黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系構(gòu)建研究

■宋琳璘 汪全勝

對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況予以科學(xué)評價，是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行績效的重要手段。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估研究日益受到關(guān)注，但存在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行理論準(zhǔn)備不充分、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究思路單一、對概念邏輯推演驅(qū)動力重視不夠以及缺乏對指標(biāo)體系的檢驗(yàn)等方面問題。明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的維度可以為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系構(gòu)建提供必要的理論支撐，即將黨內(nèi)法規(guī)的文本類型區(qū)分、執(zhí)規(guī)責(zé)任分解、監(jiān)督機(jī)制整合以及問責(zé)機(jī)制精準(zhǔn)納入執(zhí)行維度框架。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系的生成路徑為指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了基本的技術(shù)指引，在價值取向和事實(shí)取向并重的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向以及結(jié)果導(dǎo)向統(tǒng)合，堅(jiān)持評估對象結(jié)構(gòu)明確以及指標(biāo)精確性的評估原則，從規(guī)范性、適當(dāng)性、合規(guī)性、可操作性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)生成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系。

如何將文本上的黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)到實(shí)際行動上一直是學(xué)界所關(guān)注的議題，其中黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制起著關(guān)鍵作用，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況予以科學(xué)評價，是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行績效的重要手段。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是指各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及普通黨員依照規(guī)范將黨的路線、方針及政策予以貫徹繼而轉(zhuǎn)化成實(shí)際行動的過程。而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估是在一定方法論指導(dǎo)下，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和原則對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程和效能予以評判，從而通過評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的不足并優(yōu)化執(zhí)行策略。

實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程出現(xiàn)了執(zhí)行力弱化以及內(nèi)生動力不足等方面問題，破解這些實(shí)踐難題需要理論構(gòu)建。就理論層面而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行受到多種因素影響，除了執(zhí)行保障措施外，黨內(nèi)法規(guī)文本類型對執(zhí)行過程是否順利、執(zhí)行結(jié)果的好壞也產(chǎn)生重要影響。如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力，則黨內(nèi)法規(guī)的類型學(xué)區(qū)分很難設(shè)置出符合實(shí)際且管用的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系?；诖?，在評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況時，需要從黨內(nèi)法規(guī)文本類型區(qū)分、執(zhí)規(guī)責(zé)任分解、監(jiān)督機(jī)制整合以及問責(zé)機(jī)制精準(zhǔn)出發(fā)來考察黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行維度，進(jìn)而對執(zhí)行情況進(jìn)行評價和測度，以增強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評價邏輯鏈條的認(rèn)知，并構(gòu)建評估指標(biāo)體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估的研究審視

有學(xué)者構(gòu)建了黨員教育管理工作制度執(zhí)行力評估指標(biāo)體系，包括守責(zé)性、嚴(yán)格性、公正性、規(guī)范性、實(shí)效性5個一級指標(biāo)，并逐級劃分為10個二級指標(biāo)和21個三級指標(biāo)［1］，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的研究產(chǎn)生了一定的引領(lǐng)價值，也為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估的研究提供了參考。但綜觀現(xiàn)有研究成果可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估研究尚存在如下缺憾：研究理論準(zhǔn)備不充分、研究思路單一、對概念邏輯推演驅(qū)動力的重視程度不夠以及缺乏對指標(biāo)體系的檢驗(yàn)。

（一）研究理論準(zhǔn)備不充分

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行呈現(xiàn)出擴(kuò)大化和主動化趨勢。然而，黨內(nèi)法規(guī)是如何被執(zhí)行的以及如何將執(zhí)行過程加以系統(tǒng)描述需要進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論闡釋。事實(shí)上，“‘黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行’這一概念并未進(jìn)行學(xué)理化概括，實(shí)踐也沒有對其進(jìn)行系統(tǒng)的分析，如黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行程序等實(shí)踐亟待解決的問題，并未引起關(guān)注?！保?］（P92）就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程而言，其具體執(zhí)行機(jī)制和互動過程也不夠明確，因此有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程的研究同樣要關(guān)注中央和地方，中央不同部門間的‘條塊關(guān)系’是如何基于價值、信息和利益進(jìn)行博弈互動的，又是如何影響運(yùn)行過程的?！保?］與政策執(zhí)行相比，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行具有什么特殊性也是需要通過理論予以回答的問題。從政策執(zhí)行理論模型來觀察，由于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行涉及多元主體與客體的互動，是多種因素綜合作用形成的系統(tǒng)，其成效的顯現(xiàn)不能僅靠執(zhí)行機(jī)制自動生成。總體來看，目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行理論研究既沒有形成共識性概念，也缺乏對執(zhí)行機(jī)制深入的理論提煉，體現(xiàn)出理論準(zhǔn)備不充分的缺憾。

