(dú)到的觀點(diǎn)，以期引起讀者更多的關(guān)注，進(jìn)而深入探討傳媒資本的運(yùn)作問題。

不管人們是承認(rèn)還是否認(rèn)，是贊同還是反對，大批業(yè)外資本進(jìn)入我國大眾傳媒業(yè)已是一個(gè)不爭的事實(shí)。這類信息，先是在經(jīng)濟(jì)專業(yè)報(bào)刊上陸續(xù)披露，現(xiàn)今新聞專業(yè)報(bào)刊也終于承認(rèn)了這一現(xiàn)象，不過更多的情況還處于或明或暗之中。比如筆者屈指就可以舉出報(bào)刊吸納業(yè)外資本運(yùn)作的個(gè)案十例以上：有直接同報(bào)刊“合資”的，也有只同報(bào)刊的經(jīng)營部分合資、合作的；有把整個(gè)經(jīng)營全部劃出去同別人合資的，也有只讓人“承包”一部分版面、欄目（廣告）的；有專業(yè)性報(bào)刊，也有黨報(bào)；時(shí)間長的已有十年以上，但多數(shù)是近一二年的事。這些個(gè)案大都處于“只做不說”狀態(tài)，所以眼下還很難作出全面的分析。

市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)。無論是從依法治國的一般要求上說，還是從資本市場運(yùn)作的特殊要求上說，合法性總是第一要義。

在我國現(xiàn)行新聞傳播法的框架內(nèi)，大眾傳媒合法利用業(yè)外資本的關(guān)鍵就是把傳媒的傳播業(yè)務(wù)同經(jīng)營業(yè)務(wù)分離開來。

如同最簡陋的報(bào)社也要分為編輯部和經(jīng)理部那樣，所有傳媒單位的業(yè)務(wù)都是分為傳播和經(jīng)營兩塊。兩者雖然有十分緊密的聯(lián)系，但終究是不同性質(zhì)的兩個(gè)部分。黨和國家所要控制的主要是傳媒的社會(huì)主義性質(zhì)和正確的政治方向；而資本所關(guān)心的，則是自身的保值增值。這就是可以實(shí)行“兩分開”的基礎(chǔ)。

我曾試圖以“傳媒辦公司”還是“公司辦傳媒”這個(gè)通俗的說法來說明傳媒向業(yè)外融資在現(xiàn)行法制中合法和非法的界限⑴。兩者的根本區(qū)別正是在于業(yè)外資本的投向，是直接投向傳媒（勢必涉及傳播業(yè)務(wù)）呢，還是投向傳媒的可經(jīng)營部分。

“公司辦傳媒”就是業(yè)外資本直接投入傳媒，也就是業(yè)外投資者同傳媒的主辦單位合資，傳媒成為雙方投資形成的公司下面或者內(nèi)部的一個(gè)實(shí)體。這種做法不符合我國現(xiàn)行的傳媒體制。我國傳媒業(yè)是一個(gè)必須經(jīng)過嚴(yán)格審批方能進(jìn)入的特殊行業(yè)，從事傳媒業(yè)是一種特許權(quán)。按照行政法規(guī)的規(guī)定，只有具備一定政治條件的主體才能設(shè)立傳媒單位，在印刷媒體方面實(shí)行主辦單位、主管單位制，在視聽媒體方面實(shí)行政府臺(tái)制。傳媒設(shè)立后嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓和出租，包括整體和局部、有償或無償。業(yè)外資本，不管是國有的還是公有的或者是私人的，直接進(jìn)入傳媒，都意味著投資者與原來的主辦單位分掌傳媒，使現(xiàn)有的傳媒體制發(fā)生根本變化，這不但與現(xiàn)行法制相抵觸，也是我國意識(shí)形態(tài)的主管部門絕對不能接受的。

“傳媒辦公司”就是業(yè)外資本投入傳媒的可經(jīng)營部分，也就是業(yè)外投資者同傳媒或者它的主辦單位合資開辦廣告、發(fā)行、印刷、節(jié)目制作等公司。從傳媒方面說，就是把自己可經(jīng)營的那一部分資產(chǎn)剝離出來，開辦企業(yè)，吸納業(yè)外資本。而這些與傳媒相關(guān)的行業(yè)，雖然也實(shí)行審批進(jìn)入，對準(zhǔn)入資格也有不同限制，但是總的來說，都允許不同所有制的資本進(jìn)入，所以傳媒以這些部分同別人合作，就是合法的。

廣告業(yè)，按照1993年《廣告法》規(guī)定，法人、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人都可以依法經(jīng)過登記從事廣告經(jīng)營活動(dòng)，只限制個(gè)人不得進(jìn)行廣告發(fā)布。1994年國家工商局和外經(jīng)部聯(lián)合發(fā)布規(guī)定，允許依照法定程序設(shè)立中外合資、合作經(jīng)營廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)。從這個(gè)意義上說，廣告業(yè)不僅早已向不同所有制的資本開放，而且也已向外資開放。

