特約監(jiān)察員制度的發(fā)展脈絡(luò)及變遷機制研究

摘" 要：特約監(jiān)察員制度是“人民監(jiān)督政府”和“自我革命”兩個答案的生動體現(xiàn)，有著近百年的發(fā)展演變歷史。將歷史制度主義理論引入我國特約監(jiān)察員制度發(fā)展過程的研究，可以發(fā)現(xiàn)特約監(jiān)察員制度的歷史發(fā)展呈現(xiàn)出“馬鞍型”的變遷軌跡以及強制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合的變遷模式。同時，制度環(huán)境變化、制度結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度制定者的觀念認知以及制度執(zhí)行者四大因素共同促進了特約監(jiān)察員制度的演變與發(fā)展，構(gòu)成了復(fù)合型制度變遷動力機制，為新時代推動黨的建設(shè)偉大工程、完善黨和國家監(jiān)督體系、提升治國理政效能提供理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：自我革命；特約監(jiān)察員；路徑依賴；變遷機制

中圖分類號：D262.6" " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " 文章編號：1674-9170（2025）01-0060-11

一、問題的提出與分析框架

中國共產(chǎn)黨自建立以來一直在探索如何跳出政權(quán)興衰更替的“歷史周期率”，毛澤東同志、習近平同志先后給出了“人民監(jiān)督政府”和“自我革命”兩個答案。特約監(jiān)察員，作為“人民監(jiān)督政府”和“自我革命”的重要構(gòu)成要素，其制度發(fā)展完善歷程是“兩個答案”的生動詮釋。特約監(jiān)察員制度最早可以追溯到新民主主義革命時期，先后歷經(jīng)工農(nóng)通訊員、人民監(jiān)察通訊員和特邀監(jiān)察員等多個發(fā)展階段，最終在新時代正式形成特約監(jiān)察員制度。從大歷史觀角度來解讀特約監(jiān)察員制度，不僅為理解黨的自我革命制度規(guī)范體系提供了多維視角，還為詮釋我國紀檢監(jiān)察領(lǐng)域的制度變遷提供了絕佳場域。從歷史制度主義視角梳理特約監(jiān)察員制度的發(fā)展歷史與演變機制，有助于全景式地把握該項制度的發(fā)展全貌，揭示特約監(jiān)察員制度不同演進階段的特點與規(guī)律，為新時代推動黨的建設(shè)偉大工程，完善黨和國家監(jiān)督體系，提升治國理政效能提供理論指導(dǎo)。

當前，學術(shù)界從歷史制度主義視角研究我國政治問題和制度變遷問題的成果頗多，如何俊志從歷史制度主義分析框架對我國縣級人大制度進行了研究①，呂普生通過歷史制度主義分析方法研究了我國行政審批制度②，丁煌等通過歷史制度主義視角考察了我國機關(guān)事務(wù)治理70年的制度變遷情況③?？傮w上看，對我國相關(guān)政治制度進行歷史制度主義分析的研究主要集中在對相關(guān)制度進行階段性總結(jié)與結(jié)構(gòu)性分析，這為本文分析特約監(jiān)察員制度的演變發(fā)展提供了一定的分析范式和理論框架。然而，學界只有少數(shù)學者從歷史制度主義視角對特約監(jiān)察員制度進行了分析，如王立峰等在《特約監(jiān)察員制度的演變邏輯、實踐價值與完善路徑》一文的第二部分內(nèi)容是運用歷史制度主義視角進行分析的④，目前尚未發(fā)現(xiàn)有學者從歷史制度主義視角對特約監(jiān)察員制度的歷史淵源與演變發(fā)展進行歷時性、全貌性、總結(jié)性分析。

值得注意的是，特約監(jiān)察員制度發(fā)展變遷過程與歷史制度主義理論分析方法具有高度的契合性。從研究對象和研究時長來說，歷史制度主義理論分析方法適合“中觀層面的中長期研究”⑤，而我國特約監(jiān)察員制度正是介于宏觀和微觀之間的中觀層面的監(jiān)督與監(jiān)察制度，擁有近百年的發(fā)展歷史，符合中長期研究要求。從分析框架來說，歷史制度主義一般采用制度變遷理論、路徑依賴理論和關(guān)鍵節(jié)點理論來分析制度發(fā)展的原因條件、動力機制和發(fā)展過程，這為特約監(jiān)察員制度變化發(fā)展研究提供了良好的分析模式，行為主體、時序要素、權(quán)力關(guān)系、制度結(jié)構(gòu)、環(huán)境因素等都是研究特約監(jiān)察員制度發(fā)展變遷的重點考量對象?；诖耍疚膰L試通過歷史制度主義研究視角，運用“環(huán)境—結(jié)構(gòu)—行為者—觀念”的邏輯結(jié)構(gòu)，將制度變遷理論、路徑依賴理論和關(guān)鍵節(jié)點理論引入特約監(jiān)察員制度發(fā)展的全過程研究，力爭勾勒出特約監(jiān)察員制度的發(fā)展全景、變遷軌跡、變遷模式與變遷動力機制，為未來特約監(jiān)察員制度變革和發(fā)展提供方向性與趨勢性啟示。

二、特約監(jiān)察員制度的發(fā)展脈絡(luò)

歷史制度主義認為只有把某一事件放置于一個更長時段、更為宏大的社會歷史情境中才能更為深刻地理解事件發(fā)展的真正軌跡與因果鏈條。因此，本文突破了把特邀監(jiān)察員制度當成特約監(jiān)察員制度前身的固有思維，將新民主主義革命時期的工農(nóng)通訊員制度與社會主義革命和建設(shè)時期的人民監(jiān)察通訊員制度引入時間分析范疇，因為工農(nóng)通訊員制度、人民監(jiān)察通訊員制度、特邀監(jiān)察員制度都是特約監(jiān)察員制度的理論來源與歷史源泉，它們共同構(gòu)成了特約監(jiān)察員制度的歷史發(fā)展軌跡。