（二）研究思路單一

在不同制度環(huán)境下，學(xué)者們對政策執(zhí)行理論內(nèi)涵及其外延有著不同理解，對于如何開展政策執(zhí)行研究存在不同思路，但卻沒有為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究提供充分借鑒。首先，政策執(zhí)行研究沿著三條路徑演化：即自上而下執(zhí)行路徑、自下而上執(zhí)行路徑和整合式路徑。目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的研究采用的是自上而下視角，未能意識到經(jīng)典政策執(zhí)行理論研究的豐碩成果，或是局限于對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行進(jìn)行組織社會學(xué)和文本分析［4］，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程和機(jī)制難以形成理論體系。其次，國外政策執(zhí)行研究形成了三個關(guān)注點(diǎn)：一是在既定目標(biāo)基礎(chǔ)上關(guān)注政策實(shí)施成效；二是對政策執(zhí)行過程的結(jié)構(gòu)性因素探索；三是注重從理論檢驗(yàn)視角出發(fā)，利用假設(shè)檢驗(yàn)、回歸分析等方法來驗(yàn)證理論模型的有效性。［5］目前國內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究將重點(diǎn)放在了對黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行不利”的事實(shí)描述、原因分析以及執(zhí)行糾偏等問題的探索上。最后，國外已發(fā)展出諸多政策執(zhí)行理論模型，如政策執(zhí)行過程模型、博弈模型等，對此，將經(jīng)典的政策執(zhí)行理論模型與本土黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究結(jié)合起來可以為理論研究提供突破點(diǎn)，但目前研究缺乏對這些理論模型的引介和修正。

（三）對概念邏輯推演驅(qū)動力重視不夠

現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究成果往往未對指標(biāo)體系的構(gòu)建方法進(jìn)行說明，這是因?yàn)椤霸诳疾礻P(guān)于指標(biāo)權(quán)力如何生效、不同指標(biāo)權(quán)力為何差異懸殊的時候，則令人費(fèi)解地完全忽視了指標(biāo)生成過程中的選擇機(jī)制及其影響因素?！保?］黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系的構(gòu)建需要將達(dá)成共識的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行概念與指標(biāo)之間建立起聯(lián)系，這其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對應(yīng)法則與輔助理論。對應(yīng)法則是將概念與指標(biāo)之間建立對應(yīng)匹配關(guān)系，說明在什么情況下指標(biāo)能夠?qū)⒏拍畹耐庋佑枰匀亢w；輔助理論說明指標(biāo)是什么以及為什么，并與概念建立起關(guān)聯(lián)，由此可以幫助我們識別出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所包含的維度。在這兩種動力機(jī)制的推動下，才能夠?qū)崿F(xiàn)從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行概念到指標(biāo)的轉(zhuǎn)化。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系的生成是一個演繹過程，這個過程是將抽象概念加以操作化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對客觀現(xiàn)實(shí)的測度，包含對抽象概念內(nèi)涵和外延的認(rèn)知、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置等細(xì)節(jié)。

（四）缺乏對指標(biāo)體系的檢驗(yàn)

“在法治評估實(shí)踐漸趨繁盛之際，我們需要回答以下兩個問題：一是我國已有法治評估的有效性和準(zhǔn)確性究竟如何？二是如何才能保證法治評估的有效性和準(zhǔn)確性？”［7］概念經(jīng)過操作化處理轉(zhuǎn)化為指標(biāo)后，概念與指標(biāo)之間契合程度如何、概念是否得到完美測量是可以通過技術(shù)手段檢驗(yàn)的。理論上檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)有二：一是信度檢驗(yàn)，即使用某一測量工具進(jìn)行多次度量均得到同樣結(jié)果的可能，信度檢測的目的是檢驗(yàn)測量工具的穩(wěn)定性；二是效度檢驗(yàn)，是指工具能夠測量出概念的程度，效度解決的是概念與現(xiàn)象之間的契合度。對概念的測量包含了概念化、操作化的指標(biāo)以及賦值，高效度的測量應(yīng)該滿足從概念到指標(biāo)再到賦值這三者的同構(gòu)性。［8］（P203-209）目前黨內(nèi)法規(guī)評估的研究尚未對指標(biāo)體系進(jìn)行信度與效度檢驗(yàn)，因此對于指標(biāo)體系的有效性和準(zhǔn)確性仍然缺乏一定的說服力。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基本維度

