能動性、中間政府與治理資源配置：一個關(guān)于層層加碼的整體性解釋

摘要：“層層加碼”是當(dāng)代中國地方治理中一個突出現(xiàn)象，受到理論和實(shí)踐界的密切關(guān)注。然而，對多層級治理體系中層層加碼的生成和變異機(jī)理還缺乏一般性討論，尤其沒有區(qū)分加碼行為的分化，沒有解釋為什么有的政策會引發(fā)層層加碼，有的政策鮮有加碼舉措。本文基于壓力型體制解釋，結(jié)合政治錦標(biāo)賽和政府間共謀解釋，發(fā)展出一個“結(jié)構(gòu)—資源—能動”的三元分析框架，討論了加碼行為的層級轉(zhuǎn)化動力機(jī)制和分化樣態(tài)，推進(jìn)了現(xiàn)有的解釋。文章認(rèn)為，在多層級治理體系中，處于上下級之間的中間政府決定著壓力傳導(dǎo)強(qiáng)度和加碼閾值大小，直接影響著下級的行為調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致加碼的疊加或終止。因此，要改進(jìn)多層級治理體系的運(yùn)行，應(yīng)該把重點(diǎn)放在中間政府層級。

關(guān)鍵詞：層層加碼；能動性；中間政府；治理資源配置；多層級結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0048-017

層層加碼是中國地方治理中一個不斷翻新的現(xiàn)象，也是值得深入探討的重要議題。2024年1月29日，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會議在北京召開，會議強(qiáng)調(diào)整治形式主義為基層減負(fù)是一項(xiàng)重要政治任務(wù)，要深刻領(lǐng)悟習(xí)近平總書記有關(guān)重要指示精神，從黨和國家事業(yè)全局高度深刻認(rèn)識此項(xiàng)工作的重要性緊迫性，著力糾治“政績工程”“形象工程”“面子工程”“指尖上的形式主義”等問題，并要求各級黨委（黨組）“一把手”親自部署推動，定期研究分析，將整治形式主義為基層減負(fù)工作擺在突出位置①。同時，在2023年7月，中紀(jì)委公開通報的十起加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義、官僚主義典型問題中，我們看到，在工會目標(biāo)任務(wù)制定、農(nóng)村戶廁改造登記、手機(jī)應(yīng)用推廣等領(lǐng)域，存在著壓縮任務(wù)時限、目標(biāo)任務(wù)脫離實(shí)際的典型層層加碼行為。（中國新聞網(wǎng)：《糾治加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義官僚主義中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報典型問題》，2023年7月11日，http：//www.news.cn/mrdx/2023-07/12/c_1310732155.htm.）在這個意義上，層層加碼不是一個在特殊時期出現(xiàn)在特殊領(lǐng)域的治理現(xiàn)象，而是一個彌散在各個治理層級和領(lǐng)域中不斷變異的普遍現(xiàn)象。因此，理解和分析其發(fā)生的機(jī)理，有助于我們認(rèn)識中國治理現(xiàn)代化面臨的問題和挑戰(zhàn)。

本文分為六部分。第一部分介紹層層加碼現(xiàn)有的理論解釋；第二部分提出了結(jié)構(gòu)—資源—能動的分析框架，討論了中間政府的角色、治理資源配置特征和政府能動性的表現(xiàn)；第三部分討論了中間政府的能動性和加碼的過程；第四部分從政府互動角度，基于加碼閾值和壓力強(qiáng)度兩個維度，探討下級政府靈活應(yīng)對中間政府加碼任務(wù)的行為類型，出現(xiàn)了加碼的分化和變異；第五部分分析了加碼動力的內(nèi)部衰減和對加碼行為的外部干預(yù)；最后一部分是總結(jié)和討論。