（一）新民主主義革命時期——工農(nóng)通訊員制度階段

土地革命戰(zhàn)爭時期，各革命根據(jù)地政權(quán)效仿蘇維埃的監(jiān)察制度，如監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置較早的鄂豫皖革命根據(jù)地，在1931年7月第二次蘇維埃代表大會頒布的《鄂豫皖區(qū)蘇維埃臨時組織大綱》中就規(guī)定設(shè)立工農(nóng)監(jiān)察委員會；1932年頒布的《工農(nóng)檢察部組織條例》，擬定在省、縣、區(qū)蘇維埃機關(guān)內(nèi)設(shè)立工農(nóng)檢察部，監(jiān)督國家企業(yè)和機關(guān)“執(zhí)行蘇維埃的勞動法令，土地法令，及其他一切革命法令”①。同年，蘇維埃中央政府頒布公告，號召人民群眾組織起來同貪污腐化分子作斗爭，并出現(xiàn)了以人民群眾為主體的檢舉委員會、工農(nóng)通訊員等群眾性權(quán)力監(jiān)督組織。1933年頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》中明確規(guī)定，“省、縣、區(qū)、市各級工農(nóng)檢察部或科，必須在一切國家機關(guān)、企業(yè)、學校、社會團體及街道、村落中，設(shè)立工農(nóng)通訊員”②。工農(nóng)通訊員成為不脫產(chǎn)的兼職監(jiān)督人員，是工農(nóng)檢察部掌握各類事件的重要抓手。工農(nóng)檢察部希望工農(nóng)通訊員能把“本鄉(xiāng)本村本屋子本機關(guān)本企業(yè)中發(fā)生的事情告訴中央的、省的、縣的、區(qū)的至鄉(xiāng)的工農(nóng)檢察員，工農(nóng)檢察員就能迅速地處理這些大大小小的事件，使每一事件得到正確解決”③。

解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)恢復(fù)設(shè)置了抗日戰(zhàn)爭時期被廢止的人民監(jiān)察機關(guān)，1949年4月華北人民監(jiān)察院決定聘請通訊檢查員，并初步擬定了相關(guān)聘請辦法，這是對土地革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)通訊員制度的恢復(fù)與發(fā)展。華北人民監(jiān)察院公布的聘請通訊檢查員的辦法中對通訊檢查員的聘請范圍、受聘程序及職責范圍進行了具體規(guī)定，即自愿并熱心公務(wù)的工會會員、農(nóng)會會員、青年婦女團體團員、企業(yè)與機關(guān)人員以及其他公正人士均可擔任通訊檢查員，且必須經(jīng)團體機關(guān)介紹。受聘的通訊檢查員對相關(guān)公務(wù)人員的貪污浪費、違法失職、違反政策等情況都可以進行監(jiān)督，但通訊檢查員必須“以公正廉明的作風，忠誠老實的態(tài)度，調(diào)查研究的方式，實事求是的精神，恪盡職責，如有虛造捏飾，挾嫌誣報，致生不良影響或欲便利私圖者，一經(jīng)查明屬實，即行解聘，并追查責任”④。

綜上所述，土地革命戰(zhàn)爭時期蘇維埃政府設(shè)置的工農(nóng)通訊員制度以及解放戰(zhàn)爭時期華北人民監(jiān)察院設(shè)置的通訊檢查員制度，為新中國成立后設(shè)立人民監(jiān)察通訊員制度提供了有益借鑒。

（二）社會主義革命和建設(shè)時期——人民監(jiān)察通訊員制度階段

新中國成立之初，中央人民政府政務(wù)院相繼出臺了有關(guān)設(shè)置各級監(jiān)察機關(guān)與人民監(jiān)察通訊員的相關(guān)法規(guī)、法令及辦法，《中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例（草案）》的第六條、《大行政區(qū)人民監(jiān)察委員會組織通則（草案）》的第七條、《?。ㄊ校┤嗣癖O(jiān)察委員會組織通則（草案）》的第七條等都對設(shè)置人民監(jiān)察通訊員制度作出了相關(guān)規(guī)定。1950年召開的政務(wù)院人民監(jiān)察委員會第五次委員會議通過了在中央人民政府各部門建立人民監(jiān)察通訊員制度等提案。①同年，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會做半年工作總結(jié)及謀劃今后工作任務(wù)時，明確要求“建立監(jiān)察通訊員制度，以便聯(lián)系群眾，掌握情況。各級監(jiān)察委員會應(yīng)依據(jù)本委行將發(fā)布的人民監(jiān)察通訊員辦法，組織人民監(jiān)察通訊員，經(jīng)過監(jiān)察通訊員的方式，物色和吸收群眾中積極分子參加監(jiān)察工作，同他們保持密切聯(lián)系，收集情況，并認真地接收與處理他們所檢舉的案件。這是人民監(jiān)察機關(guān)中當前的一件重要工作”②。工作報告中還提出，1950年9月前要爭取在各中央機關(guān)團體建成人民監(jiān)察通訊員組織。為了進一步規(guī)范人民監(jiān)察通訊員的聘請活動，1950年9月和1951年7月，政務(wù)院先后通過了在中央人民政府人民監(jiān)察委員會聘請人民監(jiān)察通訊員的辦法以及在各級政府人民監(jiān)察委員會中設(shè)置人民監(jiān)察通訊員的相關(guān)通則。

