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    我國(guó)城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)中PPP融資模式應(yīng)用研究

    2021-06-02 11:32:03李雨涵吳偉容
    中國(guó)集體經(jīng)濟(jì) 2021年9期
    關(guān)鍵詞:融資模式

    李雨涵 吳偉容

    摘要:隨著社會(huì)進(jìn)步,人們對(duì)于生活質(zhì)量有著更高的要求,醫(yī)療服務(wù)逐漸出現(xiàn)供需不平衡的狀態(tài),我國(guó)政府將PPP融資模式引入醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中。文章首先分析PPP融資模式在我國(guó)城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用現(xiàn)狀,并指出現(xiàn)存的問題,提出了對(duì)相關(guān)的解決對(duì)策,使PPP融資模式更高效地運(yùn)用于城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目。

    關(guān)鍵詞:城市醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目;PPP;融資模式

    我國(guó)社會(huì)保障體系隨著全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程,逐步建立和完善,人們?cè)絹?lái)越期待接受更好的臨床醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)技服務(wù)和物資供應(yīng)。我國(guó)也將PPP融資模式引入到城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中,為解決醫(yī)療項(xiàng)目建設(shè)中的資金、技術(shù)缺口等問題提供了有效的幫助。然而在應(yīng)用過程中,PPP項(xiàng)目實(shí)施仍存在一定阻礙,存在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、信用問題和相關(guān)法律制度不健全等問題。

    一、我國(guó)城市醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)狀

    隨著人們生活水平的普遍提高,人民對(duì)于城市醫(yī)療服務(wù)的要求也越來(lái)越高。目前我國(guó)是以公立醫(yī)院為主的衛(wèi)生醫(yī)療體系,“看病難,看病貴”是一直存在于我國(guó)醫(yī)療服務(wù)方面的問題,目前,醫(yī)用器械的更新與維護(hù)、專業(yè)醫(yī)護(hù)人員資源不足、醫(yī)院建設(shè)供需不平衡等問題仍然突出。自從醫(yī)療保障制度改革以來(lái),社會(huì)醫(yī)保、公費(fèi)醫(yī)療等制度加入體系中,減少人們的就醫(yī)支出壓力,同時(shí)提供更高水平的醫(yī)療服務(wù),但這需要政府投入更多財(cái)政力量去支持保障政策實(shí)施。

    2020年年初,新冠肺炎疫情在我國(guó)出現(xiàn),導(dǎo)致公共服務(wù)資源嚴(yán)重短缺,政府更加注重對(duì)緊急性公共事件的應(yīng)對(duì)措施,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生方面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前的政府的融資渠道較為單一,資源不足,急需新的融資渠道來(lái)改善融資中資金來(lái)源的問題。

    二、PPP融資模式在城市醫(yī)療項(xiàng)目中的應(yīng)用

    PPP(Public-Private Partnership)通常譯為“公共私營(yíng)合作制”,是指政府與私人組織之間,合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。黨的十八屆三中全會(huì)中準(zhǔn)確提出,要鼓勵(lì)社會(huì)力量積極投入到社會(huì)服務(wù)建設(shè)中,使其在更多領(lǐng)域發(fā)揮作用,補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施的短板。我國(guó)將PPP融資模式引入到城市醫(yī)療領(lǐng)域中,截至2019年,全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)累計(jì)全部項(xiàng)目投資額14.4萬(wàn)億元,相較于2018年的13.2萬(wàn)億元,提高了9.1%,我國(guó)的PPP投資項(xiàng)目的發(fā)展穩(wěn)定且仍有提高。消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目投資額總計(jì)1.3萬(wàn)億元,包括文化、體育、健康、旅游等方面,其中健康行業(yè)項(xiàng)目投資額為2083億元,約占全部消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目投資額的16%,仍有更多的發(fā)展空間。

    面對(duì)醫(yī)療服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng),資金耗用量大的問題,PPP融資模式滿足需求,響應(yīng)政策,合理利用資源,提高成本利潤(rùn)率,使資金充足,政府與社會(huì)力量共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),更有保障地完成項(xiàng)目建設(shè),服務(wù)于人民。具有如下優(yōu)勢(shì)。

    (一)改善技術(shù)及管理問題

    將PPP融資模式引進(jìn)到醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目中,社會(huì)資本方幫助醫(yī)院引進(jìn)高水平的醫(yī)療技術(shù),配合專業(yè)的管理部門,推進(jìn)醫(yī)院建設(shè)。例如鳳凰醫(yī)療集團(tuán)創(chuàng)建“門頭溝模式”PPP項(xiàng)目,與門頭溝區(qū)政府合作,新建成北京市門頭溝區(qū)醫(yī)院。2010年,該地區(qū)資源薄弱,該集團(tuán)保證其對(duì)醫(yī)院的投資,與醫(yī)院簽署IOT協(xié)議,改善就醫(yī)環(huán)境與醫(yī)療水平,同時(shí)獲得醫(yī)院的管理權(quán)。在PPP模式下,改革發(fā)展公立醫(yī)院的管理體制,董事、院長(zhǎng)等職務(wù)由企業(yè)承擔(dān),政府職權(quán)分離,創(chuàng)新工資激勵(lì)制度,招攬專業(yè)人才,解決人才問題。

