基于治理視域下的公共文化服務(wù)體系建設(shè)

張銀俠

摘 要：自十八大以來，中央加大了對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的力度。筆者和課題組通過對國家中部省份12縣區(qū)的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，雖然公共文化服務(wù)體系發(fā)展比較快，但是其在發(fā)展中浮現(xiàn)的問題也越來越突出。破解這些問題的有效辦法就是要轉(zhuǎn)變理念，把治理理念引入公共文化建設(shè)之中。

關(guān)鍵詞：公共文化；服務(wù)權(quán)利；治理

中圖分類號：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0166-02

自公共文化服務(wù)體系這一概念被提出以來，“公共文化服務(wù)”一詞開始成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。當(dāng)前學(xué)者們把公共文化服務(wù)理解為一種公共福利，是政府“民本”思想的體現(xiàn)。這一理解體現(xiàn)了政府對公共文化服務(wù)建設(shè)的重視，但是也具有明顯的局限性。政府加強(qiáng)公共文化服務(wù)建設(shè)除了體現(xiàn)其“民本”思想，為群眾提供文化服務(wù)外，還有其更重要的目的，即推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。同時把公共文化服務(wù)視作一種福利，還容易造成公共文化在提供服務(wù)過程中與政策設(shè)計(jì)初衷相悖的后果：“只注重政府的供給乃至‘包辦，其結(jié)果卻造成供給與需求的錯位甚至脫節(jié)”[1]。由于在公共文化服務(wù)體系建設(shè)過程中，“在相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)上，一個較為嚴(yán)重的問題就是缺乏民眾公共文化需求的表達(dá)機(jī)制和民主參與的環(huán)節(jié)。”[1]以致在許多地方，公共文化服務(wù)與民眾公共文化需求相脫離，有些公共文化服務(wù)甚至淪為地方政府的一項(xiàng)政績工程。

當(dāng)前公共文化服務(wù)建設(shè)出現(xiàn)的最重要問題就是公民的參與不足，針對這一問題，一些學(xué)者提出了文化權(quán)利概念，試圖從文化權(quán)利的視角推進(jìn)公共文化建設(shè)，從而破解公共文化服務(wù)過程中的參與不足。學(xué)者們把政府提供的公共文化服務(wù)看作公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，認(rèn)為公共文化服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公民自身文化權(quán)利最重要的一個途徑。但是“文化權(quán)利是一種個體化的東西，這種個體化的東西，如果沒有一定的公共意識和公共精神的規(guī)約育導(dǎo)，往往會滑向自利的一端，成為一種公共性的消解力量。一味地強(qiáng)調(diào)‘權(quán)利而忽視擔(dān)當(dāng)與之相應(yīng)的‘責(zé)任，造成了權(quán)利與責(zé)任的失衡”[1]?，F(xiàn)今國內(nèi)對于公共文化服務(wù)的闡釋中，關(guān)于文化權(quán)利的論述往往只談?wù)搨€人的權(quán)利而較少強(qiáng)調(diào)個人的義務(wù)和責(zé)任，事實(shí)上造成了權(quán)利和責(zé)任的嚴(yán)重失衡，嚴(yán)重影響了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的一個重要目標(biāo)：公民公共精神和公共理性的培育。

“基于福利和權(quán)利話語的公共文化服務(wù)研究，其討論的最后落腳點(diǎn)是政府文化職能轉(zhuǎn)型或政府公共服務(wù)理念的塑造；或通過它建設(shè)文明健康的公共文化生活，培育公民的公共理性或公共精神從而推動社會治理現(xiàn)代化。”[1]因此，從文化治理的角度研究公共文化服務(wù)，就會發(fā)現(xiàn)，“公共文化服務(wù)既是文化治理的一種形式，也是文化治理的一項(xiàng)內(nèi)容”[1]。