隨著《關(guān)于加強人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》《關(guān)于人民監(jiān)察通訊員任命與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的暫行規(guī)定》《各級人民政府人民監(jiān)察機關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》等規(guī)定的陸續(xù)出臺，人民監(jiān)察通訊員制度得到進一步發(fā)展與完善：對人民監(jiān)察通訊員的設(shè)置范圍、產(chǎn)生方式、職責任務(wù)、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、報告制度等相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定，人民監(jiān)察通訊員隊伍日益壯大。在這一快速發(fā)展階段，人民監(jiān)察通訊員在揭發(fā)官僚主義、貪污盜竊、浪費國家資財?shù)确矫姘l(fā)揮了重要作用。然而，1957年開展整風運動后，隨著監(jiān)察工作“大鳴、大放、大辯論、大字報”的推行，國家監(jiān)察機關(guān)對人民監(jiān)察通訊員的認識發(fā)生偏差，人民監(jiān)察通訊員工作被逐漸冷落和放棄。1959年國家監(jiān)察部被撤銷，人民監(jiān)察通訊員制度也隨著各級監(jiān)察機構(gòu)的撤銷而不再存在。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期——特邀監(jiān)察員制度階段

改革開放以來，黨和國家的政治制度逐漸走上正軌，特邀監(jiān)察員制度在監(jiān)察部恢復(fù)設(shè)立之后逐步得到發(fā)展，特邀監(jiān)察員代替了之前的人民監(jiān)察通訊員，繼續(xù)對公權(quán)力的運行進行監(jiān)督。1989年5月，監(jiān)察部公布了《關(guān)于聘請?zhí)匮O(jiān)察員的意見》，要求“各級行政監(jiān)察機關(guān)要有計劃、有步驟地在民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、專家、勞動模范、共青團、婦聯(lián)等社會團體推薦的人員中聘請一批特邀監(jiān)察員”③。聘請?zhí)匮O(jiān)察員的主要目的是“為了加強行政監(jiān)察工作，逐步建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，以推進政府機關(guān)廉潔高效地工作”④。1990年底頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》中明確規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以根據(jù)工作需要聘請兼職監(jiān)察員，特邀監(jiān)察員工作規(guī)范首次以行政法規(guī)的方式在國家層面得到確立。1991年，監(jiān)察部首次對特邀監(jiān)察員的聘請條件、主要職責、權(quán)利義務(wù)、工作程序、表彰獎勵等進行規(guī)范，制定了《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》。1996年11月，監(jiān)察部首次召開了全國性的紀檢監(jiān)察機關(guān)特邀監(jiān)察員工作座談會。

隨著多黨合作和政治協(xié)商制度的不斷發(fā)展，特邀監(jiān)察員工作亟需進一步完善，2006年出臺的《關(guān)于向民主黨派通報黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作情況、邀請民主黨派參加黨風廉政專項檢查的實施意見》《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》中都提出在黨外人士中開展聘請?zhí)丶s人員工作。中央統(tǒng)戰(zhàn)部、教育部、監(jiān)察部等7部門聯(lián)合制定《關(guān)于加強特約人員工作的意見》，為各領(lǐng)域、多部門的特約人員提供了工作保障。2013年，監(jiān)察部發(fā)布《監(jiān)察機關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》，對特邀監(jiān)察員工作相關(guān)規(guī)定進行了更新。這一階段，監(jiān)察部共聘請了六屆特邀監(jiān)察員，共計210人次。

（四）中國特色社會主義新時代——特約監(jiān)察員制度階段

新時代的特約監(jiān)察員制度是對誰來監(jiān)督監(jiān)督者的制度回應(yīng)。進入新時代，深化紀檢監(jiān)察體制改革是健全完善黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），組建中華人民共和國國家監(jiān)察委員會?！侗O(jiān)察法》的頒布，讓特邀監(jiān)察員制度的上位法《中華人民共和國行政監(jiān)察法》隨之廢止，特邀監(jiān)察員制度失去了存在依據(jù)。接替特邀監(jiān)察員制度的特約監(jiān)察員制度在《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》的出臺后得到正式確立。該辦法明確表示推動監(jiān)察機關(guān)依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，規(guī)定“著重發(fā)揮對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”①。2018年底，國家監(jiān)委召開首屆特約監(jiān)察員聘請會議，優(yōu)中選優(yōu)，聘請了50名特約監(jiān)察員。自中央紀委國家監(jiān)委的辦法出臺之后，我國各省市紀檢監(jiān)察機關(guān)也相繼出臺了一系列工作辦法，聘請?zhí)丶s監(jiān)察員，推動紀檢監(jiān)察機關(guān)及其工作人員依法接受監(jiān)督。2019年3月，中央紀委國家監(jiān)委為特約監(jiān)察員專門舉辦了“走進中央紀委國家監(jiān)委機關(guān)”活動，這次活動讓33位特約監(jiān)察員實地走進了信訪室、監(jiān)督管理室、監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、案件審理室等多個紀檢監(jiān)察工作部門，深入了解紀檢監(jiān)察相關(guān)工作流程及辦案程序。

三、特約監(jiān)察員制度變遷的邏輯機理

總體來看，特約監(jiān)察員制度經(jīng)歷了萌芽初建、初步發(fā)展、取消停滯、恢復(fù)重建、創(chuàng)新發(fā)展等演進過程，并呈現(xiàn)出獨特的變遷軌跡與變遷邏輯。