如何界定黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行以及在什么邏輯下理解其內(nèi)涵，直接影響到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系的構(gòu)建及其評估效果。實(shí)踐中，不同類型黨內(nèi)法規(guī)決定了執(zhí)行主體責(zé)任差異，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中除了明確主體責(zé)任外，還需要對執(zhí)行進(jìn)行內(nèi)部和外部監(jiān)督以及對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行問責(zé)。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行蘊(yùn)含著三重邏輯：一是黨內(nèi)法規(guī)制度文本的足夠完善，并且具有可操作性；二是如何使黨內(nèi)法規(guī)更適合精細(xì)化執(zhí)行，執(zhí)行主體責(zé)任落實(shí)到位是保證有效執(zhí)行的重要手段；三是執(zhí)行過程中將監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制予以整合。依據(jù)上述邏輯，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行應(yīng)當(dāng)將文本類型區(qū)分、執(zhí)規(guī)責(zé)任分解、監(jiān)督機(jī)制整合以及問責(zé)機(jī)制精準(zhǔn)納入基本維度。

（一）文本類型區(qū)分：執(zhí)行評估的前置條件

學(xué)者們從多種視角探討了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的困境，將黨內(nèi)法規(guī)是否公開、是否具有可操作性作為主要原因，卻未將黨內(nèi)法規(guī)文本類型差異與執(zhí)行不力建立明確的聯(lián)系。對此，有學(xué)者指出，事實(shí)上，“類型化研究的意義在于促進(jìn)黨規(guī)的規(guī)范化和體系化建設(shè)”［9］。也有學(xué)者認(rèn)為，在省級黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中要準(zhǔn)確區(qū)分不同類型省級黨內(nèi)法規(guī)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建省級黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估標(biāo)準(zhǔn)體系。［10］基于此，將黨內(nèi)法規(guī)文本類型區(qū)分作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的前置條件是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估的有益嘗試。黨的十八大以來，中央大力抓反腐敗問題，形成了從不敢腐、不能腐再到不想腐層層遞進(jìn)的黨內(nèi)反腐敗價值觀體系［11］，相應(yīng)地，就黨內(nèi)法規(guī)類型構(gòu)建而言，不敢腐對應(yīng)懲戒型黨內(nèi)法規(guī)、不能腐對應(yīng)預(yù)防型黨內(nèi)法規(guī)、不想腐對應(yīng)倡導(dǎo)型黨內(nèi)法規(guī)。由此，通過對黨內(nèi)法規(guī)文本進(jìn)行類型學(xué)劃分并總結(jié)其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和特征，進(jìn)而勾勒出不同類型黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制。其中，內(nèi)化于心倡導(dǎo)型黨內(nèi)法規(guī)著重對黨員、黨員干部思想道德和情操乃至生活作風(fēng)進(jìn)行規(guī)范，但是這些規(guī)范不是依靠紀(jì)律處分加以保障實(shí)施，而是依靠黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨組織對黨政治上的忠誠和認(rèn)同加以執(zhí)行，這個過程需要將黨的主張、使命和責(zé)任通過內(nèi)化過程加以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這些規(guī)定在性質(zhì)上屬于倡導(dǎo)性規(guī)范，實(shí)際效果主要取決于黨員的自覺自愿落實(shí)。預(yù)防型黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重于通過事前思想教育、制度設(shè)計(jì)幫助黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部解決思想作風(fēng)問題以預(yù)防腐敗發(fā)生，如八項(xiàng)規(guī)定等規(guī)范重在通過原則性紀(jì)律要求對可能發(fā)生的腐敗問題提前預(yù)防。監(jiān)督型黨內(nèi)法規(guī)通過對權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)控來實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨目的，監(jiān)督型黨內(nèi)法規(guī)包括《黨政機(jī)關(guān)力行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等，這些法規(guī)的執(zhí)行通過黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督予以實(shí)現(xiàn)。懲戒型黨內(nèi)法規(guī)主要通過事后懲治實(shí)現(xiàn)管黨治黨的政治目標(biāo)，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)制主要依靠黨內(nèi)紀(jì)律來實(shí)現(xiàn)。