一、文化治理視角下的公共文化服務(wù)體系建設(shè)的困境

十八屆三中全會以來，國家提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)，對公共文化建設(shè)力度逐漸加大；為了對當(dāng)前公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀有準(zhǔn)確的了解，筆者和課題組成員選擇了在安徽省、湖北省12個縣區(qū)進(jìn)行調(diào)研，所選擇的調(diào)研點(diǎn)既有經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的城區(qū)，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，希望能夠準(zhǔn)確全面地了解當(dāng)前公共文化服務(wù)體系發(fā)展情況。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公共文化服務(wù)體系建設(shè)既取得了一定成就也存在許多問題。

（一）文化產(chǎn)品的供給與群眾需求之間有巨大矛盾

長期以來，政府壟斷了公共文化產(chǎn)品供給與服務(wù)，充當(dāng)了文化事業(yè)的所有者和管理者等的多重角色，這即導(dǎo)致公共文化產(chǎn)品供給高度壟斷也造成政府管理職能不清、界限模糊、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、部門分割、效率低下，普遍缺乏服務(wù)理念和成本效益意識。特別是造成有限的文化資源的極大浪費(fèi)，文化產(chǎn)品產(chǎn)出數(shù)量少，質(zhì)量低，群眾的文化需求和文化供給之間矛盾極大。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前部分縣區(qū)浮現(xiàn)政府文化行政管理部門職能分散，文化企事業(yè)單位缺乏自主權(quán)，靈活性不強(qiáng)等相關(guān)問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但沒有生產(chǎn)文化產(chǎn)品，而且連基本的公共文化服務(wù)都不能提供。公共文化產(chǎn)品服務(wù)和供給與群眾需求矛盾巨大，這已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化與社會的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）公共文化服務(wù)體系建設(shè)制度不完善

自從建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系這一文化發(fā)展目標(biāo)被提出以來，公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)改善較大，但是制度層面，公共文化服務(wù)仍然缺乏有效的制度保障，這主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是對政府和市場在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的地位、各自權(quán)責(zé)沒有明確的制度界定。二是缺乏相關(guān)法律、法規(guī)、制度來維護(hù)公共文化建設(shè)的秩序?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)制度不完善，既影響到公共文化服務(wù)的運(yùn)行，又影響公共文化服務(wù)體系的建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。如我們調(diào)研的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，都具備基本的公共文化設(shè)施如圖書室、文化站、文化室、老年活動室等，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，加之相應(yīng)的管理人員與軟件設(shè)施的不足，部分文化場所的大門長期處于上鎖狀態(tài)。

（三）群眾公共文化服務(wù)參與嚴(yán)重不足

公共文化服務(wù)是政府公共職能之一，在構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的過程中，都關(guān)系到公民切身利益，影響到公民日常生活，因此公民應(yīng)該是公共文化服務(wù)的積極參與者。但是在當(dāng)前現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)過程中，由于長期的理念錯誤，公共文化服務(wù)的社會參與度嚴(yán)重不足，這主要表現(xiàn)在：公共文化設(shè)施的布局、功能定位，建設(shè)、公共文化的運(yùn)作機(jī)制、公共文化服務(wù)內(nèi)容與形式、服務(wù)質(zhì)量、績效評估等，公民都極少參與，更缺乏公民參與的制度機(jī)制和組織形式。