一、關(guān)于層層加碼的文獻(xiàn)回顧

層層加碼是中國治理中的一個“痼疾”，由來已久，反復(fù)出現(xiàn)，形式多樣。古人云：“上賦其民以十，則吏因以賦其百。朝廷喜其辦而不知有破家鬻子之民”（楊萬里：《楊萬里詩文集》，江西人民出版社2006年版，第1421頁。），描繪了傳統(tǒng)體制下，征稅收賦過程中的層層加碼現(xiàn)象。改革開放后，各地為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用不同方式激勵下級實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)，層層加碼就是其中的重要手段。這種手段也隨著發(fā)展目標(biāo)的多元化，運(yùn)用到包括社會治理、環(huán)境保護(hù)等更多領(lǐng)域中。（楊雪冬：《地方治理的邏輯》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第166-206頁。）

究竟什么是層層加碼？根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》第7版的解析中，“層”作為特征，描述了重復(fù)、重疊的含義，強(qiáng)調(diào)多層級事物的靜態(tài)結(jié)構(gòu)；作為量詞，描述了重疊與積累、分項(xiàng)與分步、從物體表面揭開或抹去的動態(tài)過程。（中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》，商務(wù)印書出版社2016年版，第132頁。） “加碼”作為動詞，包括提高商品價格、增加賭注和提高數(shù)量指標(biāo)三個內(nèi)涵?！冬F(xiàn)代漢語詞典》第7版還使用了“層層加碼”這一說法，輔助說明“提高數(shù)量指標(biāo)”這一內(nèi)涵。（中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》，商務(wù)印書出版社2016年版，第621頁。）在本文中，將“層層加碼”定義為，在多層級治理結(jié)構(gòu)中，中央政府提出治理任務(wù)后，各級地方政府在層層轉(zhuǎn)發(fā)和執(zhí)行任務(wù)過程中，為了確保能夠完成上級要求，每經(jīng)過一個治理層級就添加新的內(nèi)容或提出新的要求，導(dǎo)致治理任務(wù)量逐級放大，壓力逐級增加。層層加碼是治理任務(wù)轉(zhuǎn)發(fā)、放大和執(zhí)行的過程。現(xiàn)有文獻(xiàn)中，圍繞“層層加碼”現(xiàn)象的研究成果逐年增多，研究主題涉及應(yīng)急管理、經(jīng)濟(jì)增長、形式主義、目標(biāo)管理責(zé)任制、政策執(zhí)行、職責(zé)同構(gòu)、壓力傳導(dǎo)等。這些文獻(xiàn)從研究路徑上可以分為兩大類、三種主要代表（見表1）。

第一類主要從治理結(jié)構(gòu)出發(fā)討論層層加碼的形成和發(fā)展，代表性的理論是壓力型體制理論和政治錦標(biāo)賽理論。兩種理論分別從問責(zé)激勵和晉升激勵兩種類型，闡述激勵強(qiáng)度、激勵性質(zhì)與加碼的關(guān)系。壓力型體制的核心特征是對重要任務(wù)使用一票否決的強(qiáng)激勵機(jī)制，理論前提是各層級政府都面臨和采用一票否決機(jī)制。壓力型體制理論聚焦于激勵強(qiáng)度（壓力強(qiáng)度）與加碼的關(guān)系。該理論認(rèn)為，加碼的動機(jī)是為了規(guī)避一票否決的問責(zé)壓力。在一票否決的強(qiáng)激勵下，“當(dāng)一級政府接到上級下達(dá)的指令后，一般都要打提前量，將各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)按照一定比例放大后，再分解給轄區(qū)內(nèi)各下級政府。下級政府接到指令后，再次放大，然后再分解給下下級政府”。（楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》，2012年第11期。）打提前量和按照一定比例放大是加碼的表現(xiàn)。如果用等比例方式分解上級目標(biāo)，一旦任何下級政府沒有完成目標(biāo)任務(wù)，極易導(dǎo)致整體總目標(biāo)落空。（周志忍：《西方發(fā)達(dá)國家是否也存在“層層加碼”》，《人民論壇》，2016年第21期。）因此，適度的加碼能夠?qū)_科層執(zhí)行的衰減效應(yīng)（李輝：《層層加碼：反制科層組織執(zhí)行衰減的一種策略》，《中國行政管理》，2022第4期。），防止逐層損耗，規(guī)避政策執(zhí)行中的潛在風(fēng)險（凌爭：《主動“加碼”：基層政策執(zhí)行新視角》，《中國行政管理》，2020第2期。）。

