山西省清徐縣：水權(quán)制度建設(shè)的探索與執(zhí)行實(shí)踐

一、基本情況

清徐縣位于晉中盆地的西北邊緣，轄四鎮(zhèn)五鄉(xiāng)一街道辦，188個(gè)行政村，常住人口34萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口26萬(wàn)。全縣耕地面積43.6萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同），是省會(huì)太原市的主要副食品基地。全縣有小型水庫(kù)2座，引水工程3處，抽水站39處，機(jī)井1 820眼（其中農(nóng)業(yè)灌溉用水井1 298眼），小泉小水利用工程179處。灌溉面積38.55萬(wàn)畝，占總耕地面積的88.4%。其中河灌面積20.86萬(wàn)畝，純井灌區(qū)9.44萬(wàn)畝，井河結(jié)合灌溉面積7.67萬(wàn)畝，小泉小水灌溉面積0.58萬(wàn)畝。

截至2017年年底，全縣節(jié)水灌溉面積達(dá)到24萬(wàn)畝，占總灌溉面積的62.3%，其中低壓管道灌溉面積12.83萬(wàn)畝。高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉面積6.7萬(wàn)畝，其中管道灌溉面積2.68萬(wàn)畝，噴灌面積0.93萬(wàn)畝，微灌1.66萬(wàn)畝。渠道防滲節(jié)水面積8.58萬(wàn)畝。

清徐縣多年平均水資源可利用量為8 395萬(wàn)m3，當(dāng)?shù)厮Y源總量為5 536.8萬(wàn)m3，其中地下水4 545萬(wàn)m3，地表水1076萬(wàn)m3，重復(fù)量84.2萬(wàn)m3。全縣人均水資源量185m3，僅為全省人均量的43.6%，全國(guó)平均水平的8.6%。

隨著清徐縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源供需矛盾日趨尖銳。主要表現(xiàn)為：①用水滿(mǎn)足程度僅為64.9%，年缺水量4 536萬(wàn)m3。②天然降雨量呈減少態(tài)勢(shì),在灌溉面積不增加的情況下農(nóng)業(yè)用水需求日趨增加。③外來(lái)客水供水量逐年減少，加劇了供需矛盾。④地下水超采導(dǎo)致水環(huán)境日趨惡化，表現(xiàn)為泉水?dāng)嗔骱偷叵滤黄毡榭焖傧陆担吷綌嗔褞б韵碌貐^(qū)地下水水位年均下降1.65 m。全縣地下水年平均超采1 807萬(wàn)m3。⑤汾河沿岸地下水受到不同程度的污染。

二、工作思路和具體做法

1.工作思路

清徐縣針對(duì)水資源供需矛盾日趨尖銳的情勢(shì)，從2004年開(kāi)始，以山西省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，按照“以供定需”的水資源管理理念和“保證生活用水、調(diào)控工業(yè)用水、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)用水、維系生態(tài)用水”的水資源配置原則，以初始水權(quán)分配為核心的宏觀(guān)總量控制和微觀(guān)定額管理、用水計(jì)量控制監(jiān)測(cè)和節(jié)水工程三大體系建設(shè)為重點(diǎn)，以配套政策法規(guī)為保障，進(jìn)行了全面深入和具有創(chuàng)新性的水權(quán)制度建設(shè)和執(zhí)行實(shí)踐。

2.具體做法

（1）水權(quán)確權(quán)方面

在對(duì)全縣可利用水資源的數(shù)量、類(lèi)型和時(shí)空分布進(jìn)行全面分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以可利用水資源量為基數(shù)進(jìn)行了水權(quán)的初始分配。具體采用了四級(jí)分配辦法：一級(jí)分配——縣水行政主管部門(mén)對(duì)全縣的可利用水資源在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、生態(tài)四大類(lèi)用水部門(mén)之間進(jìn)行分配；二級(jí)分配——縣水行政主管部門(mén)將一級(jí)分配的部門(mén)水量在所屬的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個(gè)縣直屬供水單位間進(jìn)行分配；三級(jí)分配——各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將二級(jí)分配所分水量落實(shí)到所屬各村委會(huì)；四級(jí)分配——各村委會(huì)將所分配到的水量分別落實(shí)到本村所屬的各單位取水工程和各用水戶(hù)。

