生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善

■胡肖華 熊 煒

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的確立，彌補(bǔ)了行政執(zhí)法對(duì)抗模式和司法機(jī)制的固有缺陷，是社會(huì)主義協(xié)商民主在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體現(xiàn)。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商因存在法律性質(zhì)爭(zhēng)議、磋商的具體內(nèi)容及磋商與訴訟銜接的規(guī)則缺乏明確規(guī)定、磋商協(xié)議履行效果的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制尚未建立等問(wèn)題，嚴(yán)重影響到該制度效果的發(fā)揮，“雙階理論”可解決磋商制度的屬性爭(zhēng)議，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商目標(biāo)和主要內(nèi)容、磋商協(xié)議司法確認(rèn)的審查要件和標(biāo)準(zhǔn)，可厘清磋商與訴訟的順位，建立磋商協(xié)議履行效果的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國(guó)家整體治理體系中的戰(zhàn)略地位越來(lái)越受到重視。習(xí)近平總書(shū)記不止一次在黨中央的重大會(huì)議及重要講話中提出：“綠水青山就是金山銀山?！苯陙?lái)，盡管我國(guó)已經(jīng)在公共生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域做出了諸多努力，但生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象仍然屢見(jiàn)不鮮。隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)理念的重心由停止污染向損害彌補(bǔ)的轉(zhuǎn)變，可兼顧效益與公平的賠償磋商制度開(kāi)始逐步確立。2015年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，該方案對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度進(jìn)行了規(guī)定。此后，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7?。ㄊ校┱归_(kāi)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作。與此同時(shí)，有些地方為了切實(shí)有效地將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度落實(shí)到位,還出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件。這些磋商辦法對(duì)磋商應(yīng)當(dāng)遵循的原則，磋商的主體、程序、內(nèi)容以及保障措施等重大問(wèn)題做出了明確規(guī)定。經(jīng)過(guò)對(duì)幾年試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國(guó)務(wù)院于2017年12月出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），將省級(jí)政府和地市級(jí)政府增設(shè)為賠償權(quán)利人,還將磋商程序規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。此外，此次《改革方案》還將對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的做法納入方案，即生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議達(dá)成后必須經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)方能生效，這一系列的規(guī)定標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度正式確立。［1］2019年6月5日，最高人民法院出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》），磋商程序作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序再一次得到確認(rèn)，由此鞏固了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律地位。2020年9月，為推動(dòng)《改革方案》落地見(jiàn)效，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同最高人民法院、司法部、財(cái)政部、自然資源部等11部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《具體意見(jiàn)》），該文件規(guī)定了“誰(shuí)損害、誰(shuí)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任”的磋商原則，并規(guī)定了損害賠償磋商的期限、磋商不成的情形及后果以及司法確認(rèn)程序。從實(shí)踐看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作的推進(jìn)總體順利。截至2020年1月，以磋商方式結(jié)案的案件占全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件總數(shù)的比例大于三分之二。［2］然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律性質(zhì)、磋商與訴訟之間的銜接規(guī)則、雙方經(jīng)磋商達(dá)成一致后磋商協(xié)議的履行等等問(wèn)題，仍然值得我們認(rèn)真研究和探討。

一、概念界定與制度必要性分析

在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度屬于“舶來(lái)品”，它是從國(guó)外的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)制度中引入的一個(gè)新概念。

（一）概念界定與比較

作為法律術(shù)語(yǔ)，“磋商”（Consultation）又被稱(chēng)作“協(xié)商”。從世界范圍來(lái)看，美國(guó)是最早開(kāi)始將磋商作為生態(tài)環(huán)境損害追究機(jī)制的國(guó)家,其相關(guān)規(guī)定主要見(jiàn)于美國(guó)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》1986年修正案中。該修正案第122條f款將“和解”規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的履行方式之一，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局作為賠償權(quán)利人，如果能與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償達(dá)成和解協(xié)議，則美國(guó)國(guó)家環(huán)保局可做出不起訴承諾。［3］（P74-75）有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在美國(guó)，有95%以上的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件均通過(guò)磋商而達(dá)成和解。［4］