圍繞壓力型體制的激勵性質(zhì)和“向下加碼”的行為假設(shè)，政治錦標(biāo)賽理論進(jìn)行了反駁。其關(guān)鍵的反駁點(diǎn)是地方政府如果純粹為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險，地方政府就不會在既定指標(biāo)上向下級主動加碼，而應(yīng)該盡可能向上溝通去壓低上級指標(biāo)任務(wù)?；诖?，政治錦標(biāo)賽理論提出一個新的激勵性質(zhì)，認(rèn)為加碼是地方政府為了獲得晉升的一種主動行為。政治錦標(biāo)賽重點(diǎn)關(guān)注了晉升的激勵性質(zhì)和行政發(fā)包制的治理結(jié)構(gòu)。在晉升激勵下，由于中國“層層分包”的行政體制和多層級同時進(jìn)行的官員晉升錦標(biāo)賽，“發(fā)生在中央—省層面的加碼邏輯可以完全推廣到省—市和市—縣層面”（周黎安、劉沖、厲行等：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015年第1期。），層層加碼由此產(chǎn)生。需要注意的是，政治錦標(biāo)賽的理論前提是“各地方政府的歷史地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差異不大、屬于同一起跑線”（周黎安、劉沖、厲行等：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015年第1期。），即同一層級的各政府擁有相似的治理資源配置、發(fā)展水平和治理能力。針對加碼邏輯何以完全推廣到各級政府，政治錦標(biāo)賽理論并未深入剖析，導(dǎo)致該理論的解釋力有限。政治錦標(biāo)賽理論對壓力型體制理論的反駁并不全面：壓力型體制下，一票否決機(jī)制對層層加碼的影響，關(guān)鍵在激勵強(qiáng)度，而非激勵性質(zhì)。面對一票否決機(jī)制的高強(qiáng)度激勵，地方政府可能不愿意也不敢與上級進(jìn)行討價還價。

以上理論對層層加碼的解釋均存在共通的局限性：均強(qiáng)調(diào)多層級政府的同構(gòu)性和整體性特征。具體表現(xiàn)為：第一，過度強(qiáng)調(diào)單一加碼動機(jī)。壓力型體制強(qiáng)調(diào)各層級政府均有規(guī)避問責(zé)的加碼動機(jī)；政治錦標(biāo)賽理論強(qiáng)調(diào)各層級政府均有追求績效的加碼動機(jī)。兩種理論都將多層級政府的加碼動機(jī)單一化，忽略了不同層級政府內(nèi)部可能同時存在多樣的加碼動機(jī)。譬如，計(jì)劃生育、脫貧攻堅(jiān)（謝治菊、許文朔：《扶貧責(zé)任異化：職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼與消解》，《山東社會科學(xué)》，2020年第1期。）、招商引資等層層加碼出現(xiàn)的政策領(lǐng)域，同一項(xiàng)政策可能同時兼有“一票否決”的強(qiáng)問責(zé)激勵和“一票晉升”的強(qiáng)晉升激勵，難以明確地辨析地方政府的加碼動機(jī)受到何種激勵性質(zhì)的影響。第二，忽略了地方政府治理資源配置差異。錦標(biāo)賽理論將治理資源配置作為理論前提，假設(shè)了各級政府的治理資源配置都能夠完成上級安排的任務(wù)；壓力型體制則默認(rèn)了各級政府的治理資源配置都可能完不成上級政府安排的任務(wù)?，F(xiàn)實(shí)情況下，同一層級的各政府將存在不同的治理資源配置，基于理性能動地回應(yīng)上級任務(wù)。（丁煌、李曉飛：《逆向選擇、利益博弈與政策執(zhí)行阻滯》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2010年第1期。）第三，忽略了激勵強(qiáng)度（壓力強(qiáng)度）的差異。兩個理論均圍繞招商引資、GDP增長等中心工作和政治任務(wù)展開討論，這些領(lǐng)域都是“一把手”工程和領(lǐng)導(dǎo)高度重視的政策領(lǐng)域，均假設(shè)了高強(qiáng)度的激勵環(huán)境，忽略了弱激勵環(huán)境下地方政府的能動行為。