    (二)彌補(bǔ)財(cái)政支出的不足

    現(xiàn)如今,我國(guó)公立醫(yī)院仍存在住院難,就診等待時(shí)間長(zhǎng)的問題。在PPP融資模式下,有較高融資能力的社會(huì)組織來(lái)注入資產(chǎn),換得運(yùn)營(yíng)權(quán)和管理權(quán),同時(shí)減少政府資金供給,有效緩解政府支出壓力,同時(shí)提高醫(yī)院的建設(shè)水平。2018年,我國(guó)全部PPP項(xiàng)目融資額約為2萬(wàn)億元,全國(guó)金融資產(chǎn)約為200萬(wàn)億元,醫(yī)療衛(wèi)生投資額占全部項(xiàng)目投資額的2%,可見PPP融資模式的應(yīng)用在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域還存在大量的提升空間。

    2013年11月29日上市的華潤(rùn)醫(yī)療,通過對(duì)醫(yī)院進(jìn)行投資,供給醫(yī)用藥品、耗材、器械等,與醫(yī)院簽訂合同,獲得管理運(yùn)營(yíng)權(quán)。2018年,城投公司參與到福建省兒童醫(yī)院的建設(shè)中,該項(xiàng)目總建筑面積22.7萬(wàn)平方米,投資28.8億元,開設(shè)床位1000張,提高地區(qū)醫(yī)療水平。這些項(xiàng)目都一定程度彌補(bǔ)了財(cái)政支出的壓力,并且使醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目更高效地服務(wù)于廣大人民群眾。

    (三)推動(dòng)醫(yī)療建設(shè)與PPP可持續(xù)發(fā)展

    政策大力支持PPP融資模式的推廣應(yīng)用,2014年,國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中指出,鼓勵(lì)政府與社會(huì)力量建立友好合作關(guān)系,將PPP融資模式應(yīng)用到城市醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目及更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。充分發(fā)揮社會(huì)資本方在技術(shù)、管理、融資等方面的優(yōu)勢(shì),企業(yè)在合作過程中取得利益、獲得發(fā)展,同時(shí)解決政府的融資問題,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程,推動(dòng)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

    三、PPP融資模式運(yùn)用中的突出問題

    針對(duì)我國(guó)醫(yī)療建設(shè)項(xiàng)目,可以合理借鑒國(guó)外PPP融資模式的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn),但因我國(guó)國(guó)情,不能完全照搬。現(xiàn)階段,我國(guó)PPP融資模式在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域如何高效應(yīng)用的問題,有待解決。

    (一)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

    PPP融資模式在城市醫(yī)療項(xiàng)目中的應(yīng)用,能有效減小我國(guó)財(cái)政壓力,靈活運(yùn)用有限的人力、物力和財(cái)力,調(diào)動(dòng)存在于市場(chǎng)中的資源。PPP融資模式在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用中,如更新醫(yī)院配置與引進(jìn)新技術(shù),需要大量物資與優(yōu)秀人才,若項(xiàng)目投資不到位,或者出現(xiàn)社會(huì)資本方能力不到位,導(dǎo)致醫(yī)院的建設(shè)延期或是失敗,對(duì)于合作雙方都是巨大的損失。除此之外,金融環(huán)境對(duì)于醫(yī)院建設(shè)PPP融資項(xiàng)目的影響也不能忽視,金融環(huán)境的不確定性增加了PPP項(xiàng)目無(wú)法完工的風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療服務(wù)PPP項(xiàng)目是以增強(qiáng)公共醫(yī)療服務(wù)和提高融資效率作為主要目的,在此過程中,需要社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目持續(xù)投資,分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),與政府部門共同為人們創(chuàng)造更好的醫(yī)療條件。

    (二)信用問題

    在政府尋找合作伙伴時(shí),由于信息不對(duì)稱,導(dǎo)致逆向選擇,使資格不足的企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中,最終導(dǎo)致項(xiàng)目不能穩(wěn)定運(yùn)行。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,政府與社會(huì)資本合作的最終目的是給人們帶來(lái)更優(yōu)質(zhì)更專業(yè)的醫(yī)療服務(wù),而作為企業(yè),其目標(biāo)是生存、發(fā)展、獲利。假設(shè)企業(yè)為了增加其利潤(rùn),從而減少投入的成本、費(fèi)用等,對(duì)醫(yī)院來(lái)說,損失不只是工程的延期,也會(huì)引起社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)院的信任危機(jī),損害醫(yī)院與政府的聲望。同時(shí)醫(yī)院的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、管理人等人員發(fā)生變動(dòng),雙方之間的合作交流會(huì)出現(xiàn)不清晰的問題,繼而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程產(chǎn)生影響。