在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并非從來(lái)就有，而是《改革方案》中提出的新概念，即賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告,就損害的事實(shí)和程度、修復(fù)的啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償責(zé)任的方式和期限等具體問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，考慮到修復(fù)方案的技術(shù)可行性、成本效益的優(yōu)化、賠償義務(wù)人的賠償能力以及第三方治理的可行性，從而達(dá)到賠償目的的協(xié)議。［5］為了更好地理解該制度，我們可以將之與訴訟法中的“調(diào)解”“和解”相比較。磋商、調(diào)解、和解三者既有相同點(diǎn)，又存在差異。從主體層面上看，三者有重合但不盡相同。磋商是政府為代表的賠償權(quán)利人與污染企業(yè)為代表的賠償義務(wù)人為主體進(jìn)行的談判活動(dòng),而環(huán)境訴訟中的調(diào)解、和解活動(dòng)還可以包括環(huán)境公益組織、檢察機(jī)關(guān)、人民法院、受邀參與人等，主體較磋商更具廣泛性。從訴訟層面上看，磋商被明確定義為訴訟的先行形式,而調(diào)解、和解則可貫穿于整個(gè)訴訟活動(dòng)的始終。從啟動(dòng)程序上看，目前的磋商是由賠償權(quán)利人主動(dòng)提起的，而在調(diào)解、和解中，訴訟法賦予了法院依職權(quán)啟動(dòng)的權(quán)能。從效力層面上看，磋商不同于調(diào)解、和解協(xié)議的自帶法律效力。目前，《改革方案》中僅規(guī)定可在磋商協(xié)議達(dá)成后申請(qǐng)司法確認(rèn)，也就是說(shuō)磋商協(xié)議必須在司法確認(rèn)之后才能發(fā)生法律效力。由此可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是一種有別于訴訟的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度。也正是因?yàn)榇枭讨贫却嬖讵?dú)特的法律功效，因此，該制度目前已成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制中不可或缺的環(huán)節(jié)和手段之一。

（二）制度必要性分析

任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)均以必要性為前提。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度形成之前，生態(tài)環(huán)境損害行為造成的人身與財(cái)產(chǎn)損害的救濟(jì)機(jī)制已基本完善，但既有的制度設(shè)計(jì)無(wú)法從根本上解決“企業(yè)污染，群眾受害，政府買(mǎi)單”的困局，于是，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度便應(yīng)運(yùn)而生。

1.行政執(zhí)法對(duì)抗模式已無(wú)法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之需要。對(duì)抗制模式，亦即違法懲戒模式，指的是當(dāng)私主體不履行公共義務(wù)或直接或間接對(duì)公共物品造成損害時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)行為人的過(guò)錯(cuò)程度以及相關(guān)立法，單方面給予行為人以行政處罰。在對(duì)抗制模式中，執(zhí)法被看作個(gè)人與執(zhí)法機(jī)關(guān)這兩種利益相沖突的主體之間的對(duì)決。在整個(gè)執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)是公益的代理人,而相對(duì)人是違法者,是錯(cuò)誤行為者，由執(zhí)法機(jī)關(guān)裁斷違法嫌疑人是否違法,并最有效地懲處違法者，制止違法行為。［6］（P161）這種對(duì)抗式執(zhí)法模式在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，但對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，對(duì)抗式行政執(zhí)法模式已不適用。首先，環(huán)境問(wèn)題極易“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，生態(tài)環(huán)境損害后果往往具有多元性，既有私主體的損害，如個(gè)人的財(cái)產(chǎn)、人身?yè)p害等，還包括各種公益損害，例如生態(tài)環(huán)境和環(huán)境健康等。［7］對(duì)抗式的行政處罰并不關(guān)注對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的彌補(bǔ)，只能作為遏制生態(tài)環(huán)境破壞的一種手段。其次，生態(tài)環(huán)境損害往往是一種持續(xù)性、不斷加深的過(guò)程。例如，在環(huán)境要素污染事件中，以水、大氣等污染為例，這些環(huán)境要素的流動(dòng)性極大,污染物時(shí)刻都在發(fā)生位移和轉(zhuǎn)化，懲罰性的對(duì)抗執(zhí)法雖然能制止污染行為，但對(duì)清除污染的后續(xù)影響無(wú)能為力。在現(xiàn)代行政法領(lǐng)域，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)抗式行政執(zhí)法已然不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，因此，有必要引入新的“柔和型”執(zhí)法模式。而磋商模式能夠通過(guò)雙方主體進(jìn)行充分有效溝通,較好地權(quán)衡主體雙方利益，以達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。政府和相關(guān)組織由為生態(tài)環(huán)境損害買(mǎi)單的角色轉(zhuǎn)而成為督促賠償義務(wù)人承擔(dān)賠償責(zé)任的監(jiān)督者。政府和社會(huì)組織通過(guò)履行監(jiān)督義務(wù)，督促賠償義務(wù)人承擔(dān)賠償責(zé)任，將盡可能地減少對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的不良影響。

