試論丹江口庫(kù)區(qū)生態(tài)保護(hù)公益訴訟問(wèn)題研究

鄭玄　黃金

【摘 要】本文以丹江口法院環(huán)境合議庭成立為契機(jī)，以丹江口法院首例非法采礦毀壞林地公益訴訟案為切入點(diǎn)，就環(huán)境公益訴訟制度中的原告資格、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，并為環(huán)境公益訴訟制度的建立提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；原告資格；舉證責(zé)任

一、引言

2014年8月8日，丹江口市法院環(huán)境合議庭成立，便利了丹江口庫(kù)區(qū)環(huán)境公益訴訟的審理。這是丹江口庫(kù)區(qū)水資源環(huán)境保護(hù)方面又一重大舉措，標(biāo)志著十堰地區(qū)環(huán)境公益訴訟由探索不斷走向成熟。

以此為契機(jī)，筆者不禁想起2008年丹江口庫(kù)區(qū)（十堰地區(qū)）首次對(duì)毀壞林地植被者提前公益訴訟，雖然距今已過(guò)去6年。但它是丹江口市檢察院為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，首次對(duì)毀壞林地植被者提起附帶民事訴訟并獲成功的公益訴訟案件。

二、環(huán)境公益訴訟中的幾個(gè)問(wèn)題

通過(guò)案例分析，至少可以從以下兩個(gè)方面的來(lái)看我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度中存在的問(wèn)題。

（一）原告資格被限制問(wèn)題

我國(guó)法律法規(guī)中大多對(duì)原告資格有較強(qiáng)限制。如《民事訴訟法》第108條規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！缎姓V訟法》第 41條規(guī)定原告起訴應(yīng)當(dāng)符合的第一個(gè)條件就是認(rèn)為該具體行政行為侵害了其自身的合法權(quán)益?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。雖然確定了公民和組織對(duì)污染行為的檢舉和控告權(quán)，但是沒(méi)有提到訴訟權(quán)。

根據(jù)上述規(guī)定可以看出，對(duì)原告的主體資格的限定為與被告行為存在直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，即在訴訟中要求原告需要具有“實(shí)質(zhì)性損害”這一苛刻條件。只要公民的私人權(quán)益沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性侵害，則不能對(duì)導(dǎo)致公共環(huán)境污染和破壞的民事行為及非處罰性的具體行政行為提起訴訟。

（二）舉證責(zé)任方式單一問(wèn)題

我國(guó)傳統(tǒng)民事訴訟法的舉證責(zé)任分配原則是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。所以在多數(shù)情況下舉證責(zé)任都是有原告承擔(dān)。但大量事實(shí)證明，傳統(tǒng)的舉證責(zé)任原則不適合環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展。

環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益，而非單純的個(gè)人利益。在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性要求。對(duì)于環(huán)保單位和檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，他們擁有專業(yè)的技術(shù)設(shè)備和強(qiáng)大的財(cái)政支持，可以通過(guò)長(zhǎng)期地監(jiān)測(cè)、化驗(yàn)等一系列復(fù)雜程序而收集到充分的證據(jù)。但是對(duì)于公民和某些社會(huì)團(tuán)體來(lái)說(shuō)，由于他們獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識(shí)與技能，讓他們承擔(dān)完全舉證責(zé)任無(wú)疑是極為困難，不切實(shí)際的。正如肖建國(guó)先生所說(shuō)：“讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息，既不經(jīng)濟(jì)，又不公平?！?/p>

為了更好的支持環(huán)境公益訴訟，維護(hù)公共權(quán)益，必須在立法制度上制定多樣靈活的舉證責(zé)任原則。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建立的設(shè)想

作為一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的制定絕不是一朝一夕的事，需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索。本文就上文提到的三個(gè)問(wèn)題試圖提出一些建議和措施。