（二）執(zhí)規(guī)責(zé)任分解：執(zhí)行評估的關(guān)鍵所在

作為黨內(nèi)專門針對執(zhí)行問題的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體分為六類，即黨中央、黨委、黨委辦公廳（室）、主管部門、相關(guān)單位、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。2020年實(shí)施的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》對地方黨委落實(shí)執(zhí)行責(zé)任制進(jìn)行了規(guī)范。然而，實(shí)踐中存在責(zé)任分解不明確、落實(shí)機(jī)制不健全以及考核評價機(jī)制不完善等問題，解決的策略在于明確責(zé)任制內(nèi)涵、將責(zé)任進(jìn)一步分解、將責(zé)任制充分落實(shí)以及加強(qiáng)考核評價機(jī)制設(shè)置。黨的十八大以來構(gòu)建的政黨責(zé)任制度體系，通過自上而下縱向責(zé)任配置，使不同主體的責(zé)任得以相互促進(jìn)與強(qiáng)化。總體而言，執(zhí)行責(zé)任制呈現(xiàn)出兩個特征：一是通過責(zé)任分解實(shí)現(xiàn)了對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行從結(jié)果控制到結(jié)果與過程并重。執(zhí)行責(zé)任制通過將責(zé)任分解可以更好地對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程加以控制，并通過執(zhí)行過程控制而實(shí)現(xiàn)對結(jié)果的評價。二是責(zé)任主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制是否順暢是責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵。執(zhí)行責(zé)任制以責(zé)任分解為導(dǎo)向?qū)⒇?zé)任層層分解到各類責(zé)任主體，如何做好責(zé)任分配、銜接與落實(shí)會極大地影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果；如果執(zhí)行責(zé)任不清晰、落實(shí)不嚴(yán)格會導(dǎo)致執(zhí)行效果差強(qiáng)人意。因此，實(shí)踐中要對執(zhí)行責(zé)任進(jìn)行充分的量化、明確責(zé)任劃分、考核和追責(zé)機(jī)制。

（三）監(jiān)督機(jī)制整合：執(zhí)行評估的重要內(nèi)容

黨的十八大以來，黨中央一直將黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展以及黨外監(jiān)督渠道的拓展作為工作重點(diǎn)，監(jiān)督機(jī)制整合對于黨的發(fā)展意義不言而喻。所謂黨內(nèi)監(jiān)督是指黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及普通黨員依照黨內(nèi)法規(guī)對組織和黨員的思想、行動進(jìn)行督促和檢查。黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行是一個復(fù)雜系統(tǒng)，而黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制是在執(zhí)行環(huán)節(jié)設(shè)置的一種自我糾偏和凈化裝置，通過這種自我糾偏裝置有利于確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行沿著正確軌道運(yùn)行，從而提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能。作為一種制度執(zhí)行凈化裝置，黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)出層層遞進(jìn)功能：一是警示功能，通過開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)，發(fā)揮對普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的警示作用；二是懲戒功能，層層遞進(jìn)的四種監(jiān)督執(zhí)紀(jì)形式從輕到重再到嚴(yán)重，不同類型違紀(jì)行為會受到相應(yīng)處分，黨內(nèi)監(jiān)督懲戒功能得以實(shí)現(xiàn)；三是糾偏功能，在從嚴(yán)治黨過程中如果出現(xiàn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)行為，某種程度上對黨的領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)來說也是一種重大損失，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，將違紀(jì)行為提前預(yù)防，既有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，也能及時將損失最小化。因此，有學(xué)者指出黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)施要秉持如下原則：一是事前監(jiān)督與事后監(jiān)督并駕齊驅(qū)；二是主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任相統(tǒng)合；三是日常檢查與專項(xiàng)巡查相結(jié)合。［12］黨內(nèi)監(jiān)督以民主監(jiān)督為主，包括形式民主和實(shí)質(zhì)民主兩種類型。黨內(nèi)民主監(jiān)督主要反映在選人用人和政策制定上，為了形成監(jiān)督合力，除了作為硬約束的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制外，還要強(qiáng)化黨外監(jiān)督渠道的拓展和運(yùn)行機(jī)制的順暢，將人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、審計(jì)機(jī)關(guān)、各民主黨派、人民群眾及其新聞媒體等監(jiān)督主體功能充分發(fā)揮，同時利用各種技術(shù)手段，將黨務(wù)活動予以公開，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)施的動力機(jī)制，保障監(jiān)督實(shí)效的充分實(shí)現(xiàn)?！暗趯?shí)踐中存在部門間聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制未得到有效落實(shí)、缺乏配合意識、提供信息不充分、承辦督辦反饋不及時的現(xiàn)象?！保?3］