第二類從能動者的角度討論加碼的變異過程，代表性解釋是政府間共謀論。該解釋觀察到了強(qiáng)大的壓力強(qiáng)度與任務(wù)—資源緊張的情況下地方政府的策略行為。第一，面對無法完成的目標(biāo)和強(qiáng)大的壓力強(qiáng)度（如一票否決），下級采用非正式策略回應(yīng)壓力的沖動也越強(qiáng)烈。（艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會》，2011年第3期。）譬如，采用拼湊應(yīng)對的模糊執(zhí)行（崔晶：《基層治理中政策的擱置與模糊執(zhí)行分析——一個非正式制度的視角》，《中國行政管理》，2020年第1期。）和彈性執(zhí)行（趙天航、原珂：《剛性約束失靈與變異：公共政策“層層加碼”現(xiàn)象再解釋：以H省“控煤”政策為例》，《黨政研究》，2020年第3期。）的方式執(zhí)行上級任務(wù)，導(dǎo)致形式主義叢生（周振超、張金城：《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長期存在的一個解釋框架》，《理論探討》，2018年第4期。）。在這種情況下，上級政府清楚政策執(zhí)行的難度和下級政府無法完成任務(wù)的困境，默認(rèn)允許下級政府策略主義地應(yīng)對檢查，共謀得以形成。（周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。）共謀論揭示了“層層加碼”和“層層共謀”看似相互矛盾的兩種行為暗含著同一行為邏輯，兩種行為發(fā)生在不同的政策過程，有著特定的因果關(guān)系和限定條件：在“發(fā)包契約”的目標(biāo)設(shè)置過程中，上級政府會竭盡全力向下級層層加碼，以確保任務(wù)的完成；在檢查驗(yàn)收過程中，上下級政府采取共謀行為以掩蓋問題。（周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》，2012年第5期。）對于這種解釋，有學(xué)者持不同的意見，認(rèn)為地方政府并非一味采用共謀、策略主義等方式回應(yīng)加碼任務(wù)，而是通過溝通式動員（楊華、張丹丹：《溝通式動員：縣域上下級政府間政策協(xié)商機(jī)制及其功能》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2022年第3期。），在協(xié)商、談判和博弈過程中達(dá)成政策執(zhí)行共識。共謀理論雖然關(guān)注到下級政府之間為了擺脫層層加碼邏輯的策略性合作行為，但沒有看到下級主動加碼的內(nèi)在沖動，尤其沒有討論在層層加碼的過程中，面對不合理的任務(wù)，下級政府何時選擇協(xié)商等正式手段和何時選擇共謀等非正式手段。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，為了更完整地解釋層層加碼的形成和變異，我們提出三個補(bǔ)充：首先，除了要關(guān)注激勵（或壓力）性質(zhì)外，還要重視激勵強(qiáng)度（或壓力）的差異。面對多重委托任務(wù)，激勵強(qiáng)度越大的任務(wù)，必然意味著任務(wù)的重要性程度越大，意味著更多的晉升機(jī)會和更大的問責(zé)風(fēng)險，越存在主動加碼的沖動。反之，激勵強(qiáng)度越小，一項(xiàng)任務(wù)越不重要，下級政府完成任務(wù)的配合程度和主動加碼的積極性越低。因此，層層加碼的研究更需要關(guān)注激勵強(qiáng)度差異下的政府行為選擇。其次，要重視治理資源配置差異對不同治理主體行為選擇的影響。通常，一項(xiàng)治理任務(wù)會面臨任務(wù)—資源匹配和任務(wù)—資源失衡兩種情況。即便治理任務(wù)不受重視，在治理資源配置充足條件下，下級治理主體也能夠按部就班、常規(guī)執(zhí)行任務(wù)（王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制： 農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會學(xué)研究》，2009年第2期。）；反之，即便一項(xiàng)任務(wù)十分重要，任務(wù)—資源失衡（治理資源配置不足）的下級治理主體也有可能采取拼湊應(yīng)對的行為。（陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務(wù)、資源與街道辦網(wǎng)格化政策推行的案例比較》，《社會學(xué)研究》，2020年第4期。）因此，治理資源配置差異將影響下級政府的行為選擇。最后，要將多級治理結(jié)構(gòu)充分考慮進(jìn)來?，F(xiàn)有研究將中國的多層級治理結(jié)構(gòu)單一化為“中央—地方”或“上級—下級”兩層結(jié)構(gòu)，鮮少關(guān)注在“中間政府”（周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》，2012年第5期。）所發(fā)揮的壓力傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化作用，即便是共謀論，也沒有給予中間政府充分的重視。在中國多層級治理結(jié)構(gòu)中，在不同的治理空間會形成各自的“中間政府”。比如，在省級治理空間中，市級政府相對于省級政府和縣級政府就是“中間政府”；在縣級治理空間中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對于縣級政府和村委會就是“中間政府”。因此，將中間政府引入分析框架，更好地呈現(xiàn)加碼的內(nèi)部流轉(zhuǎn)過程。