（一）變遷路徑：曲折發(fā)展的“馬鞍形”軌跡

歷史制度主義注重把握時間脈絡(luò)與制度變遷之間的因果聯(lián)系，并主張通過分析當時所處的制度環(huán)境來研究制度形態(tài)發(fā)生變化的背后深層原因?？v觀特約監(jiān)察員制度九十余年的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)整個變遷過程呈現(xiàn)出類似“馬鞍型”的軌跡（見圖1）。

1931年中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，代表著廣大工人和農(nóng)民利益的蘇維埃政權(quán)十分重視監(jiān)督監(jiān)察制度建設(shè)，在其最高權(quán)力機關(guān)全國蘇維埃代表大會之下設(shè)立工農(nóng)檢察人民委員部（后改名為“工農(nóng)檢察委員會”），并積極籌建工農(nóng)通訊員、輕騎隊、突擊隊、檢舉委員會等群眾性監(jiān)督組織。1933年頒布的《中央蘇區(qū)工農(nóng)檢察人民委員部發(fā)布第三號訓(xùn)令》以及《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，將工農(nóng)通訊員以制度形式確立下來，工農(nóng)通訊員制度在中央蘇區(qū)的反腐倡廉工作中發(fā)揮了積極作用。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主政權(quán)注重民主管理、民主監(jiān)督，貫徹群眾路線，工農(nóng)通訊員制度不僅沒有被取消，而且繼續(xù)發(fā)展演變?yōu)槿嗣癖O(jiān)察通訊員制度。人民監(jiān)察通訊員制度在20世紀50年代中期取得了飛速發(fā)展，當時的人民監(jiān)察委員會主任譚平山在《三年來的人民監(jiān)察工作》中總結(jié)完三年工作成績后，明確提出“要進一步健全監(jiān)察機構(gòu)，擴大人民監(jiān)察通訊員的組織”①。20世紀50年代中后期，我國紀檢監(jiān)察機關(guān)一直處于不斷調(diào)適的狀態(tài)，人民監(jiān)察通訊員制度也不斷被冷落。1959年4月，國家監(jiān)察機構(gòu)被撤銷后，人民監(jiān)察通訊員制度徹底停滯。在停滯30年后，1989年5月，更新?lián)Q代的特邀監(jiān)察員制度才逐漸發(fā)展起來，在此實踐基礎(chǔ)上，2018年建立了特約監(jiān)察員制度。

（二）變遷模式：強制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合

制度的生成與發(fā)展有其變遷之道，“某一項制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有其淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了，它必有流變，早在此項制度消失之前，已有此項制度之后影，漸漸地在變質(zhì)”②?？v觀特約監(jiān)察員制度的變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)黨政部門主導(dǎo)的強制性變遷與人民群眾主導(dǎo)的誘致性變遷相互影響、相互促進，共同促成了最終的制度變遷結(jié)果（見圖2）。

在制度啟蒙發(fā)展時期，中國共產(chǎn)黨人就積極學習蘇維埃的監(jiān)察制度，設(shè)置工農(nóng)檢察人民委員部，頒布相關(guān)組織法強制規(guī)定必須在所有的國家機關(guān)、企業(yè)、學校、社團和街道、村落中設(shè)立工農(nóng)通訊員，并從上往下進行制度供給。新中國成立后，根據(jù)當時國內(nèi)外的嚴峻形勢，同時借鑒土地革命時期的工農(nóng)通訊員制度的經(jīng)驗與做法，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會以整風運動為契機，積極推動建立人民監(jiān)察通訊員制度。人民群眾帶著“翻身做主人”的熱情與責任，主動創(chuàng)新監(jiān)督方式，全力配合監(jiān)察機關(guān)的工作，為人民監(jiān)察通訊員制度變遷提供了誘致性因素。隨著1959年國家監(jiān)察機構(gòu)的撤銷，失去了制度供給方強有力的支持，人民監(jiān)察通訊員制度逐漸被放棄與取消。改革開放后，國家行政監(jiān)察機關(guān)逐漸得到恢復(fù)建立，在制度供給方與制度需求方的一致要求下，特邀監(jiān)察員制度得以快速發(fā)展。進入新時代，隨著紀檢監(jiān)察體制的改革與國家監(jiān)察委員會的成立，特邀監(jiān)察員制度已經(jīng)不合時宜，取而代之的是監(jiān)督對象、監(jiān)督方法與監(jiān)督內(nèi)容都有所更新的特約監(jiān)察員制度。

（三）變遷機制：路徑依賴與關(guān)鍵節(jié)點

歷史制度主義認為，當制度發(fā)展進入某一路徑之后，就容易對該路徑產(chǎn)生依賴，因為這種路徑依賴機制會在以后的發(fā)展過程中讓該制度不斷地進行自我強化。該學派的代表人物諾斯進一步提出，路徑依賴存在兩種變體，即制度變遷可能沿著正確路徑進入良性循環(huán)軌道，也可能順著錯誤路徑而被鎖定在某種無效的狀態(tài)。①同時，在路徑依賴強化發(fā)展的過程中，也有可能發(fā)生劇烈的關(guān)鍵節(jié)點事件，引發(fā)制度波動，從而產(chǎn)生新的制度。