    (三)法律制度不健全

    針對(duì)于上述存在的道德風(fēng)險(xiǎn)問題,政府難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止,與此同時(shí),政府和社會(huì)資本同樣作為PPP項(xiàng)目的參與者、實(shí)施者,政府內(nèi)部監(jiān)督效果不理想。目前的管理機(jī)制缺少相關(guān)法律法規(guī),監(jiān)督依據(jù)不足,雙方的保障也不足,無(wú)法避免人為因素帶來(lái)的影響,造成較大損失。

    四、PPP融資模式在我國(guó)醫(yī)療服務(wù)建設(shè)運(yùn)用中的對(duì)策

    (一)分散風(fēng)險(xiǎn)

    對(duì)于長(zhǎng)期的項(xiàng)目建設(shè),前期準(zhǔn)備工作也很重要。面對(duì)建設(shè)工作,外在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融市場(chǎng)環(huán)境會(huì)變化,在醫(yī)院更新建設(shè)中需要社會(huì)資本持續(xù)投資,購(gòu)買醫(yī)用器材或是建筑材料等;國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策也會(huì)影響著項(xiàng)目的發(fā)展,順應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策給企業(yè)和醫(yī)院帶來(lái)更多的利益,財(cái)務(wù)人員可以對(duì)政策的變化進(jìn)行預(yù)測(cè),作出更合理的決策。關(guān)于資金問題,拓寬社會(huì)資本融資渠道,通過辛迪加貸款、政府的專項(xiàng)債券等方式籌資,同時(shí)建立合理的融資結(jié)構(gòu)。實(shí)施PPP融資項(xiàng)目有著較高的風(fēng)險(xiǎn),在醫(yī)院的建設(shè)中,社會(huì)資本的參與能有效的分散風(fēng)險(xiǎn),政府承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn),而企業(yè)承擔(dān)投入成本的風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)共享收益,為社會(huì)做出貢獻(xiàn)。

    (二)建立雙方信任

    提高門檻,用高標(biāo)準(zhǔn)、高要求來(lái)篩選社會(huì)資本,公開透明地尋找PPP項(xiàng)目合作伙伴。建立評(píng)定社會(huì)資本信用的機(jī)制,對(duì)于違約的企業(yè),有明確的條例來(lái)降低政府的損失。對(duì)于政府,應(yīng)保護(hù)社會(huì)資本的利益,獲取其信任,并提供良好的發(fā)展空間。在鳳凰醫(yī)療和門頭溝醫(yī)院的案例中,雙方建立協(xié)議,建立不改變門頭溝區(qū)醫(yī)院所有權(quán)、職工身份如舊等前提,保證了醫(yī)院的利益。在項(xiàng)目建設(shè)中,雙方的交流十分重要,做好協(xié)調(diào)工作,共同創(chuàng)造價(jià)值。

    (三)健全配套法律制度

    關(guān)于以上兩點(diǎn)對(duì)策,均需法律制度的支持。目前已有相關(guān)條例對(duì)PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)與制約,但仍需更全面詳細(xì)的法規(guī)。需合理分配風(fēng)險(xiǎn),明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分配的依據(jù),并作出解釋,最大可能地減少醫(yī)療項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)的漏洞。對(duì)于信用,應(yīng)有配套的監(jiān)督機(jī)制來(lái)制約雙方,保證政府接受的信息真實(shí)可靠,用具體法規(guī)來(lái)制止欺瞞行為的發(fā)生;同時(shí)需有明確的制度來(lái)保護(hù)企業(yè)的利益。在醫(yī)院的建設(shè)中,通常政府承擔(dān)監(jiān)督工作,社會(huì)資本承擔(dān)管理責(zé)任。而政府方在項(xiàng)目中是特殊的存在,既參與項(xiàng)目建設(shè)管理,也參與監(jiān)督,所以對(duì)政府內(nèi)部,也需完整的監(jiān)管法,減少由于政府監(jiān)督效果不佳帶來(lái)的損失。

    五、結(jié)語(yǔ)

    我國(guó)政府與社會(huì)資本合作仍處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)中,將PPP融資模式運(yùn)用到城市醫(yī)療服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中,有效地解決了政府財(cái)政支出的壓力,同時(shí)給社會(huì)資本帶來(lái)了發(fā)展空間與利益,雙方合作,增加了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益,也使人們獲得了更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)體驗(yàn),有利于民生。但也存在資金投入量過大,風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及雙方信用等問題。據(jù)預(yù)測(cè),完備的PPP條例,很難快速出現(xiàn)在人們視野中,可見PPP的相關(guān)法律建設(shè)問題亟待解決。目前,投資用于醫(yī)療項(xiàng)目建設(shè)的資金只占政府金融資產(chǎn)的極小部分,會(huì)有提升的空間,政府的鼓勵(lì)與支持會(huì)使PPP融資用于醫(yī)療項(xiàng)目加速建成,將PPP融資模式與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更好的結(jié)合,促進(jìn)建成更加和諧美好的社會(huì),指日可待。

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    *本文受到北京市大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“基于市場(chǎng)機(jī)制的我國(guó)城市治理融資模式研究”資助。

    (作者單位:北方工業(yè)大學(xué))

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