（四）問責(zé)機(jī)制精準(zhǔn)：執(zhí)行評估的重要保障

黨的十八大以來，黨內(nèi)問責(zé)形成了主體多元協(xié)調(diào)、問責(zé)對象精細(xì)、問責(zé)方位全面以及問責(zé)程序操作清晰的制度體系。如：2016年中共中央出臺并于2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》為黨內(nèi)問責(zé)的實(shí)施提供了文本規(guī)范依據(jù)；2020年中共中央出臺的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》為進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)提供了重要制度支撐。問責(zé)需要描述清楚權(quán)力所對應(yīng)的責(zé)任，特別是履職不到位的類型、性質(zhì)和情節(jié)，以及相應(yīng)被追究責(zé)任的內(nèi)容和方式等?！包h內(nèi)問責(zé)機(jī)制中包含的強(qiáng)制要素使得不執(zhí)行、不認(rèn)真執(zhí)行或者不正確執(zhí)行各項(xiàng)相關(guān)制度的黨員干部都要受到嚴(yán)肅的責(zé)任追究，這是保障黨員干部不折不扣地執(zhí)行黨內(nèi)重要制度的約束性因素。”［14］然而，實(shí)踐中問責(zé)過程出現(xiàn)了諸多突出問題，被學(xué)者們稱為問責(zé)異化或者問責(zé)亂象：前者表現(xiàn)為問責(zé)機(jī)械化、簡單化、問責(zé)運(yùn)用隨意化、問責(zé)精準(zhǔn)度不高、問責(zé)使用不均衡以及問責(zé)乏力疲軟、問責(zé)操作不規(guī)范以及問責(zé)質(zhì)量受忽視［15］；后者表現(xiàn)為問責(zé)形式化、問責(zé)簡單化、問責(zé)隨意化以及問責(zé)選擇化［16］。針對這些問題，需要將問責(zé)精準(zhǔn)和容錯糾錯機(jī)制作為解決策略，即將責(zé)任劃分、主體認(rèn)定以及程序優(yōu)化精準(zhǔn)化；將錯誤識別、權(quán)益保障以及程序設(shè)計(jì)機(jī)制囊括進(jìn)來。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系的生成路徑

只有明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)構(gòu)維度，才能確立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和標(biāo)準(zhǔn)，評估原則和標(biāo)準(zhǔn)的選擇在很大程度上影響著評估結(jié)果。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系構(gòu)建的原則包括堅(jiān)持價值取向和事實(shí)取向并重，堅(jiān)持目標(biāo)、問題與結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)合，堅(jiān)持評估對象結(jié)構(gòu)的明確以及堅(jiān)持評估指標(biāo)精確性。另外，需要設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估標(biāo)準(zhǔn)，分別為規(guī)范性、合規(guī)性、適當(dāng)性以及可操作性四類。如此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系得以科學(xué)生成。

（一）評估指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

1.堅(jiān)持價值和事實(shí)取向并重的二元格局。在建構(gòu)主義者看來，評估不僅僅是信息收集過程，而要將價值取向嵌入到評估的各個環(huán)節(jié)。在價值取向的選擇中，以人民為中心和政黨義務(wù)為中心的價值取向是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估應(yīng)該遵循的主要價值取向。因?yàn)槲覀凕h是無產(chǎn)階級政黨，始終將人民利益至上作為黨的根本宗旨，從制度設(shè)計(jì)的執(zhí)規(guī)責(zé)任制，對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“關(guān)鍵少數(shù)”執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督以及問責(zé)機(jī)制，從根本上來講是對權(quán)力行使進(jìn)行控制，從而保障人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。另外，對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的義務(wù)性規(guī)范要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于權(quán)利性規(guī)范，展現(xiàn)出政黨義務(wù)本位的立規(guī)技術(shù)取向，這既為監(jiān)督和問責(zé)設(shè)定了規(guī)范基礎(chǔ)，也為評估提供了價值取向。而在實(shí)證主義看來，評估意味著對事實(shí)本身予以呈現(xiàn)，事實(shí)取向是指評估標(biāo)準(zhǔn)存在對事實(shí)的判斷，如以合規(guī)性為判斷標(biāo)準(zhǔn)蘊(yùn)含著對派駐監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的涵攝。

2.堅(jiān)持目標(biāo)、問題與結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)合。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督和問責(zé)制度框架已經(jīng)逐步確立，但“徒法不足以自行”，如何將其落地生根是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行成效的重要保障。對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的評估要以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)目標(biāo)為導(dǎo)向，具體包含四種功能：倡導(dǎo)型、預(yù)防型、監(jiān)督型以及懲戒型。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系設(shè)置以解決黨內(nèi)存在的腐敗以及黨的紀(jì)律不嚴(yán)等管黨治黨問題為導(dǎo)向，其中權(quán)力責(zé)任清單設(shè)置是否合理和執(zhí)行協(xié)同效果如何直接影響評估的效果。將監(jiān)督與問責(zé)納入黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行維度，其功能在于將執(zhí)行結(jié)果吸納到評估指標(biāo)體系的構(gòu)建中，從而體現(xiàn)出結(jié)果導(dǎo)向。因此，評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇充分體現(xiàn)了目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向以及結(jié)果導(dǎo)向三者統(tǒng)合。