（四）群眾對公共文化建設(shè)回應(yīng)性不足

回應(yīng)就是要求文化管理部門對公民的要求做出及時和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，這就要求在公共文化建設(shè)過程中，要充分重視公民的參與熱情，對公民提出的意見、要求能夠做出及時有效的反饋；但是，現(xiàn)有的文化管理體制相對僵化、低效和封閉，無法有效回應(yīng)公民的文化需求。這一方面導(dǎo)致政府提供的公共文化產(chǎn)品與公眾的文化需求不一致；另一方面由于重視群眾的回應(yīng)性，又導(dǎo)致公共文化大量的重復(fù)性建設(shè)，造成了公共文化資的巨大大浪費(fèi)，我們調(diào)研的部分城鎮(zhèn)和社區(qū)的公共文化建設(shè)就存在這一問題。雖然當(dāng)前公共文化服務(wù)設(shè)施總量在不斷增大，但由于管理和相關(guān)配套措施滯后，缺乏對群眾建議的有效回應(yīng)，導(dǎo)致公共文化設(shè)施作用發(fā)揮不充分。一方面，許多城鎮(zhèn)和社區(qū)公共文化設(shè)施數(shù)量嚴(yán)重不足，另一方面，部分已建設(shè)施利用率不高，運(yùn)行狀況不甚理想。如農(nóng)家書屋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)都采購了不少書，有些單位也給這些農(nóng)家書屋捐送了不少書，但是這些書籍和當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際文化需求有較大差距，最終導(dǎo)致這些書籍無人問津，其主要原因是農(nóng)家書屋的建設(shè)沒有對群眾需求給予及時有效回應(yīng)，農(nóng)家書屋的書籍不符合居民真正文化需求，致使農(nóng)家書屋利用率極低，地方政府耗資建設(shè)的這一文化設(shè)施處于閑置狀態(tài)。

（五）公共文化服務(wù)體系發(fā)展不平衡

這種不平衡主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，如公共文化設(shè)施供給、政府公共文化服務(wù)、社區(qū)公共文化生活等多方面。我們在部分縣區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)這種不平衡主要存在于城鄉(xiāng)和村居之間，一是城鄉(xiāng)之間不平衡。如作為城區(qū)的七里塘社區(qū)，其社區(qū)公共文化設(shè)施、文藝隊(duì)伍、文化活動開展比三十頭、磨店等社區(qū)明顯要好許多。二是村居之間不平衡?？拷l(xiāng)鎮(zhèn)的村居相對要好一些，而遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村居相對比較落后，農(nóng)村文化活動很少開展，農(nóng)民文化生活相對貧乏、單調(diào)。

二、以治理思維破解公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

“Governance”即“治理”的概念，是新公共管理理論的一個重要概念。20個世紀(jì)90年代以來，各學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)給對治理一詞給出多種界定。國家行政學(xué)院教授許耀桐對治理一詞界定比較明確清晰：“治理是面向社會社會問題與公共事務(wù)的一個行動過程參與者包括公共部門、私人部門和公民在內(nèi)的多個主體、通過正式制度或非正式制度進(jìn)行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動 ?！?[2]從這一界定我們可以看出，治理是指在國家、市場有限的前提下，強(qiáng)調(diào)社會公共事務(wù)的多中心治理，治理方式和手段的多樣化，運(yùn)用多種治理方式，有針對性地解決社會中的諸多問題。把治理的思維引入到公共文化服務(wù)體系建設(shè)中來，公共文化服務(wù)體系建設(shè)中存在的諸多問題將會得到有效解決。

（一）充分發(fā)揮政府在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用

“中國各級政府必須在國家治理中起主導(dǎo)作用，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政治建設(shè)，文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的龍頭作用，實(shí)現(xiàn)決定提出來的‘有效的政府治理。政府不能等同于一般的社會組織，更不能被邊緣化[2]?！?現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)，要求政府及其文化行政部門提供有效公共文化服務(wù)，是公共文化政策的制定者、文化服務(wù)的提供者等角色。因此，政府及其文化行政部門要充分發(fā)揮政府在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，在制訂公共文化相關(guān)政策、法律、法規(guī)，制定公共文化發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃、維護(hù)公共文化建設(shè)秩序、等方面履行好政府的政府責(zé)任，從而確保公共文化服務(wù)體系的高效運(yùn)行。