從工農(nóng)通訊員制度到人民監(jiān)察通訊員制度，再到特邀監(jiān)察員制度，最后發(fā)展到特約監(jiān)察員制度，其監(jiān)督形式、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容和工作方式等基本保持穩(wěn)定與連續(xù)，監(jiān)督形式主要是廣大人民群眾參與監(jiān)督，監(jiān)督對象是國家機關(guān)及其工作人員，監(jiān)督內(nèi)容主要涉及國家法律法規(guī)政策的執(zhí)行情況及相關(guān)工作人員的作風等，工作方式都是不脫離原單位的兼職監(jiān)督。這種制度變遷的穩(wěn)定性與連續(xù)性就是路徑依賴機制不斷自我強化的結(jié)果。同時，制度在穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上仍然有關(guān)鍵節(jié)點導(dǎo)致的斷裂與恢復(fù)重生。關(guān)鍵節(jié)點之一，新中國的成立與人民監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立。新民主主義革命勝利后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的局部政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖哉?quán)，革命任務(wù)從破壞舊秩序轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑿率澜?，工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，同時為了克服日益滋長的官僚主義、享樂主義與貪污腐敗的惡習，1949年10月19日，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會成立，隨后在各部門建立了人民監(jiān)察通訊員制度。集中高效的權(quán)力運行機制保證了人民監(jiān)察通訊員制度的建立與迅速發(fā)展。關(guān)鍵節(jié)點之二，國家監(jiān)察機構(gòu)的撤銷。20世紀50年代中后期，受蘇聯(lián)與國際共產(chǎn)主義運動影響，我國的監(jiān)察工作發(fā)生了一些變化，監(jiān)察機關(guān)對人民監(jiān)察通訊員制度的認識發(fā)生了偏差，人民監(jiān)察通訊員的工作逐漸被冷落和放棄，最終隨著1959年監(jiān)察機構(gòu)的撤銷而終止。此后三十年，人民監(jiān)察通訊員制度始終處于“馬鞍形”軌跡中的低谷期。關(guān)鍵節(jié)點之三，改革開放后進一步發(fā)展多黨合作和政治協(xié)商制度。黨的十一屆三中全會后，黨和國家各項工作逐漸走向正軌，中國共產(chǎn)黨極為注重發(fā)揮各民主黨派的監(jiān)督作用。1989年底印發(fā)《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中明確指出，“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監(jiān)察員……”②，在行政監(jiān)察工作、多黨合作和政治協(xié)商制度的共同推動下，特約監(jiān)察員制度得到不斷完善和發(fā)展。關(guān)鍵節(jié)點之四，國家監(jiān)察委員會的成立。在紀檢監(jiān)察體制不斷改革創(chuàng)新的背景下，國家監(jiān)察委員會成立并與中央紀委合署辦公，二者頒布的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》為新時代特約監(jiān)察員制度的創(chuàng)新發(fā)展指明了方向，特約監(jiān)察員的首要職責轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕皩o檢監(jiān)察機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督”。至此，特約監(jiān)察員制度正式走上監(jiān)督監(jiān)督者的道路。

四、特約監(jiān)察員制度變遷的動力機制

歷史制度主義在綜合借鑒社會科學的理論范式與方法模型的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善其本身的理論分析框架，通過整體化和動態(tài)化的視角研究制度變遷的多重動力機制，最終構(gòu)建出包括“制度環(huán)境—制度結(jié)構(gòu)—觀念認知—行動主體”等要素在內(nèi)的復(fù)合型動力機制分析框架。

（一）制度環(huán)境變化是特約監(jiān)察員制度變遷的基礎(chǔ)動力

制度發(fā)生變遷的首要動力因素就是制度所處環(huán)境發(fā)生了變化，新的環(huán)境與舊的制度之間產(chǎn)生了矛盾，這種矛盾不斷推動著制度發(fā)生變化，以至于最終實現(xiàn)制度的發(fā)展變遷。中華蘇維埃時期存在著較為嚴重的貪污浪費和官僚主義問題，這對于還處在成長中的中國共產(chǎn)黨來說是個致命的弱點，這些問題不僅會損害黨和中華蘇維埃政府的形象，還會弱化黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。為了密切與人民群眾的聯(lián)系，了解群眾困難、解決群眾問題，發(fā)揮廣大人民群眾在反對貪污浪費和官僚主義中的關(guān)鍵作用，中華蘇維埃政府建立了包括工農(nóng)通訊員在內(nèi)的多種群眾性監(jiān)督組織。新中國成立后，剛剛建立的人民民主政權(quán)不僅面臨著強大的敵對勢力的嚴峻挑戰(zhàn)，還要應(yīng)對內(nèi)部日益滋長的驕傲自滿、貪圖享樂、貪污腐敗的思想與行為。為了更好地解決新問題，工農(nóng)通訊員制度更新?lián)Q代為人民監(jiān)察通訊員制度。改革開放后，我國的計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型接軌，部分領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不住誘惑的腐敗之風愈演愈烈，黨風黨紀問題十分突出。但是，紀檢監(jiān)察部門實際辦案數(shù)量不多、情況掌握較少，針對該問題，時任監(jiān)察部部長尉健行同志提出要建立群眾通訊網(wǎng)，“徹底改變那種監(jiān)督部門辦案主要坐等信訪和領(lǐng)導(dǎo)批辦的狀況，主動、廣泛地去開辟信息渠道，建立一套秩序和制度，保證我們所需要的信息能源源不斷地輸送到監(jiān)察部門來”①。行政監(jiān)察和群眾監(jiān)督相結(jié)合的特邀監(jiān)察員制度由此誕生。黨的十八大以來，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，習近平總書記把黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提到了關(guān)系黨和國家生死存亡的戰(zhàn)略高度，強調(diào)要深入推進紀檢監(jiān)察體制改革。紀檢監(jiān)察機關(guān)被賦予巨大權(quán)力，這讓“誰來監(jiān)督紀檢監(jiān)察機關(guān)及其工作人員”成了另一個重大難題。習近平總書記指出：“黨的十八大以來，我多次談到‘誰來監(jiān)督紀委’、防止‘燈下黑’，這就是監(jiān)督者要接受監(jiān)督的問題。這對行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)和同志同樣適用。紀檢監(jiān)察機關(guān)要馬克思主義手電筒既照別人更照自己，不能只照他人、不照自己?！雹谔丶s監(jiān)察員制度的誕生，填補了對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督的空缺，是破解“燈下黑”監(jiān)督難題的重要密匙。