3.堅(jiān)持評估對象結(jié)構(gòu)的明確。如何確認(rèn)評估對象結(jié)構(gòu)將影響到評估標(biāo)準(zhǔn)選擇和評估指標(biāo)設(shè)置。將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行劃分為四個維度，以此為依托生成的指標(biāo)體系將會具有固定邊界。在進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)置時應(yīng)該吸取法治評估的經(jīng)驗(yàn)，針對不同層級、不同類型、不同部門采取不同的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，以確保評估的公平性和科學(xué)性。明確評估對象結(jié)構(gòu)性差異可以形成具有針對性的評估指標(biāo)體系，針對黨內(nèi)法規(guī)的類型區(qū)分、執(zhí)規(guī)責(zé)任制、監(jiān)督以及問責(zé)機(jī)制這四個維度分別設(shè)置評估指標(biāo)，能夠滿足指標(biāo)充分反映評估對象信度和效度的要求。

4.堅(jiān)持各級指標(biāo)的精確性。所謂精確性，一是指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行概念與指標(biāo)對應(yīng)，指標(biāo)能夠真實(shí)反映概念的內(nèi)涵和外延；二是指為指標(biāo)賦值時，指標(biāo)取值能夠如實(shí)反映測量對象屬性的變異程度。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估實(shí)踐中，如果兩個省份的評估得分分別為60分和70分，這兩個得分是否反映兩個省份在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行上的差異取決于評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的準(zhǔn)確性，如果指標(biāo)與數(shù)值具有同構(gòu)性，則說明指標(biāo)精確性程度越高。因此，在設(shè)計(jì)指標(biāo)時應(yīng)該避免指標(biāo)本身的模糊不清和設(shè)置不當(dāng)。

（二）評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置

執(zhí)行評估是修正黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行偏差以及保障黨內(nèi)法規(guī)有效運(yùn)行的重要機(jī)制，執(zhí)行評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置直接關(guān)涉到對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估的科學(xué)性。與以往將立法后評估的合法性、合理性以及政治性標(biāo)準(zhǔn)直接套用不同，建議從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)構(gòu)維度出發(fā)，將規(guī)范性、適當(dāng)性、合規(guī)性以及可操作性作為評價標(biāo)準(zhǔn)。

1.規(guī)范性評估標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性評估標(biāo)準(zhǔn)主要是從立規(guī)技術(shù)角度評價黨內(nèi)法規(guī)文本類型質(zhì)量，涉及黨內(nèi)法規(guī)名稱、總則、分則、附則結(jié)構(gòu)的完善以及立規(guī)語言的恰當(dāng)性。規(guī)范性評估標(biāo)準(zhǔn)著重考察黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)是否完整、立規(guī)語言是否適當(dāng)，以及是否包含形式結(jié)構(gòu)和實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。前者從法規(guī)的名稱、總則和分則以及附則觀察黨內(nèi)法規(guī)是否完整，后者從黨內(nèi)法規(guī)概念、原則、后果以及責(zé)任等方面考察黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)是否完整。形式結(jié)構(gòu)評估包含了對法規(guī)標(biāo)題、總則、分則及附則等基本形式結(jié)構(gòu)以及相關(guān)法規(guī)配套完整性評估。法規(guī)實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)評估主要縱向考察不同位階法規(guī)在效力方面的差異以及是否存在沖突、不一致的地方。此外，與立法技術(shù)要求一樣，立規(guī)語言的使用關(guān)涉專門術(shù)語、日常語言和模糊詞語的選擇，以及語句的句子結(jié)構(gòu)，故黨內(nèi)法規(guī)的“語言文字應(yīng)準(zhǔn)確、簡潔、清楚、通俗、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范和莊重”［17］（P253）。

2.適當(dāng)性評估標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)存在三種思路：廣義的適當(dāng)性包含了合法性和合理性雙重含義，中義的適當(dāng)性僅指合理性，而狹義的適當(dāng)性指目的與手段相匹配。［18］作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)主要從中義來使用該標(biāo)準(zhǔn)，合理性的判斷依據(jù)可以是規(guī)范性的也可以是事實(shí)性的。執(zhí)規(guī)責(zé)任制本質(zhì)上是一種責(zé)任分解制，這些縱向責(zé)任在各級主體之間的分配是否公正、責(zé)任內(nèi)容是否明確、責(zé)任的落實(shí)與銜接是否順暢用合理性標(biāo)準(zhǔn)予以衡量。