印刷業(yè)，在我國屬于特種行業(yè)，實(shí)行印刷經(jīng)營許可制度。但1997年行政法規(guī)《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》只禁止設(shè)立外商獨(dú)資經(jīng)營的印刷企業(yè)，允許企業(yè)、個(gè)人和中外合資不同主體申請?jiān)O(shè)立印刷企業(yè)。只是按照申請主體的不同，申請?jiān)O(shè)立的是印刷出版物還是包裝裝潢印刷品、其他印刷品的不同，在審批機(jī)關(guān)、級別方面有不同的規(guī)定。

出版物發(fā)行業(yè)，1997年行政法規(guī)《出版管理?xiàng)l例》和1999年新聞出版署《出版物市場管理暫行規(guī)定》，把發(fā)行業(yè)務(wù)分為總發(fā)行、批發(fā)、零售三檔。規(guī)定從事總發(fā)行業(yè)務(wù)，應(yīng)該是具有法人資格的國有發(fā)行單位或國有控股公司；從事批發(fā)業(yè)務(wù)，應(yīng)該是國有、集體所有制單位或公司，個(gè)人只能從事零售、投遞業(yè)務(wù)，還規(guī)定中外合資、合作企業(yè)不得從事出版物總發(fā)行、批發(fā)業(yè)務(wù)，就是說可以做零售。所以也不是絕對禁止外資進(jìn)入。

節(jié)目制作，1997年行政法規(guī)《廣播電視條例》規(guī)定設(shè)立節(jié)目制作單位實(shí)行審批制，但對于準(zhǔn)入資格并無限制，現(xiàn)在電臺(tái)、電視臺(tái)同企業(yè)合作制作節(jié)目已成為通行的做法。廣電部還就中外共同投資合作制作電視劇和錄像片發(fā)布了行政規(guī)章。

廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營及其收益，其中特別是有線電視網(wǎng)絡(luò)，很受關(guān)注。去年國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)《電信條例》，規(guī)定經(jīng)營電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度，經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)者應(yīng)為依法設(shè)立的專門從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司，且公司中國有股權(quán)或者股份不少于51％，經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)者應(yīng)為依法設(shè)立的公司，對于資本所有制沒有限制。而根據(jù)“條例”其他條款，經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)，適用于廣播電視傳輸網(wǎng)的建設(shè)和經(jīng)營，這就為廣播電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)吸引業(yè)外資本提供了法律依據(jù)。

傳媒同業(yè)外資本合資，從事相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)，只是吸納業(yè)外資本的初級形式。但是正因?yàn)檫@種初級形式是合法的，那么以上市公司的形式向社會(huì)融資也具有了合法性。當(dāng)然，傳媒涉足上市公司，除了相關(guān)行業(yè)必須有準(zhǔn)入資格外，還必須滿足《公司法》、《證券法》規(guī)定的所有條件。傳媒發(fā)起上市的典型個(gè)案便是東方明珠股份有限公司，上海人民廣播電臺(tái)、上海電視臺(tái)都是公司的發(fā)起人。買殼上市最著名的個(gè)案，便是《成都商報(bào)》通過子公司博瑞公司受讓“四川電器”股權(quán)而成為后者的第一大股東。最近，廣州日報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)通過子公司收購有限責(zé)任公司建北集團(tuán)36％股權(quán)，也被認(rèn)為是“買殼上市”的重大舉措⑵。

把“公司辦媒介”改為“媒介辦公司”以求合法性的一次精心設(shè)計(jì)，便是北京港澳實(shí)業(yè)股份有限公司對中國計(jì)算機(jī)報(bào)經(jīng)營權(quán)的收購。這家公司先是公告宣布以1.53億元購買信息產(chǎn)業(yè)部下屬計(jì)算機(jī)與微電子發(fā)展研究中心（CCID）所擁有的中國計(jì)算機(jī)報(bào)社51％的股權(quán)和相應(yīng)的經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，后來將“購買……中國計(jì)算機(jī)報(bào)社51％的股權(quán)”改為“購買……中國計(jì)算機(jī)報(bào)有限公司51％的股權(quán)”，這個(gè)中計(jì)報(bào)公司也就是《中國計(jì)算機(jī)報(bào)》的經(jīng)營主體⑶。這一改，就把可能造成企業(yè)同主辦單位共掌報(bào)社的違法局面，改成了企業(yè)同主辦單位合資經(jīng)營一家公司并共享收益，雖然經(jīng)營內(nèi)容也就是報(bào)社的全部經(jīng)營性業(yè)務(wù)，但是這在現(xiàn)行體制上是合法的。

把融資控制在經(jīng)營性業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，是我國傳媒業(yè)合法進(jìn)入資本市場的基本界限。在可以預(yù)見的未來，這個(gè)界限不會(huì)突破。但是由于這些經(jīng)營性業(yè)務(wù)的開放也只是近年的事情，有關(guān)規(guī)范也還不夠完備，就是說，所謂“合法性”之“法”，同我國初步形成的社會(huì)主義法律體系的框架還不夠和諧統(tǒng)一。隨著傳媒融資活動(dòng)的擴(kuò)大，有關(guān)規(guī)范和制度將會(huì)作出調(diào)整，逐步完善起來。