（二）制度結(jié)構(gòu)調(diào)整是特約監(jiān)察員制度變遷的根本動力

歷史制度主義始終強調(diào)宏觀制度系統(tǒng)結(jié)構(gòu)調(diào)整對于制度變遷的重要影響，不同的制度都處于一個有機的制度系統(tǒng)之中，一種制度的調(diào)整必然會導(dǎo)致另一種制度發(fā)生變化?？v觀整個歷史發(fā)生過程，工農(nóng)通訊員制度發(fā)展到特約監(jiān)察員制度的變遷歷程深嵌于紀檢監(jiān)察體制改革進程中。1931年中華蘇維埃共和國設(shè)立的工農(nóng)檢察機構(gòu)是中國共產(chǎn)黨進行紀檢監(jiān)察體制探索的雛形，工農(nóng)檢察機構(gòu)的成立為工農(nóng)通訊員制度的出現(xiàn)提供了前提基礎(chǔ)。中央和地方各級工農(nóng)檢察機構(gòu)為了及時掌握國家機關(guān)、企事業(yè)單位工作人員違法失職、貪污浪費、違反政策的情況，在政府部門、企事業(yè)單位、群眾團體、街道、村落中設(shè)置工農(nóng)通訊員，要求他們以通訊的方式及時向工農(nóng)檢察機構(gòu)匯報相關(guān)情況。新中國成立后，隨著紀律檢查委員會和監(jiān)察機關(guān)的正式成立，工農(nóng)通訊員制度隨即發(fā)展成為人民監(jiān)察通訊員制度。然而，在1959年國家監(jiān)察機構(gòu)被撤銷后，人民監(jiān)察通訊員制度也最終被放棄執(zhí)行。改革開放后，在紀檢監(jiān)察機構(gòu)恢復(fù)設(shè)立后，特邀監(jiān)察員制度才著手開始確立。進入新時代，隨著紀檢監(jiān)察體制的改革創(chuàng)新，國家監(jiān)察委員會的成立直接助推了特約監(jiān)察員制度的確立?？v觀從工農(nóng)通訊員制度到特約監(jiān)察員制度的演進歷程，人民監(jiān)察通訊員制度正是在新中國紀檢監(jiān)察體制正式建制后得到飛速發(fā)展，特邀監(jiān)察員制度的發(fā)展完善得益于改革開放后紀檢監(jiān)察體制的重新恢復(fù)建立，特約監(jiān)察員制度在新時代國家紀檢監(jiān)察體制改革后取得創(chuàng)新發(fā)展。

（三）制度制定者的觀念認知是特約監(jiān)察員制度變遷的核心動力

制度無法脫離人類而存在，制度的形成與變遷始終和相關(guān)制度的行動主體息息相關(guān)，行動主體主要有兩個：一是制度的制定者；二是制度的執(zhí)行者。制度制定者的觀念認知為制度變遷提供了關(guān)鍵性的方向指引與先導(dǎo)作用。人民監(jiān)察通訊員制度、特邀監(jiān)察員制度、特約監(jiān)察員制度都是該項制度制定者關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約理念的實踐形式和制度產(chǎn)物。我國一直實行的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政二元政治體制，黨的權(quán)力與國家權(quán)力之間存在著十分復(fù)雜的關(guān)系，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督也經(jīng)常相互交織。而不斷深入改革的紀檢監(jiān)察體制機制，則把黨的監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)察合二為一，自上而下進行權(quán)力監(jiān)控，構(gòu)成了當代中國最重要的權(quán)力監(jiān)督機制。①無論是人民監(jiān)察通訊員制度、特邀監(jiān)察員制度，還是新時代的特約監(jiān)察員制度，都是紀檢監(jiān)察體制機制的重要補充，是紀檢監(jiān)察機關(guān)以外人員對公權(quán)力的運行進行自下而上的異體監(jiān)督形式。人民監(jiān)察通訊員主要監(jiān)督調(diào)查違法失職、損害國家或人民利益的行為，特邀監(jiān)察員主要監(jiān)督并反映國家行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行國家法律法規(guī)政策和決定、命令的情況，特約監(jiān)察員的職責是對紀檢監(jiān)察機關(guān)及其工作人員履職情況進行監(jiān)督。從工農(nóng)通訊員制度到特約監(jiān)察員制度的發(fā)展演進，是我國公權(quán)力運行的體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結(jié)合理念的具體表現(xiàn)，是黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系核心思想的重要體現(xiàn)，這些理念與認知為從工農(nóng)通訊員制度發(fā)展到特約監(jiān)察員制度提供了重要的思想引領(lǐng)和政治支持。