3.合規(guī)性評估標(biāo)準(zhǔn)。合規(guī)性評估標(biāo)準(zhǔn)旨在評價黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程“否符合黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，是否與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)”［19］，主要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督執(zhí)行過程要符合監(jiān)督程序性規(guī)定。首先，要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)范，將《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等規(guī)定作為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)首要遵循依據(jù)。其次，執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)要科學(xué)把握四種監(jiān)督執(zhí)紀(jì)形態(tài)，尤其是從第三種形態(tài)到第四種形態(tài)的過渡。如何把握其中的尺度應(yīng)當(dāng)符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定和從嚴(yán)治黨的需要。最后，黨外監(jiān)督主體是否明確及其監(jiān)督方式是否暢通，各類主體通過何種途徑開展監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果是否予以反饋，均涉及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行合規(guī)性評估標(biāo)準(zhǔn)的考量。

4.可操作性評估標(biāo)準(zhǔn)?？刹僮餍栽u估標(biāo)準(zhǔn)既是評價評估對象的標(biāo)桿也是對構(gòu)建指標(biāo)體系提出的具體要求?！翱刹僮餍允橇⒎ň駨睦硐氲綄?shí)踐、從應(yīng)然到實(shí)然過渡的重要條件，也是判斷法律、法規(guī)科學(xué)與否的重要指標(biāo)。”［20］黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)踐存在的最大問題是如何發(fā)揮問責(zé)實(shí)效，將可操作性作為評價問責(zé)實(shí)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，意味著黨內(nèi)法規(guī)本身制度規(guī)范的設(shè)計(jì)是否對上位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，是否明確、具體和可行。針對問責(zé)存在的各種不規(guī)范問題，黨內(nèi)問責(zé)要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化，同時使問責(zé)具有成效、問責(zé)執(zhí)行具有可操作性，這就要求問責(zé)有依據(jù)、規(guī)范具體、可行以及完備等技術(shù)屬性。

需要指出的是，可操作性評估標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系中的指標(biāo)轉(zhuǎn)化成問卷或量表，從而在現(xiàn)實(shí)中找到對應(yīng)的測量事實(shí)。但現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估指標(biāo)體系研究局限于指標(biāo)體系構(gòu)建，對于指標(biāo)是否能夠轉(zhuǎn)化成實(shí)踐中的問題尚缺乏討論。有些指標(biāo)在理論上能夠被設(shè)計(jì)和推導(dǎo)出來，但是未必能夠轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)中的對應(yīng)物。此外，可操作性的另一個表征是數(shù)據(jù)具有可獲得性，設(shè)計(jì)出一個完美指標(biāo)體系不是我們的目的，而是指標(biāo)體系中的問題能在現(xiàn)實(shí)中找到測量數(shù)據(jù)。因此，從數(shù)據(jù)的可獲得性角度來說，這也是指標(biāo)體系具有可操作性的關(guān)鍵維度。

四、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系的構(gòu)想

從概念到指標(biāo)的降維處理要遵循一般學(xué)術(shù)規(guī)范，這個過程一般包含概念化與操作化兩個層面內(nèi)容。概念化是用特定概念將所要界定的現(xiàn)象與其他現(xiàn)象區(qū)分開來，在此基礎(chǔ)上得出一個抽象定義；操作化是將抽象概念進(jìn)行降維處理，即簡單概念可以用少數(shù)指標(biāo)加以分解，而復(fù)雜概念需要用指標(biāo)群來加以測量。此外，在賦值過程中，要充分滿足互斥性要求，即每一個指標(biāo)只能對應(yīng)一個分值，指標(biāo)與指標(biāo)之間的取值是互不相容的。從研究設(shè)計(jì)角度看，測量除了需要完成概念的構(gòu)建外，還需要對概念進(jìn)行操作化處理以連接理論概念和經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)。對此，曾經(jīng)出現(xiàn)過三種理論方法即古典理論、扎根理論和操作主義，前兩種理論方法對概念和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了區(qū)分，并承認(rèn)二者的認(rèn)識論鴻溝，但在認(rèn)識先后順序上截然相反。［21］其中，古典理論是定量測量操作化環(huán)節(jié)遵循的原則，它堅(jiān)持從概念出發(fā)，關(guān)注測量的效度問題；扎根理論方法力求從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)中提煉概念；操作主義將前兩者的思想方法進(jìn)行了整合。綜合考慮，我們從古典理論方法出發(fā)探討指標(biāo)體系的生成，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行維度劃分中，將文本類型為前置條件、以執(zhí)規(guī)責(zé)任制為基礎(chǔ)、以監(jiān)督和問責(zé)為保障機(jī)制，為指標(biāo)體系的生成提供了基本依據(jù)。