2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法現(xiàn)狀凸顯磋商的制度功能。改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但囿于現(xiàn)階段科技條件限制,在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，要達(dá)到生態(tài)環(huán)境“零破壞”的目標(biāo)幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償措施尤為重要。在磋商制度出現(xiàn)之前，環(huán)境保護(hù)糾紛通常訴諸民事訴訟，側(cè)重點(diǎn)是注重人身財(cái)產(chǎn)的損害賠償，對(duì)生態(tài)破壞損害關(guān)注則較少。在補(bǔ)償方式上，以經(jīng)濟(jì)性賠償為主，生態(tài)性賠償較為罕見(jiàn)。這就意味著原有的民事賠償并不能很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。［8］與環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)不同的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度具有更多的優(yōu)勢(shì)。首先，磋商制度可以節(jié)約訴訟成本，同時(shí)憑借其非訴訟糾紛解決機(jī)制的功能，減少雙方對(duì)立情緒，使賠償義務(wù)人更愿意采取有效措施對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行賠償與修復(fù)。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商同時(shí)還具有時(shí)效性。生態(tài)環(huán)境損害造成的土壤、大氣、水體問(wèn)題，如無(wú)法采取“高效”手段進(jìn)行治理，遏制污染持續(xù)擴(kuò)散，生態(tài)環(huán)境將面臨更大的損害。［9］而積極有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商措施可以避免進(jìn)入后期煩瑣的訴訟程序中，除了節(jié)省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體雙方大量的時(shí)間、精力、物力、財(cái)力，節(jié)省司法資源外，更可以通過(guò)盡早開(kāi)展對(duì)環(huán)境的治理而減少對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的不利影響。

3.磋商制度是社會(huì)主義協(xié)商民主在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。社會(huì)主義協(xié)商民主原本是一個(gè)政治學(xué)的概念，但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，協(xié)商民主的內(nèi)容越來(lái)越廣泛，形式也越來(lái)越多樣化，協(xié)商民主已經(jīng)不再局限于最初的狹義政治層面，而被廣泛運(yùn)用于事項(xiàng)決策的各個(gè)領(lǐng)域。十九大報(bào)告要求“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用”，并指出“廣泛、多層、制度化”是社會(huì)主義協(xié)商的發(fā)展方向，并要求探索和發(fā)展“社會(huì)組織協(xié)商”和“基層協(xié)商”。生態(tài)環(huán)境損害的賠償問(wèn)題是一個(gè)極具復(fù)雜性、相對(duì)性、不確定性的問(wèn)題，將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度視為社會(huì)主義協(xié)商民主在環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的一種嘗試和落實(shí)，無(wú)疑為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的完善提供了一個(gè)新的視角。首先，從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的目的來(lái)看,該制度原本就是一種超越二元結(jié)構(gòu)而涉及多方利益主體的制度，磋商之后的最終結(jié)果也是在多方利益權(quán)衡之下做出的集體決策。其次，從生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪^(guò)程來(lái)看，賠償磋商以“平等”為前提，以“協(xié)商”為方式進(jìn)行，盡管協(xié)商的最終目的是確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額及賠償方式，但其表現(xiàn)形式是利益相關(guān)主體的意思自治協(xié)商。［10］再次，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的公眾參與是必須具備的程序,《改革方案》明確要求鼓勵(lì)公眾參與。生態(tài)環(huán)境損害賠償所涉及的利益群體非常廣泛,屬于“眾人”之事，由眾人商量解決問(wèn)題正是社會(huì)主義協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度存在的主要問(wèn)題