（四）制度執(zhí)行者是特約監(jiān)察員制度變遷的助推動力

如前所述，制度的形成和變遷與制度的制定者、制度的執(zhí)行者這兩個行動主體密切相關(guān)。在工農(nóng)通訊員制度發(fā)展到特約監(jiān)察員制度的過程中，直接執(zhí)行者即人民群眾發(fā)揮了重要作用。人民監(jiān)察通訊員制度、特邀監(jiān)察員制度和特約監(jiān)察員制度都是注重發(fā)揮廣大人民群眾監(jiān)督作用的監(jiān)察制度，人民群眾是其發(fā)生變遷的重要參與力量。中國共產(chǎn)黨歷來重視人民群眾的參與作用，人民群眾成為從工農(nóng)通訊員制度向特約監(jiān)察員制度變遷的重要推動力量。在中央蘇區(qū)創(chuàng)建時期，毛澤東同志強調(diào)：“為了鞏固工農(nóng)民主政權(quán)，蘇維埃必須吸引廣大民眾對于自己工作的監(jiān)督和批評”②。延安時期，毛澤東同志回答民主人士黃炎培之問時指出：“只有讓人們來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”①從工農(nóng)通訊員制度到特約監(jiān)察員制度演進發(fā)展的全過程中，人民群眾發(fā)揮了重要作用，它們的產(chǎn)生方式、工作方式都具有明顯的群眾參與特點。新民主主義革命時期，我們黨號召發(fā)動群眾自下而上地批評、監(jiān)督、控告甚至要求罷免領(lǐng)導(dǎo)干部，工農(nóng)通訊員是從各機關(guān)、企事業(yè)單位、群眾團體中被廣大基層百姓推選出來的監(jiān)督人員。新中國成立后的人民監(jiān)察通訊員也是通過民主選舉的方式產(chǎn)生，先由廣大人民群眾推選而后由相關(guān)監(jiān)察機關(guān)任命，人民監(jiān)察通訊員還定期向群眾進行工作總結(jié)。1989年重新聘請?zhí)匮O(jiān)察員的主要目的是“建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，以推進政府機關(guān)廉潔高效地工作”②，聘請范圍涉及民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士及人民團體等廣泛群體。新時代的特約監(jiān)察員主要從全國人大代表中優(yōu)選聘請，人民群眾的基礎(chǔ)性作用更強。人民群眾直接參與到權(quán)力監(jiān)督中來，可以充分發(fā)揮監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督方式的多樣性以及監(jiān)督行為的及時性等優(yōu)勢，廣大人民群眾參與監(jiān)督不僅可以為反腐倡廉建設(shè)提供動力來源，而且也是我們黨加強黨風廉政建設(shè)最具基礎(chǔ)性作用的重要體現(xiàn)。

五、結(jié)" "語

站在歷史制度主義的宏大分析視野中審視特約監(jiān)察員制度發(fā)展的歷史軌跡、變遷邏輯與動力機制，不難發(fā)現(xiàn)：國家宏觀制度環(huán)境和制度制定者的政治觀念決定了工農(nóng)通訊員制度、人民監(jiān)察通訊員制度、特邀監(jiān)察員制度以及特約監(jiān)察員制度的最終選擇與內(nèi)容安排；制度變遷過程中的路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點能夠促進或者阻礙下一階段制度的強化與持續(xù)；制度環(huán)境的變化與制度主體的參與共同推動了每一階段的制度轉(zhuǎn)換。根據(jù)這一理論分析，特約監(jiān)察員制度變遷永遠在路上，必須結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境、時間、空間以及行動者等因素影響，有針對性地調(diào)整其變遷路徑。

首先，加強頂層設(shè)計，注重法治建設(shè)，不斷提升特約監(jiān)察員制度規(guī)范化、法治化水平。法治思想一直貫穿于特約監(jiān)察員制度的整個發(fā)展過程，每個階段的制度確立都有一系列法律法規(guī)的支撐，這些法律法規(guī)對工農(nóng)通訊員、人民監(jiān)察通訊員、特邀監(jiān)察員和特約監(jiān)察員的聘請條件、權(quán)利任務(wù)、工作程序等作出了詳細規(guī)定。但是，當前特約監(jiān)察員制度相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容比較籠統(tǒng)，實際操作性不強，效力和層級不高，難以通過法律法規(guī)文件發(fā)揮特約監(jiān)察員制度應(yīng)有的監(jiān)督效能。法治反腐是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，結(jié)合當前實際，特約監(jiān)察員作為監(jiān)督紀檢監(jiān)察機關(guān)的專門監(jiān)督力量，在黨和國家監(jiān)督體系中占有重要地位，應(yīng)當做好法治建設(shè)的頂層設(shè)計，提高特約監(jiān)察員制度法治化程度，完善特約監(jiān)察員制度運行的配套法律法規(guī)，增強特約監(jiān)察員制度的實效性與權(quán)威性，從法治上保證特約監(jiān)察員的監(jiān)督效力。

其次，明確特約監(jiān)察員的職責權(quán)利，完善相關(guān)保障措施，切實解決“燈下黑”難題。從工農(nóng)通訊員一步步發(fā)展到特約監(jiān)察員，其監(jiān)督職責日益聚焦，監(jiān)督范圍日益明確。但是，隨著紀檢監(jiān)察體制改革后，紀委監(jiān)委擁有前所未有的監(jiān)督權(quán)力，“誰來監(jiān)督紀委監(jiān)委”是一個十分緊迫的問題。2023年，全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)共接收涉及紀檢監(jiān)察干部問題線索或反映4.65萬余件次，處置涉及紀檢監(jiān)察干部問題線索4.37萬余件次，談話函詢紀檢監(jiān)察干部1.46萬余人次，立案紀檢監(jiān)察干部8，977人，處分7，817人，移送司法機關(guān)474人，其中，處分廳局級干部207人、縣處級1，382人。①實踐中，作為兼職監(jiān)督人員的特約監(jiān)察員，其履職工作程序、支持保障措施等制度尚未細化，成果運用、考核機制等也尚未明確，這影響了特約監(jiān)察員監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。下一步，需要詳細制定特約監(jiān)察員的工作制度與保障措施，完善其工作程序與激勵機制，確保其監(jiān)督監(jiān)督者工作真正落實、落細、落地。