對評估對象進(jìn)行分解的前提下針對不同評估維度設(shè)置相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上生成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的一級和二級指標(biāo)（具體如表1所示）。

表1 黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系

一是作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行前置條件的文本類型區(qū)分，將其劃分為倡導(dǎo)型、預(yù)防型、監(jiān)督型和懲戒型4種文本類型，將規(guī)范性作為評估的基本標(biāo)準(zhǔn)，一級指標(biāo)涵蓋形式結(jié)構(gòu)完整程度，實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)完整程度，語言準(zhǔn)確、清楚和簡潔程度，詞語選擇變化程度4個二級指標(biāo)。

二是作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估關(guān)鍵執(zhí)規(guī)責(zé)任分解，將適當(dāng)性作為評估標(biāo)準(zhǔn)，將權(quán)力責(zé)任清單的合理性和不同執(zhí)規(guī)主體執(zhí)行的協(xié)同性作為一級指標(biāo)，分別設(shè)置5個二級指標(biāo)。前者為黨委主體責(zé)任落實(shí)是否合理，黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌責(zé)任落實(shí)是否合理，黨委職能部門牽頭執(zhí)行責(zé)任落實(shí)是否合理，基層黨組、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部配合責(zé)任落實(shí)是否合理，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任落實(shí)是否合理；后者為黨委對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作支持程度，黨委職能部門對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作支持程度，基層黨組、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作支持程度，黨委集體對負(fù)責(zé)人履職支持程度和下級黨委對上級黨委履職支持程度。

三是作為執(zhí)行評估重要內(nèi)容的監(jiān)督機(jī)制，以合規(guī)性作為評估標(biāo)準(zhǔn)，將黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)形態(tài)選擇的恰當(dāng)性與黨外監(jiān)督渠道的暢通性作為一級指標(biāo)，再分別設(shè)置3個和9個二級指標(biāo)。前者為派駐監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系健全程度、巡視巡察標(biāo)準(zhǔn)體系健全程度和巡視巡察聯(lián)動機(jī)制健全程度；后者為人大監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、政府監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、司法監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、人民政協(xié)監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、審議機(jī)關(guān)監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、民主黨派監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效、普通群眾監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效以及新聞媒體監(jiān)督渠道是否暢通和結(jié)果反饋是否有效。

四是作為執(zhí)行評估重要保障的精準(zhǔn)問責(zé)，將可操作性作為評估標(biāo)準(zhǔn)，生成3個一級指標(biāo)，分別為問責(zé)法規(guī)的完備性、問責(zé)程度的健全性以及容錯糾錯機(jī)制的完善性；在此基礎(chǔ)上對應(yīng)生成2個、4個和3個二級指標(biāo)，具體包括問責(zé)法規(guī)的覆蓋程度和配套問責(zé)法規(guī)的完備程度；問責(zé)啟動調(diào)查程序的健全程度、審查調(diào)查程序的健全程度、作出決定程度的健全程序和問責(zé)執(zhí)行的健全程度；錯誤識別標(biāo)準(zhǔn)的完善程度、容錯糾錯程序的規(guī)范程度和容錯糾錯權(quán)益保障體系的健全程度。

五、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行作為一個動態(tài)過程，其執(zhí)行效果優(yōu)劣受到多種因素影響，如執(zhí)行主體能力、資源保障、組織結(jié)構(gòu)以及黨內(nèi)法規(guī)文本類型等。筆者聚焦于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)構(gòu)的維度劃分、拆解和重構(gòu)，以厘清黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的結(jié)構(gòu)因素及其類型，并按照邏輯順序進(jìn)行清晰定位，對每一環(huán)節(jié)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，以確保指標(biāo)體現(xiàn)設(shè)置的科學(xué)和有效。此外，以下兩個方面問題需引起重視：一是在理論上，與立法評估指標(biāo)體系相似，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行“這種評估指標(biāo)體系也不是固定不變的，而是在權(quán)衡各種評估因素的基礎(chǔ)上，對各項(xiàng)指標(biāo)有所取舍、補(bǔ)充和修正”［22］；二是在實(shí)踐中，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評估指標(biāo)體系研究的補(bǔ)強(qiáng)在于通過因子分析、聚類分析等方法檢驗(yàn)指標(biāo)體系的信度與效度，以增強(qiáng)指標(biāo)體系的有效性和準(zhǔn)確性。