截至目前，全縣188個(gè)行政村全部落實(shí)了初始水權(quán)，80個(gè)井灌區(qū)村全部成立了村級(jí)用水管理委員會(huì)，通過(guò)村民“一事一議”將水權(quán)落實(shí)到了農(nóng)民用水戶(hù)，以畝定水，水隨地走，并實(shí)行了階梯水價(jià)。

（2）水權(quán)交易方面

①交易主體

縣政府出臺(tái)《清徐縣水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)與管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)水市場(chǎng)。縣級(jí)交易主體為縣政府、各跨縣的灌區(qū)管理局、縣各用水部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)級(jí)交易主體為各工業(yè)用水企業(yè)和村民委員會(huì)，村級(jí)交易主體為村內(nèi)各用水戶(hù)。

②交易程序

提交交易申請(qǐng)：用水部門(mén)（用水戶(hù)）根據(jù)供需盈虧向管理部門(mén)提出交易申請(qǐng)。

交易申請(qǐng)審查：管理部門(mén)對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行審查，主要包括資格、范圍、條件等。

交易主體談判：買(mǎi)賣(mài)雙方主要就價(jià)格進(jìn)行商談。

交易價(jià)格審查：水利部門(mén)會(huì)同物價(jià)部門(mén)對(duì)交易價(jià)格按國(guó)家水價(jià)和交易指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行審查。

辦理成交登記手續(xù)：完成上述步驟后，進(jìn)行成交登記。

③交易價(jià)格限價(jià)

未支付水資源費(fèi)的配額水權(quán)交易限價(jià)：工業(yè)用水為水資源費(fèi)的5倍，農(nóng)業(yè)用水為水資源費(fèi)的2倍。

已支付水資源費(fèi)的配額水權(quán)交易限價(jià)：工業(yè)用水為水資源費(fèi)的6倍，農(nóng)業(yè)用水為水資源費(fèi)的3倍。

已支付完整水價(jià)的配額水權(quán)交易限價(jià)：工業(yè)用水為水資源費(fèi)的3倍，農(nóng)業(yè)用水為水資源費(fèi)的1.5倍。

已支付工程水價(jià)但未支付水資源費(fèi)的配額水權(quán)交易限價(jià)：工業(yè)用水為水資源費(fèi)的4倍，農(nóng)業(yè)用水為水資源費(fèi)的2倍。

④交易市場(chǎng)的監(jiān)管

縣水務(wù)局負(fù)責(zé)全縣水市場(chǎng)的組織管理和宏觀(guān)調(diào)控工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)水市場(chǎng)的組織和管理；村民委員會(huì)或用水戶(hù)協(xié)會(huì)對(duì)村級(jí)水市場(chǎng)實(shí)施組織和管理。

三、解決重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題的主要經(jīng)驗(yàn)

1.摸清全縣水資源“家底”是前提

要進(jìn)行合理可行的水權(quán)分配，前提是摸清全縣可利用水資源的數(shù)量、類(lèi)型和時(shí)空分布，進(jìn)行全面分析評(píng)價(jià)，以可利用水資源量為基數(shù)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、生態(tài)四大類(lèi)用水部門(mén)之間進(jìn)行分配。

2.先進(jìn)的用水計(jì)量控制是支撐

水權(quán)分配到戶(hù)，計(jì)量控制是關(guān)鍵，研發(fā)使用先進(jìn)的計(jì)量設(shè)備是重要支撐。清徐縣進(jìn)行了大規(guī)模的用水計(jì)量控制監(jiān)測(cè)體系建設(shè)。全縣共安裝用水計(jì)量控制器1 668臺(tái)，其中工業(yè)用水計(jì)量控制設(shè)備370臺(tái)，農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井控制設(shè)備1 298臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全縣地下水的計(jì)量和控制。

為隨時(shí)掌握全縣地下水開(kāi)采情況，分不同地質(zhì)單元安裝了地下水水位自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置，可進(jìn)行實(shí)時(shí)地下水水位變化監(jiān)測(cè)。

3.節(jié)水工程體系建設(shè)是基礎(chǔ)

清徐縣農(nóng)業(yè)用水占總用水量的80%以上，是用水大戶(hù)，水權(quán)執(zhí)行落實(shí)的主戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)。為確保全縣農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)的落實(shí)，近年強(qiáng)勁推進(jìn)了節(jié)水工程體系建設(shè)和分區(qū)農(nóng)業(yè)高效用水模式探索。