基于以上的論證，本文提出了結(jié)構(gòu)—資源—能動的三元分析框架，認(rèn)為當(dāng)中間政府首次發(fā)起加碼任務(wù)后，在中間政府所設(shè)置的壓力強(qiáng)度和加碼閾值的不同組合下，下級政府將采取不同回應(yīng)策略，導(dǎo)致加碼行為的疊加或終止。由此，關(guān)于層層加碼的問題就細(xì)化為：為什么有的治理任務(wù)會出現(xiàn)層層加碼，而有的治理任務(wù)鮮有加碼行為？加碼內(nèi)部的流轉(zhuǎn)運(yùn)作形態(tài)是怎樣的？中間政府的能動性和任務(wù)—資源關(guān)系如何影響層層加碼的形態(tài)生成？

二、分析框架：結(jié)構(gòu)—資源—能動三元結(jié)構(gòu)

在壓力型體制解釋框架的基礎(chǔ)上，我們結(jié)合共謀理論所依托的控制權(quán)理論（周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》，2012年第5期。）與政治錦標(biāo)賽理論依托的行政發(fā)包制理論，構(gòu)建了一個“結(jié)構(gòu)—資源—能動”三元分析框架，在上級政府—中間政府—下級政府的三級治理結(jié)構(gòu)中，引入治理資源配置和能動性兩個變量，來討論層層加碼的形成和分化機(jī)制。在這個框架中，上級政府的任務(wù)要求會通過中間政府傳遞給下級政府，從而在中間政府和下級政府之間形成壓力轉(zhuǎn)化。在壓力轉(zhuǎn)化過程中，中間政府和下級政府所擁有的治理資源和能動性釋放，決定了層層加碼的不同樣態(tài)（見圖1）。

（一）多重治理結(jié)構(gòu)中的中間政府

在中央—省—市—縣—鄉(xiāng)—村的多層級治理結(jié)構(gòu)中，中央政府擁有治理目標(biāo)制訂的最終權(quán)威，省、市、縣、鄉(xiāng)級政府在治理過程中，都能作為中間政府負(fù)責(zé)治理任務(wù)的流轉(zhuǎn)、再生產(chǎn)和具體執(zhí)行。中央政府根據(jù)治理成本和潛在的統(tǒng)治風(fēng)險，將部分權(quán)威和行政權(quán)相機(jī)地下放給中間政府，如省政府、市政府或上級職能部門，使其承擔(dān)起監(jiān)管下級政府執(zhí)行政策的職責(zé)。中國改革進(jìn)程中的分權(quán)趨勢使得地方政府逐漸形成具有獨(dú)立利益的制度實(shí)體，同時具有代理人和自利者的雙重角色，既代理上級政府指令和地方公共事務(wù)，也追求自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益。（趙靜、陳玲、薛瀾：《地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項(xiàng)基于政策過程研究的地方政府理論》，《管理世界》，2013年第2期。）中間政府主要扮演三種角色：