在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為一種生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)制度還剛剛處于起步階段。逐步推進(jìn)和有效落實(shí)磋商制度，在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和公眾環(huán)境利益保護(hù)領(lǐng)域?qū)l(fā)揮其他制度所不可替代的作用。但磋商制度在我國(guó)的嘗試畢竟才經(jīng)歷四年多時(shí)間，其中還存在諸多必須探討和研究的問(wèn)題。

（一）法律性質(zhì)爭(zhēng)議帶來(lái)的實(shí)踐隱憂

在中央和地方政府的推動(dòng)下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用。但是有研究表明，在磋商制度最初開(kāi)始實(shí)施時(shí)也遭遇到磋商協(xié)議難以達(dá)成的困境。［11］個(gè)中緣由，學(xué)者們多從磋商制度本身不完善方面進(jìn)行探討。但究其根本原因,還是在于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)模糊不清。目前，學(xué)理界主要將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度定性為“民事磋商”和“行政磋商”兩種。前者主要從政府在磋商中的身份地位入手，認(rèn)為政府在參與過(guò)程中，以賠償權(quán)利人的身份參與，而并非管理者的身份,雙方的平等身份地位是磋商得以進(jìn)行的必要保證，因此，磋商制度應(yīng)定性為“民事磋商”。而后者則認(rèn)為，類(lèi)似于民事關(guān)系的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商只是實(shí)行行政管理的手段，不能改變生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商自身的性質(zhì)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有行政屬性，只不過(guò)其是一種相對(duì)于行政強(qiáng)制措施較弱的行政管理行為。［12］筆者認(rèn)為，以上兩種學(xué)說(shuō)皆有失偏頗。因?yàn)槿绻^(guò)分強(qiáng)調(diào)其行政屬性,則會(huì)造成賠償權(quán)利人與義務(wù)人地位的不對(duì)等，由此形成的賠償磋商協(xié)議不僅不利于對(duì)企業(yè)等賠償義務(wù)人的權(quán)利保護(hù)，也將影響其賠償意愿的表達(dá)，最終影響磋商協(xié)議的執(zhí)行；但如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的民事性,則政府在實(shí)地調(diào)查等過(guò)程中的效率會(huì)大大降低，同樣不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的要求。

（二）磋商的具體內(nèi)容缺乏明確規(guī)定

根據(jù)《改革方案》規(guī)定，磋商的內(nèi)容包括:損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償責(zé)任的承擔(dān)方式和期限等問(wèn)題，其核心是通過(guò)磋商達(dá)成協(xié)議。然而，《改革方案》對(duì)磋商內(nèi)容的規(guī)定不夠明確具體，這不利于對(duì)磋商實(shí)踐提供規(guī)范性指導(dǎo)。為更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的目的，則必須對(duì)磋商的具體內(nèi)容，比如就損害事實(shí)的判斷與認(rèn)定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)的最短期限等做出明確規(guī)定。否則，將導(dǎo)致磋商主體無(wú)所適從，或者磋商協(xié)議的形式五花八門(mén)，缺乏可資借鑒參考的功能。除此之外，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭探Y(jié)果還是存在著以金錢(qián)損害賠償方式為主，對(duì)貨幣以外的賠償方式關(guān)注較少，形式較為單一的問(wèn)題。這樣，在實(shí)踐中，就可能出現(xiàn)經(jīng)評(píng)估計(jì)算出的賠償金數(shù)額無(wú)比巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出賠償責(zé)任人的賠償能力，進(jìn)而造成磋商協(xié)議形同虛設(shè)，無(wú)法落地。