首先，傳媒將真正獲得作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法律地位。我國傳媒實(shí)行“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”，不是企業(yè)，并不具有企業(yè)那樣的經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立地位?！冻霭婀芾?xiàng)l例》規(guī)定出版單位取得法人資格后，“以其全部法人財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任”，而不提“獨(dú)立行使法定權(quán)利”，按理責(zé)任和權(quán)利是統(tǒng)一的，這種缺漏恐怕不是出于疏忽。有關(guān)部門規(guī)章規(guī)定主辦、主管部門同傳媒單位是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不提出資者和經(jīng)營者的關(guān)系。上級主辦、主管部門有權(quán)決定傳媒的設(shè)立、撤銷、合并、重組以及改變宗旨等重大事項(xiàng)，只要認(rèn)為需要，干預(yù)傳媒的經(jīng)營，包括決定傳媒自有資本的投向，也是常有的事情。現(xiàn)在傳媒進(jìn)入資本市場，成為投資者，而它自己卻沒有完整意義上的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是說不通的。傳媒開展投融資活動(dòng)合法性的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在于明晰產(chǎn)權(quán)，取得法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次，對傳媒業(yè)管理的黨政分工將提上議事日程。所有傳媒的資本都是國有資產(chǎn)，傳媒的出資者便是政府的國資管理部門，傳媒的資本運(yùn)作就要由政府部門來管理和監(jiān)督。更不必說傳媒將自有資本同業(yè)外、境外資本合作，成立責(zé)任公司、股份公司，以及通過發(fā)起上市、買殼上市等方式吸取社會(huì)資本，更必須依照《公司法》、《證券法》，在政府部門的直接監(jiān)管下進(jìn)行。這樣現(xiàn)行由黨委及其宣傳部統(tǒng)管傳媒的體制需要有所改變，政府對傳媒的監(jiān)管功能將要加強(qiáng)。當(dāng)然，黨政分工的明確，只會(huì)加強(qiáng)和改善黨對大眾傳媒的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

第三，“依法行政”的原則要得到切實(shí)貫徹。貫徹“依法行政”的一些基本原則，諸如行政權(quán)力必須依法授予，行政行為必須符合法律規(guī)定，法無明文規(guī)定不處罰等，是要政府部門既不失職，又不越權(quán)；既維護(hù)國家、社會(huì)的公共利益，又保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，保證行政權(quán)力的廉潔、務(wù)實(shí)、高效。這在傳媒業(yè)領(lǐng)域還有許多工作要做。如前所述，在傳媒業(yè)和相關(guān)行業(yè)，都實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制，這是完全必要的。但是現(xiàn)在對于審批的條件的一些規(guī)定過于彈性化，行政權(quán)力擁有很大的自由裁量權(quán)，時(shí)而還有“特批”的做法。隨著傳媒進(jìn)入資本市場，有些做法不符合公平競爭原則和透明原則，又缺乏行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制的約束，弄得不好，就會(huì)成為孳生腐敗的溫床。有關(guān)審批制度將要進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，并對某些項(xiàng)目可以考慮有控制地實(shí)行核準(zhǔn)制、注冊制。

第四，傳媒領(lǐng)域的法制建設(shè)需要加強(qiáng)。我國傳媒領(lǐng)域的法律規(guī)范是在整個(gè)社會(huì)主義法制建設(shè)帶動(dòng)下形成的，專門法的位階較低。絕大多數(shù)專業(yè)領(lǐng)域是以法律規(guī)定基本原則，以行政法規(guī)規(guī)定實(shí)施細(xì)則。而在傳媒領(lǐng)域，則是以行政法規(guī)規(guī)定基本原則，以部門規(guī)章規(guī)定實(shí)施細(xì)則。以規(guī)章行政的做法比較普遍。部門規(guī)章權(quán)限甚小，如要硬性規(guī)定，就會(huì)同法律抵觸，而且政出多門，不同部門的規(guī)定容易發(fā)生沖突，造成“依法打架”；或者留下法律空白，無章可循。例如，最近張家口郵政局同當(dāng)?shù)匾患颐駹I發(fā)行公司因后者從事報(bào)刊征訂業(yè)務(wù)而發(fā)生爭議，郵政局對后者實(shí)行行政處罰。經(jīng)查，無論是政府的郵政部門規(guī)章還是出版部門規(guī)章，都沒有對報(bào)刊征訂作出規(guī)定，也沒有對出版物零售業(yè)務(wù)是包括還是不包括報(bào)刊征訂作出解釋。但現(xiàn)在執(zhí)法者同時(shí)就是經(jīng)營者，這在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是難以想像的⑷。這類沖突今后可能會(huì)有很多，將使人們認(rèn)識(shí)到法制建設(shè)的重要性，促使這個(gè)領(lǐng)域的法制完善起來。

注釋：

⑴參閱魏永征：《中國大陸傳媒業(yè)吸納業(yè)外資本的合法性研究》，《中國法律》（香港），2001年第2期

⑵《證券導(dǎo)報(bào)》（?？冢?，2001年4月7日

⑶《中國證券報(bào)》（北京），2000年9月9日，12月12日

⑷新華社2001年4月19日電訊