第一，向上負(fù)責(zé)的執(zhí)行者。中國是集中體制，下級對上負(fù)責(zé)是主要行為取向。上級政府統(tǒng)攝重要的人事權(quán)，上級控制的人事權(quán)不僅體現(xiàn)在下管一級，甚至還會延伸到更下層級的主要官員。中間政府作為下級，需要對其直接上級政府負(fù)責(zé)，采取各種措施完成上級下達(dá)的任務(wù)。第二，監(jiān)督和庇護(hù)下級的管理者?？v向政府關(guān)系中，中間政府與下級政府并不是理想的科層制所預(yù)設(shè)的“命令—服從”模式，而是以建立在共同利益基礎(chǔ)上、監(jiān)管與照顧并存的共同體。一方面，中間政府和下級政府是利益共同體。中間政府將對下級政府進(jìn)行利益的提煉與綜合，形成本級別轄區(qū)內(nèi)的整體利益。另一方面，兩者是責(zé)任共同體，目標(biāo)管理責(zé)任制將不同行政層級的責(zé)任主體勾連起來，中間政府需要監(jiān)督下級政府的執(zhí)行情況，如果下級政府沒有完成上級政府規(guī)定的任務(wù)，中間政府將根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況承擔(dān)一定程度的連帶責(zé)任。（程同順、楊明：《上下合謀：地方政府興建政績工程的解釋框架》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2021年第5期。）因此，面對上級政府的檢查驗(yàn)收時，中間政府可能會庇護(hù)下級政府，共同合謀應(yīng)對上級檢查。第三，尋求自我保護(hù)的自利者?？v向政府間存在非均衡性分配的權(quán)責(zé)體系，中間政府在權(quán)責(zé)體系配置中相對于下級政府擁有優(yōu)勢地位，能夠利用權(quán)力優(yōu)勢將本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任推卸給下級政府，形成“責(zé)任優(yōu)勢”（麻寶斌、郭蕊：《權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離：在理論與現(xiàn)實(shí)之間》，《政治學(xué)研究》，2010年第1期。 ），關(guān)鍵時刻尋求自我保護(hù)。

（二）不均衡的治理資源配置

中國治理結(jié)構(gòu)具有職責(zé)同構(gòu)（朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005年第1期。）的特征，即不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，俗稱“上下一般粗”。在縱向多層級政府中，每個政府層級管理著大致相同的事情，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。各層級政府之間的事權(quán)和責(zé)任邊界沒有明確的界定，往往共同參與同一事項(xiàng)的管理，但上級政府又會依靠自己的更高層級，將具體實(shí)施責(zé)任交給下級政府，就造成了中間層級的政府是“管政府的政府”，傾向于把自己應(yīng)該承擔(dān)的事務(wù)和責(zé)任“打包”交給下級政府完成。為了有效履責(zé)，在政府間關(guān)系上采取一級抓一級、層層抓落實(shí)、多個層級政府齊抓共管的方式。省級政府將職責(zé)下放給市級政府，市級政府再將其分派給區(qū)縣一級，而區(qū)縣政府則進(jìn)一步委派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，同時保留對下級的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和考核權(quán)力。

由于各地發(fā)展的不均衡，上級要求的“趨同性”和一致性，就造成了越到下一級政府越出現(xiàn)治理資源配置高度不均衡的現(xiàn)象。盡管通過轉(zhuǎn)移支付、對口支援等方式，力圖縮小各個下級政府之間的資源差距，但是各地之間相互競爭，甚至“攀比”政績的沖動，不斷加劇“上面千條線下面一根針”的治理壓力。近年來，上級政府加大對任務(wù)完成的督促檢查，強(qiáng)化開會發(fā)文、簽訂責(zé)任狀任務(wù)書、成立督查領(lǐng)導(dǎo)小組的方式，甚至出現(xiàn)了“上面千把錘下面一根釘”的現(xiàn)象。此外，中間層級政府在政策溝通、資源獲取和分配方面扮演著關(guān)鍵角色，特別是在資源獲取上，中間政府既有能力截留來自上級的治理資源，也能夠汲取來自下級的資源，加劇了縱向政府間資源配置的不平衡。（張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化： 結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》，2021年第6期。）（三）治理資源約束下的能動性