（三）磋商與訴訟的銜接規(guī)則模糊

關(guān)于磋商與訴訟的銜接問(wèn)題，《改革方案》和《若干規(guī)定》對(duì)磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的內(nèi)容做出了明確規(guī)定，包括:磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度，司法審查的內(nèi)容、協(xié)議的公告期、裁定書(shū)的公開(kāi)制度?！度舾梢?guī)定》雖然將公告期規(guī)定為30日，但并未規(guī)定磋商協(xié)議的司法確認(rèn)申請(qǐng)?jiān)谑芾碇髴?yīng)如何審查，也未對(duì)審查要件及標(biāo)準(zhǔn)、審查的期限以及不予確認(rèn)后的處理方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

此外，《改革方案》規(guī)定，如果磋商后賠償權(quán)利人與義務(wù)人未能達(dá)成一致，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，但磋商程序與環(huán)境公益訴訟如何銜接未予規(guī)定。根據(jù)《改革方案》以及我國(guó)環(huán)境公益民事訴訟的其他有關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償有兩種程序，即磋商賠償與訴訟賠償。其中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又有三種不同的情形：一是如果賠償磋商協(xié)議無(wú)法達(dá)成,則由政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)損害賠償訴訟；二是由社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟;三是由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟。但《改革方案》僅僅處理了賠償磋商和政府提起生態(tài)損害賠償訴訟之間的順位問(wèn)題，而對(duì)磋商與檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟之間的順位與銜接問(wèn)題并未予以規(guī)定。當(dāng)社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和政府部門(mén)三方同時(shí)關(guān)注同一起生態(tài)環(huán)境損害事件時(shí)，如何協(xié)調(diào)賠償磋商程序或公益訴訟就成為必須解決的問(wèn)題。

（四）磋商協(xié)議履行效果的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制缺位

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的達(dá)成是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的起點(diǎn)而非終點(diǎn)，磋商協(xié)議的達(dá)成并不意味著賠償義務(wù)的終止。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)過(guò)程具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性,磋商協(xié)議的履行狀況及履行效果如何才是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重中之重。根據(jù)《若干規(guī)定》第21條的規(guī)定，如果磋商協(xié)議達(dá)成之后一方當(dāng)事人拒絕履行、未全部履行，作為賠償權(quán)利人的政府可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，依法由省級(jí)、地市級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)組織實(shí)施?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定政府應(yīng)對(duì)環(huán)境修復(fù)效果負(fù)責(zé)，而評(píng)估賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)提交修復(fù)實(shí)施方案和實(shí)施效果報(bào)告。這些規(guī)定表明，相關(guān)政策對(duì)于磋商協(xié)議的履行規(guī)定得非常簡(jiǎn)單，缺乏具體的操作步驟。在實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某袚?dān)方式包括污染主體自行修復(fù)或委托修復(fù)兩種情形,但實(shí)踐中的做法通常是由污染主體承擔(dān)貨幣賠償進(jìn)行委托修復(fù)。［13］然而，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，協(xié)議的履行不僅需要作為賠償權(quán)利人的相關(guān)政府的監(jiān)督，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)指標(biāo)還需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)與評(píng)估。此外，協(xié)議的長(zhǎng)期履行完全依靠政府監(jiān)督很難落到實(shí)處，因此，如何在磋商協(xié)議履行過(guò)程中，吸納社會(huì)各界力量按照協(xié)議要求對(duì)賠償義務(wù)人的環(huán)境修復(fù)行為進(jìn)行監(jiān)督又是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。如果沒(méi)有評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)磋商協(xié)議的履行進(jìn)行檢測(cè)，也沒(méi)有來(lái)自各界力量的監(jiān)督，那么，磋商協(xié)議就可能成為一紙空文，無(wú)法落實(shí)。

三、完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建議

由上述分析我們可以看出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度遠(yuǎn)未達(dá)到完善之境。法律屬性的眾說(shuō)紛紜使得該制度的識(shí)別和定位模糊不清，制度內(nèi)容供給不充分使該制度無(wú)法為磋商程序提供明確指引，與相鄰制度銜接規(guī)則的含糊不清影響到整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)體系的靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)督機(jī)制的缺位難以確保制度目的的最終實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