（一）原告資格必須適當(dāng)放寬

對(duì)于環(huán)境公益訴訟中的原告資格問(wèn)題，學(xué)術(shù)界有兩種不同觀點(diǎn)。早期觀點(diǎn)認(rèn)為，針對(duì)環(huán)境公益提起的訴訟必須由代表國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的檢察院來(lái)行使。這是一種狹隘的觀點(diǎn)，呂忠梅教授在《環(huán)境公益訴訟辨析》一文中對(duì)“檢查機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體”有過(guò)充分論證，可供參考。近年來(lái)，為了使環(huán)境公益保護(hù)獲得可訴性，原告資格適度放寬，訴訟主體范圍擴(kuò)大化已經(jīng)成為學(xué)者們的共識(shí)。即允許任何公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)單位都可以提起環(huán)境公益訴訟。

筆者也認(rèn)為，在環(huán)境訴訟中，應(yīng)該賦予一切公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保單位對(duì)有關(guān)環(huán)境破壞行為提起訴訟的權(quán)利。但是，在建立環(huán)境公益訴訟制度，明確公益訴訟原告資格時(shí)，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)人口多、司法資源有限的國(guó)情，從防止訴訟權(quán)利濫用和訴訟經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)的方面出發(fā)，對(duì)公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保單位等不同主體有不同限制和要求。

（二）舉證責(zé)任原則必須靈活多樣性

為了改變公民、社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中舉證方面的不利地位，維護(hù)他們保護(hù)自身合法權(quán)益的權(quán)利。國(guó)家立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)注意到該問(wèn)題，并嘗試修改環(huán)境訴訟中的舉證責(zé)任原則。如《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條規(guī)定對(duì)該類案件實(shí)行舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，實(shí)行舉證責(zé)任倒置。2004年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)了重新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第86條明確規(guī)定：“因固體廢物污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”這是我國(guó)立法中的兩次進(jìn)步，以法律的形式明確肯定了訴訟中的舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定制度，我國(guó)制定環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)該吸收和借鑒的舉證責(zé)任原則。

關(guān)于環(huán)境訴訟中的舉證責(zé)任，國(guó)外也有較好的設(shè)計(jì)指得我們借鑒。比如美國(guó)《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：原告只需提供表面證據(jù)，證明污染者已經(jīng)或很有可能有污染行為，即完成了舉證責(zé)任；若被告否認(rèn)其有該污染行為，或否認(rèn)其行為會(huì)造成那樣的損害結(jié)果，則必須提供反證；環(huán)境行政公益訴訟中的舉證責(zé)任應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這與普通的行政訴訟并無(wú)差別。

筆者認(rèn)為關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度中的舉證責(zé)任問(wèn)題，可以考慮采用區(qū)別訴訟主體的靈活舉證責(zé)任模式。具體來(lái)說(shuō)，包括兩個(gè)層次含義。第一，區(qū)別訴訟主體資格。環(huán)保部門(mén)或檢察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)，因其特殊的身份和職責(zé)，以及有能力獲得充分確鑿的證據(jù)。所以應(yīng)該對(duì)其主張承擔(dān)舉證責(zé)任。第二，在訴訟程序中，有原告靈活掌握選擇舉證責(zé)任原則或舉證責(zé)任倒置原則的自由。原告可以在自己掌握充足證據(jù)的某些問(wèn)題環(huán)節(jié)上選擇舉證責(zé)任，在證據(jù)不足環(huán)節(jié)上選擇舉證責(zé)任倒置。這樣設(shè)定的目的都是為了減小被告利用舉證責(zé)任倒置而成功開(kāi)脫的可能性和增加原告訴訟成功的可能性。

項(xiàng)目基金：湖北醫(yī)藥學(xué)院研究生科研啟動(dòng)基金，項(xiàng)目編號(hào)：2011QDRW-23。

作者簡(jiǎn)介：鄭玄，女，碩士研究生，講師；湖北醫(yī)藥學(xué)院公共衛(wèi)生與管理學(xué)院；通訊作者：黃金，男，碩士研究生，助理館員；湖北醫(yī)藥學(xué)院人事處。