最后，重視群眾力量，夯實群眾基礎(chǔ)，不斷提高人民群眾與特約監(jiān)察員的密切聯(lián)系。擁有堅實的群眾基礎(chǔ)是特約監(jiān)察員制度順利發(fā)展的成功密碼。群眾力量是制度變遷產(chǎn)生路徑依賴的重要影響因素。人民群眾是監(jiān)督的重要參與力量，失去這個力量源泉，任何監(jiān)督制度都將是行之于紙上的空談。歷史與實踐證明，對于國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，僅僅局限于上級對下級的監(jiān)督，沒有廣大人民群眾自下而上地積極參與，是缺乏監(jiān)督力度和監(jiān)督廣度的。我們要清醒地認識到，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興的新征程中，特約監(jiān)察員制度應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚人民群眾的創(chuàng)造精神，密切聯(lián)系群眾，關(guān)心群眾疾苦，傾聽群眾心聲，讓廣泛的人民群眾能夠更加積極地參與監(jiān)督，扎實推進反腐倡廉建設(shè)，持續(xù)推動完善黨和國家監(jiān)督體系。

責任編校" "陳" "瑤

A Study on the Development Path and Change Mechanism of the Special Inspector System

——Based on the Perspective of Historical Institutionalism

LI Jingping1， 2， SUN Jing1（1. School of Marxism， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， Shaanxi， China; 2. School of Discipline Inspection and Supervision， Xi’an University， Xi’an 710049， Shaanxi， China）

Abstract： The special inspector system， with a history of nearly one hundred years， is a vivid reflection of the two answers of “people supervising the government” and “self-revolution”. By introducing the theory of institutional change into the development of the special inspector system， we can find that the historical development of the special inspector system takes a “saddle type” development pattern with a development mode combining mandatory changes and induced changes. Meanwhile， the evolution and development of the special inspector system are affected by four major factors： the change of the institutional environment， the adjustment of the institutional structure， the conceptual cognition of the institution makers and the institution executors， which constitute a complex dynamic mechanism of institutional change， promoting the grand project of Party construction in the new era， perfecting the supervision mechanism for the Party and the state， providing theoretical instruction for improving efficiency of state governance.

Key words： self-revolution; special inspector; path dependency; change mechanism

收稿日期： 2024-09-24

基金項目： 研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重點項目（22AZD028）；教育部高校思想政治工作隊伍培訓(xùn)研修中心（西安交通大學）2022年度專項研究課題（XJTUSZ2022018）

作者簡介：李景平（1958— ），男，陜西禮泉人，西安交通大學馬克思主義學院教授，西安文理學院紀檢監(jiān)察學院院長，博士生導(dǎo)師；孫靜（1989— ），女，湖南麻陽人，西安交通大學馬克思主義學院博士研究生。

① 何俊志：《制度等待利益——中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社，2005，第17頁。

② 呂普生：《中國行政審批制度的結(jié)構(gòu)與歷史變遷——基于歷史制度主義的分析范式》，《公共管理學報》2007年第1期。

③ 丁煌、李雪松：《新中國70年機關(guān)事務(wù)治理的制度變遷： 一項歷史制度主義的考察》，《理論與改革》2020年第1期。

④ 王立峰、李洪川：《特約監(jiān)察員制度的演變邏輯、實踐價值與完善路徑》，《黨政研究》2020年第6期。

⑤ 張強：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度的百年變遷——基于歷史制度主義視角的考察》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。

① 彭勃主編《中華監(jiān)察大典·法律卷》，中國政法大學出版社，1994，第895頁。

② 鄔思源：《20世紀50年代人民監(jiān)察通訊員制度及其實踐》，上海人民出版社，2015，第42頁。

③ 《蘇維埃工作的改善與工農(nóng)檢察委員會》，《斗爭》1933年12月5日。

④ 《華北人民監(jiān)察院決聘通訊檢查員聯(lián)系群眾監(jiān)督政權(quán)及時糾正錯誤改進工作鞏固國家紀律》，《人民日報》1949年6月9日。

① 《人民監(jiān)察委員會集會通過在中央人民政府各部門建立通訊監(jiān)察員制度及檢查生產(chǎn)救災(zāi)工作等案》，《人民日報》1950年3月1日。

② 《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會半年工作初步總結(jié)及今后工作任務(wù)的報告》，《人民日報》1950年8月23日。

③ 中華人民共和國監(jiān)察部辦公廳：《行政監(jiān)察工作文件選編》，地質(zhì)出版社，1990，第223頁。

④ 彭勃主編《中華監(jiān)察大典·法律卷》，中國政法大學出版社，1994，第968頁。

① 人民出版社：《十八大以來廉政新規(guī)定》，人民出版社，2022，第119頁。

① 《三年來的人民監(jiān)察工作》，《人民日報》1952年9月22日。

② 錢穆：《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001，第2頁。

① 道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海三聯(lián)書店，2008，第158頁。

② 中共中央文獻研究室：《十三大以來重要文獻選編》，人民出版社，1992，第827頁。

① 中華人民共和國監(jiān)察部辦公廳：《行政監(jiān)察工作文件選編（1988）》，地質(zhì)出版社，1989，第56頁。

② 中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會、中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關(guān)于堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，中國方正出版社，2022，第145頁。

① 李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。

② 中共中央文獻研究室：《毛澤東著作專題摘編》下，中央文獻出版社，2003，第2161頁。

① 黃炎培：《延安歸來》，東北書店，1946，第30頁。

② 中華人民共和國監(jiān)察部：《中國監(jiān)察年鑒（1987-1991）》，中國政法大學出版社，1993，第99頁。

① 《中央紀委國家監(jiān)委通報2023年對紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督檢查審查調(diào)查情況》，《中國紀檢監(jiān)察報》2024年1月26日。