“能動性”一般指個體所擁有的自主選擇和策略行動的能力，而能動者是具有能動性的行為個體。相較于“自主性”等概念，“能動性”更能體現(xiàn)地方政府采取行動的主動性和應(yīng)對外部刺激的積極回應(yīng)態(tài)度。著名社會學(xué)家布迪厄提出“能動者不是角色的執(zhí)行者”（呂炳強(qiáng)：《社會世界的底蘊(yùn)（上）》，《社會學(xué)研究》，2001年第2期。），即能動者不僅僅是委托—代理關(guān)系中被動的執(zhí)行者角色，其行為是隨著他們的位置而變動的。能動性是能動者所持觀念、行為動機(jī)（政績偏好）和資源動員能力共同作用的結(jié)果（托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬主編：《“主動的”地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，中央編譯出版社，2013年版，第51頁。）。在現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)中，下級政府的能動性往往是在治理資源約束的情況下呈現(xiàn)。當(dāng)面臨任務(wù)—資源的緊張關(guān)系時，能動性所持的觀念和行為動機(jī)將直接影響到其所選擇的策略。

第一，為保障任務(wù)完成，下級政府想方設(shè)法地獲取和利用資源。下級政府動員治理資源的途徑主要包括：下級政府可以利用屬地管理權(quán)和轄區(qū)控制權(quán)向社會汲取資源，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等要素都影響了下級政府經(jīng)費(fèi)籌集的潛力；或者下級政府的地方主官可以利用非正式組織關(guān)系向上爭取資金，通過化零為整將資金集中使用，或?qū)⒊Ｒ?guī)的財(cái)政資金和項(xiàng)目資金共同“打包”（折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)行機(jī)制和治理邏輯對“項(xiàng)目進(jìn)村”的社會學(xué)研究》，《中國社會科學(xué)》，2011年第4期。）。下級政府可能根據(jù)具體的工作任務(wù)需要，將常規(guī)狀態(tài)下的職能部門轉(zhuǎn)化為不同的“工作組”，并由黨政一把手所組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”聯(lián)合行動，靈活調(diào)配人力資源。（林雪霏：《雙重“委托—代理”邏輯下基層政府的結(jié)構(gòu)困境與能動性應(yīng)對——兼論基層政府應(yīng)然規(guī)范的轉(zhuǎn)變》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2017年第2期。）

第二，當(dāng)資源拓展途徑有限時，通過正式或非正式的手段壓縮目標(biāo)任務(wù)量。面對多重任務(wù)的復(fù)雜情況下，下級政府通常會采取“選擇性執(zhí)行”的方式，以減輕繁重的工作負(fù)擔(dān)；對于其他一些常規(guī)性任務(wù)或者軟性指標(biāo)，如環(huán)保、公共服務(wù)等，下級常常以“不求有功但求無過”的心態(tài)，盡量在形式上完成任務(wù)，滿足上級檢查驗(yàn)收的要求。面對不可能完成的任務(wù)時，下級政府也會選擇共謀、卸責(zé)、向上申訴或者討價還價等方式應(yīng)對上級壓力。

三、中間政府的能動性與加碼的過程

在多層級治理過程中，一項(xiàng)治理任務(wù)沿著上級政府—中間政府—下級政府的路徑逐層流轉(zhuǎn)和再生產(chǎn)（見圖2）。本文的討論前提是，各級政府的治理指標(biāo)是相對公開透明的，下級政府能夠從內(nèi)部流轉(zhuǎn)的各級官方文件中區(qū)分出哪些要求是上級政府的元政策目標(biāo)，哪些要求是中間政府的加碼任務(wù)，進(jìn)而相機(jī)決策。