2005年以來(lái)，清徐縣多渠道籌集資金，累計(jì)投資4.62億元,改造輸水管道578 km，更新機(jī)井310眼，更新改造機(jī)電灌站9處，建設(shè)小型橋涵工程719件，渠道防滲483 km，受益面積達(dá)30萬(wàn)畝。

此外，清徐縣完成了清泉東湖、西湖地面水替代工業(yè)企業(yè)取用地下水工程，東湖、西湖的蓄水能力為3 600萬(wàn) m3，2007年工程投入運(yùn)行，對(duì)邊山地區(qū)乃至清徐全縣地下水環(huán)境的恢復(fù)和改善起到了重要作用。

4.制度建設(shè)是保障

為確保水權(quán)制度的落實(shí)，清徐縣陸續(xù)出臺(tái)了《清徐縣水資源初始配置方案》《清徐縣用水定額指標(biāo)》《清徐縣水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《清徐縣水價(jià)管理辦法》《清徐縣企業(yè)取用水管理實(shí)施辦法》《清徐縣節(jié)約用水管理辦法》等6部政策制度，并已行文執(zhí)行。

5.“三權(quán)”結(jié)合是有效手段

在井灌區(qū)以水利工程為水權(quán)支撐，探索工程產(chǎn)權(quán)、水權(quán)和管理使用權(quán)“三權(quán)”的有機(jī)結(jié)合。產(chǎn)權(quán)全部歸村集體所有；水權(quán)由村民委員會(huì)根據(jù)村級(jí)分配總量，按農(nóng)戶(hù)的人口數(shù)量、牲畜數(shù)量、灌溉面積確定并分配，以發(fā)放水權(quán)證的形式落實(shí)到地塊，水隨地走，有地就有水；管理權(quán)通過(guò)村民代表大會(huì)選舉成立用水管理委員會(huì)，代表村集體行使水利工程的管理權(quán)，所有工程范圍內(nèi)受益農(nóng)戶(hù)都享有工程使用權(quán)。多年運(yùn)行實(shí)踐表明，產(chǎn)權(quán)、水權(quán)與管理使用權(quán)的有機(jī)結(jié)合，可以確保水權(quán)的高效使用。

四、主要成效

1.節(jié)水成效

清徐縣水權(quán)制度從2004年開(kāi)始逐步落實(shí)和執(zhí)行。2005年全縣農(nóng)業(yè)灌溉地下水開(kāi)采總量為4482萬(wàn)m3，比2004年的5942萬(wàn)m3減少了 1460萬(wàn)m3，減少24.6%；2007年用水量為 3 692萬(wàn)m3，比2004年減少2250萬(wàn)m3，減少37.8%；2009年用水量為3548萬(wàn)m3，比2004年減少2394萬(wàn)m3，減少40.2%；2011年用水量為3590萬(wàn)m3，比2004年減少2352萬(wàn)m3，減少39.6%；2013年用水量為3 493萬(wàn)m3，比2004年減少2449萬(wàn) m3，減少 41.2%；2017 年用水量為3490萬(wàn)m3，比2004年減少2452萬(wàn)m3，減少41.3%，節(jié)水效果明顯。

2.水環(huán)境保護(hù)成效

水權(quán)分配制度實(shí)施以來(lái)，清徐縣年可節(jié)水2 000萬(wàn)m3以上，地下水水位下降速度從2005年開(kāi)始減緩，2007年起實(shí)現(xiàn)止降回升。2014年地下水水位與2004年相比，回升10.55 m，年均回升0.96 m。2011年平泉自流井群在斷流10年后復(fù)流，并呈逐年增大趨勢(shì)，目前已達(dá)到0.056 m3/s。

3.社會(huì)效益

①節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和節(jié)水工程的使用，全面提高了水資源的利用效率，減少了灌溉用電量，降低了生產(chǎn)成本，降低了農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度。

②增強(qiáng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和群眾的水憂(yōu)患意識(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民節(jié)約用水的主動(dòng)性。農(nóng)民自覺(jué)調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，采用節(jié)水作物品種，積極自籌資金進(jìn)行田間灌溉工程建設(shè)，如劃小地塊小畦灌溉、平整土地，配套管道輸水灌溉出水口以下的田間小白龍管道，變“澆地”為“澆莊稼”，確保了水資源的高效利用。

③解決了水費(fèi)收取難的問(wèn)題。用水必須交費(fèi)，交費(fèi)才能用水，實(shí)現(xiàn)了群眾明白用水、干部清白管理，減少了用水糾紛，改善了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)。 ■