（一）以“雙階理論”解決磋商制度的法律屬性爭(zhēng)議

法律性質(zhì)的界定是一項(xiàng)制度研究中的“元問(wèn)題”，法律性質(zhì)的不同解讀將實(shí)質(zhì)性地影響到該制度的地位功能與價(jià)值效果。如前所述，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度“民行二分法”的性質(zhì)界定給磋商實(shí)踐帶來(lái)了困擾，為解決這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，我們可以引入德國(guó)“雙階理論”，摒棄“行政民事?lián)褚弧钡膫鹘y(tǒng)思維模式?！半p階理論”最初是由德國(guó)學(xué)者漢斯·彼得·易普森（Hans Peter Ipsen）提出的。他在《對(duì)私人的公法補(bǔ)助》一書(shū)中對(duì)“雙階理論”作了系統(tǒng)論述，即將政府向私人補(bǔ)助這一行為劃分為決定階段和履行階段兩個(gè)階段。在決定階段的行為，即是否批準(zhǔn)向私人提供補(bǔ)助，視為政府的公權(quán)力行為,應(yīng)受公法規(guī)范；而在履行階段的行為，即政府如何提供補(bǔ)助，則屬于私法行為，受私法約束?！半p階理論”的提出為政府借助私法方式進(jìn)行活動(dòng)提供了正當(dāng)性理論基礎(chǔ)。［14］在“雙階理論”視角下，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)是行政與民事的有機(jī)統(tǒng)一。我們也可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度以屬性為界劃分為前后兩個(gè)階段:第一階段為具有行政屬性的做出磋商決定的階段。該階段包括但不限于行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、委托鑒定評(píng)估、編制修復(fù)方案等過(guò)程。在這一階段，行政機(jī)關(guān)借助公權(quán)力的行使完成這一系列磋商的前期準(zhǔn)備工作，受行政法及相關(guān)法規(guī)的制約。第二階段為具有民事屬性的磋商協(xié)議的達(dá)成和履行階段。在磋商過(guò)程中，雙方不再是磋商前的行政管理關(guān)系,而是處于平等的地位,就賠償?shù)姆秶?、金額、補(bǔ)救方式等進(jìn)行磋商。這個(gè)過(guò)程可以被視為一個(gè)合同的訂立過(guò)程，因此，適用民事法律及相關(guān)司法解釋規(guī)定更為合理。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程的民事屬性，也可以從雙方達(dá)成的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議必須通過(guò)法院司法確認(rèn)才具有強(qiáng)制性的法律性質(zhì)這一點(diǎn)體現(xiàn)出來(lái)。［15］

（二）明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商目標(biāo)和主要內(nèi)容

1.厘定磋商目標(biāo)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。作為對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的一種特殊救濟(jì)方式，通過(guò)決定性策略對(duì)生態(tài)環(huán)境施加良性影響是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的最終目標(biāo)。也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商解決的是環(huán)境公益問(wèn)題，而非磋商當(dāng)事人之間的問(wèn)題。而另一方面，磋商作為一種“集體決策”，其參與主體十分廣泛。這意味著以協(xié)商方式來(lái)確定賠償有可能偏離環(huán)境公益：一方面,賠償權(quán)利人在代表環(huán)境公益時(shí)，仍有自身的政治與經(jīng)濟(jì)利益需要考慮；另一方面，參與公眾也可能因自身利益考量、受政府直接或間接威懾、賠償義務(wù)人引誘等而形成虛假認(rèn)同。［16］（P79-93）因此，為了確保賠償磋商的“集體決策”的客觀公正性，賠償磋商的制度設(shè)計(jì)應(yīng)有別于一般的常規(guī)商談。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商參與主體不能毫無(wú)底線地做出妥協(xié)，也不能為短期利益而損害生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)公益。因此，有必要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的客觀標(biāo)準(zhǔn)，該客觀標(biāo)準(zhǔn)必須體現(xiàn)環(huán)境公益,并保證磋商結(jié)果與該客觀標(biāo)準(zhǔn)相符。