（二）以社會化方向推動公共文化服務(wù)發(fā)展

公共文化服務(wù)缺乏回應(yīng)性和群眾參與不足，一個很重要的原因是公共文化服務(wù)建設(shè)社會化方向發(fā)展欠缺。面對公共文化發(fā)展中存在的問題，唯有通過推動公共文化服務(wù)的社會化來加以解決，即調(diào)動政府、企業(yè)、市民等社會力量共同參與促進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展，從而激發(fā)全社會文化創(chuàng)造活力。目前，我國公共文化建設(shè)還主要依靠政府的力量，但光靠政府不可能滿足日趨豐富的多元文化需求。這就要求改變政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，探索創(chuàng)新政府、市場和社會良性互動、共建共贏的模式。第一，要進(jìn)一步簡政放權(quán)吸引社會資本投入公共文化領(lǐng)域。特別是在公共文化服務(wù)體系建設(shè)落后地區(qū)，實(shí)施多元化投資，吸引各方力量投資社會文化建設(shè)，從而克服公共文化發(fā)展區(qū)域不平衡的問題，最終實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、社會多方參與的良性互動。第二，要積極探索將財(cái)政投入以直接撥款為主轉(zhuǎn)為購買服務(wù)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)、基金制等多種方式，形成競爭機(jī)制，優(yōu)化資源配置。第三，要培育和發(fā)展多元化的社會服務(wù)主體，充分發(fā)揮文化非營利組織、文化志愿者等在公共文化服務(wù)中的作用。

（三）創(chuàng)新公共文化服務(wù)體制機(jī)制

當(dāng)前公共文化服務(wù)建設(shè)存在的一個重要問題就是文化管理部門自身管理職能不清、界限模糊、機(jī)構(gòu)臃腫且辦事效率低下，造成了有限的文化資源的巨大浪費(fèi)，這使得公共文化服務(wù)的體制機(jī)制必須適應(yīng)社會發(fā)展，不斷創(chuàng)新。首先要改變決策方式。由以往自上而下的決策轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞯臎Q策方式，建立民主決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)決策的程序化，提高專家、公民及社會組織在公共文化服務(wù)體系建設(shè)決策中的參與程度，提升其決策的專業(yè)化與民主化水平。其次要推進(jìn)公共文化服務(wù)體系的法制化、制度化建設(shè)。要按照政事分開、政社分開的原則，推動政府職能轉(zhuǎn)變，理順政府、公益性文化事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會之間的關(guān)系。再次是健全公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動各部門的積極性，合理配置文化資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

（四）以核心價值觀引領(lǐng)公共文化產(chǎn)品建設(shè)

“文化權(quán)利不僅是個體利益的訴求，還屬于公共生活”[1]。“在公共文化服務(wù)中既要注重國家核心價值的解讀、編寫，也要注重民眾文化的需求，二者既要結(jié)合，還要達(dá)到平衡，從而能推動民眾公共理性成長實(shí)現(xiàn)社會整合。”[3]構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，要以核心價值觀為引領(lǐng)，加強(qiáng)對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的引導(dǎo)，提高公共文化產(chǎn)品質(zhì)量，充分發(fā)揮文化引領(lǐng)、教育、服務(wù)社會的功能。在注重國家核心價值觀解讀，編寫的同時，也要注重基層群眾文化需求，增強(qiáng)服務(wù)意識，建立健全群眾文化需求跟蹤反饋機(jī)制，提供更多為群眾喜聞樂見、充滿正能量的優(yōu)秀文化服務(wù)和產(chǎn)品，從而使公共文化服務(wù)符合社會主義核心價值觀，也能更好滿足群眾的文化需求。

總之，公共文化服務(wù)體系建設(shè)是國家層面上的一種總體文化戰(zhàn)略，不僅是一種文化福利，更是文化治理的構(gòu)建。當(dāng)前公共文化服務(wù)發(fā)展的過程中，必須把治理的思維引入到公共文化建設(shè)中來，形成政府主導(dǎo)，企業(yè)、社區(qū)（村落）等社會多方參與、良性互動的治理模式。同時，以社會主義核心價值觀引領(lǐng)，為群眾提供優(yōu)質(zhì)豐富的文化產(chǎn)品，從而不僅能滿足群眾日益增長的文化需求，更能夠起到文化對社會的教育和服務(wù)功能，防止社會“無功德的個人”[4]的出現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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