2.限定生態(tài)損害賠償范圍。生態(tài)環(huán)境破壞行為往往涉及不特定多數(shù)人的利益，因此，在此類(lèi)案件中，賠償范圍往往是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。目前的相關(guān)立法對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的賠償范圍未作明確規(guī)定，筆者認(rèn)為，賠償?shù)姆秶鷳?yīng)限定在三個(gè)層次內(nèi):一是基礎(chǔ)層次，是以控制、減少、消除生態(tài)損害及其次生損害而產(chǎn)生的最為直接的、緊迫的費(fèi)用，是生態(tài)環(huán)境治理的最低要求；二是進(jìn)階層次，是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行填補(bǔ)所需的最低費(fèi)用；三是高級(jí)層次，是補(bǔ)充性救濟(jì)的費(fèi)用，環(huán)境不能簡(jiǎn)單等同于民法上財(cái)產(chǎn)的“恢復(fù)原狀”，還要包括在環(huán)境治理過(guò)渡期中，環(huán)境服務(wù)功能暫時(shí)或永久喪失的補(bǔ)償費(fèi)用。

3.豐富賠償方式。當(dāng)前的磋商結(jié)果通常表現(xiàn)為以金錢(qián)損害賠償方式為主,形式較為單一，但生態(tài)環(huán)境損害往往具有地域廣、時(shí)間長(zhǎng)、傳播途徑多等特點(diǎn)，更有甚者，可能會(huì)對(duì)數(shù)代人造成損害。一家資產(chǎn)百萬(wàn)千萬(wàn)的企業(yè)，造成的生態(tài)環(huán)境損失也許需要用“億”元來(lái)計(jì)算，如此將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出污染企業(yè)自身的賠償能力。因此，除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償救濟(jì)以外，我們還可以提供多元的選項(xiàng)，例如采用“復(fù)種”“恢復(fù)生態(tài)”“補(bǔ)綠”等方式，從而促成可操作性更強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的達(dá)成。

（三）厘清賠償磋商與訴訟的銜接規(guī)則

如前所述,《改革方案》 雖然明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的司法確認(rèn)制度，但其內(nèi)容不夠明確具體，無(wú)法為實(shí)踐中的司法確認(rèn)程序提供明確指引，而賠償磋商制度與訴訟銜接的具體規(guī)定也有待進(jìn)一步細(xì)化。

1.明確司法確認(rèn)審查標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化審查要件。人民法院在對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)之前，應(yīng)先對(duì)該協(xié)議的具體內(nèi)容進(jìn)行甄別，并具體設(shè)置受理審查的條件。首先，在磋商協(xié)議中規(guī)定權(quán)利人和義務(wù)人應(yīng)當(dāng)共同申請(qǐng)司法確認(rèn)。其次，申請(qǐng)司法確認(rèn)的當(dāng)事人應(yīng)提供相關(guān)環(huán)境損害調(diào)查與評(píng)估報(bào)告，以及損害事實(shí)及相關(guān)證據(jù)材料。最后，關(guān)于“合法性”的審查，人民法院根據(jù)具體情況,對(duì)協(xié)議中商定的具體內(nèi)容，包括損害事實(shí)和修復(fù)方案進(jìn)行審查，確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)的具體治理措施屬于能切實(shí)有效落實(shí)到位的措施。由于生態(tài)損害環(huán)境修復(fù)是一個(gè)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，我們可以考慮在法庭上，聘請(qǐng)業(yè)務(wù)專(zhuān)家提供相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)咨詢服務(wù)，使司法確認(rèn)更具有專(zhuān)業(yè)性與規(guī)范性。

2.解決磋商與訴訟的順位問(wèn)題。解決順位問(wèn)題應(yīng)遵循以下兩個(gè)原則:第一,磋商不具有阻卻訴訟的效力。根據(jù)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，磋商程序并不具有阻卻環(huán)境民事公益訴訟的效力，因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的過(guò)程中，如果社會(huì)組織針對(duì)的是同一行為提起了環(huán)境民事公益訴訟，法院應(yīng)當(dāng)依法受理。受理后，人民法院可以中止環(huán)境民事公益訴訟案件的審理,鼓勵(lì)社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境損害磋商過(guò)程。如果損害賠償?shù)拇枭虆f(xié)議最終未能達(dá)成,則可繼續(xù)公益訴訟的審理程序并依法作出裁判。第二，磋商與訴訟不受“一事不再理”原則的約束。同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為已有生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟裁判時(shí)，賠償權(quán)利人如果認(rèn)為公益訴訟的判決結(jié)果并未對(duì)環(huán)境公益提供足夠的保護(hù)，也不能使生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)，則可以與賠償義務(wù)人進(jìn)一步磋商。

（四）建立磋商協(xié)議履行效果的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制

1.要確保賠償權(quán)利人對(duì)磋商后生態(tài)修復(fù)效果的監(jiān)督?！毒唧w意見(jiàn)》的第十部分對(duì)生態(tài)修復(fù)進(jìn)行了規(guī)定，其中規(guī)定了磋商協(xié)議履行效果的監(jiān)督制度。該部分規(guī)定的監(jiān)督指的是賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，在修復(fù)責(zé)任的監(jiān)督與執(zhí)行上，凸顯了政府的職能化色彩。在確保政府監(jiān)督功能有效發(fā)揮的同時(shí)，也要保障監(jiān)督效果。政府可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)協(xié)議的履行情況進(jìn)行評(píng)估，制作評(píng)估報(bào)告,并公之于眾，以便征集意見(jiàn),最終做出評(píng)估結(jié)論。如若評(píng)估結(jié)果合格，在之后的行政執(zhí)法或刑事訴訟中，可減輕其行政責(zé)任或刑事責(zé)任。如評(píng)估結(jié)果不合格，賠償權(quán)利人可采取訴訟或其他方式追究義務(wù)人責(zé)任并繼續(xù)履行監(jiān)督職責(zé)。

2.落實(shí)社會(huì)公眾對(duì)磋商協(xié)議最終效果的監(jiān)督。除了前述部門(mén)或者機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之外,在磋商協(xié)議的履行中，我們還應(yīng)當(dāng)確保公眾的參與度，通過(guò)公眾對(duì)磋商全過(guò)程以及磋商協(xié)議的履行實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)督，確保磋商結(jié)果及其履行符合環(huán)境公益目標(biāo)。因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果是感知力最強(qiáng)的群體，也是生態(tài)環(huán)境的最終受益者，他們也因此應(yīng)該成為磋商協(xié)議最終效果的監(jiān)督主體。

3.強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其公益訴訟檢察部門(mén)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。2018年7月召開(kāi)的中央深化改革第三次會(huì)議，批準(zhǔn)了最高人民檢察院建立公益訴訟廳的請(qǐng)求，可以預(yù)見(jiàn),檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題上將更為專(zhuān)業(yè)化。具體而言,磋商制度的檢察監(jiān)督應(yīng)秉持“雙階理論”的原理，在不同階段以不同方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為予以監(jiān)督:在磋商程序啟動(dòng)后，如發(fā)現(xiàn)賠償權(quán)利人有濫用職權(quán)或怠于履行職權(quán)等違法行為而損害環(huán)境公益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)檢察建議的方式促使其及時(shí)依法履行職責(zé);在磋商協(xié)議達(dá)成后，當(dāng)行政機(jī)關(guān)存在未妥善履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督職權(quán)的違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)需要提起環(huán)境公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)妥善履行法定職責(zé),從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的有效維護(hù)。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償改革中的重要制度創(chuàng)設(shè)，打破了原有“片面”體制的桎梏，體現(xiàn)了中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主，也積極回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)重大生態(tài)環(huán)境利益的關(guān)切。這項(xiàng)制度的穩(wěn)健落地還有賴于各部門(mén)各地區(qū)在遵循中央提出的《改革方案》的前提下，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，秉持開(kāi)放包容的態(tài)度，不斷創(chuàng)新和完善方可實(shí)現(xiàn)。