當(dāng)上級政府發(fā)起元指標(biāo)任務(wù)時，為了獲取績效或規(guī)避風(fēng)險，中間政府主動提出加碼任務(wù)，并向轄區(qū)內(nèi)各下級政府進(jìn)行任務(wù)流轉(zhuǎn)，中間政府根據(jù)任務(wù)類型、上級治理期待和潛在政治收益等，權(quán)衡不同的加碼形式和設(shè)置不同的加碼閾值。中間政府自我設(shè)定、沒有檢查驗(yàn)收壓力的主動加碼要求，通過壓力傳導(dǎo)機(jī)制，設(shè)置不同的壓力強(qiáng)度，轉(zhuǎn)變成下級政府必須回應(yīng)的剛性或需要回應(yīng)的準(zhǔn)剛性任務(wù)?；诖耍录壵刃枰邮罩虚g政府的加碼任務(wù)和上級政府的元政策任務(wù)，再根據(jù)任務(wù)—資源的匹配程度和自身的動機(jī)觀念，考慮是否再加新碼。

（一）目標(biāo)設(shè)定與加碼閾值的能動設(shè)置

在集中的治理結(jié)構(gòu)中，中間政府主導(dǎo)著轄區(qū)內(nèi)下級政府的治理目標(biāo)設(shè)置權(quán)。根據(jù)治理目標(biāo)，可以分為兩種加碼動機(jī)：

第一種是以追求績效為動機(jī)的主動加碼。在晉升激勵主導(dǎo)的指標(biāo)任務(wù)中，中間政府面對的是橫向同級政府的績效競爭。僅僅接受上級規(guī)定的元政策任務(wù)是不夠的，作為任務(wù)的再分配者，中間政府會選擇主動加碼，設(shè)定比同級競爭對手更高的指標(biāo)任務(wù)，以獲得更突出鮮亮的工作業(yè)績，向上級充分展現(xiàn)履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的能力。在這種情況下，中間政府的加碼動機(jī)是追求治理績效和利益最大化，通過主動加碼換取更大的晉升可能。譬如，在財(cái)政、稅收、GDP增長等領(lǐng)域出現(xiàn)“為增長而競爭”的主動加碼，就是典型表現(xiàn)。

第二種是以規(guī)避風(fēng)險為動機(jī)的主動加碼。當(dāng)執(zhí)行有著明確而嚴(yán)厲的問責(zé)措施的上級任務(wù)時，中間政府承擔(dān)著巨大的問責(zé)壓力。完成不了任務(wù)意味著政治問責(zé)和晉升機(jī)會的減少。此時，中間政府的加碼動機(jī)是規(guī)避風(fēng)險和問責(zé)最小化，通過主動加碼“打提前量”的方式，擴(kuò)大執(zhí)行緩沖區(qū)間，緩和風(fēng)險擾動的破壞力，克服科層損耗和不確定性。譬如，在安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、社會維穩(wěn)等強(qiáng)“一票否決”機(jī)制的政策領(lǐng)域出現(xiàn)“為安全而競爭”（王藝潼、周志忍：《為安全而競爭：理解地方政府行為的新視角》，《中國行政管理》，2023年第7期。）的主動加碼現(xiàn)象。

兩種加碼動機(jī)都可能造成加碼閾值設(shè)置過高。加碼閾值，即在上級規(guī)定的元政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，額外設(shè)置的治理任務(wù)量。具體表現(xiàn)為在上級規(guī)定的基礎(chǔ)上增加數(shù)量、提高速度、擴(kuò)充內(nèi)容、縮短時限、提高標(biāo)準(zhǔn)等。（唐任伍：《形形色色的“層層加碼”現(xiàn)象》，《人民論壇》，2016年第21期。）在轄區(qū)范圍內(nèi)，中間政府自行決定增加多少數(shù)量、提高多少速度、擴(kuò)充多少內(nèi)容、壓縮多少時限和提高標(biāo)準(zhǔn)的程度等，這些幅度和程度即為加碼閾值。從主動加碼的動機(jī)上，加碼閾值容易受到中間政府主官政績偏好、觀念動機(jī)的能動影響。首先，對于以績效獲取為動機(jī)的加碼來說，中間政府的參照系是橫向同級競爭對手，主動加碼的閾值取決于地方主官爭勝動機(jī)的強(qiáng)烈程度和同級競爭的激烈程度，導(dǎo)致加碼閾值設(shè)置過大和不合理，可能突破下級政府治理資源限度。其次，對于以規(guī)避風(fēng)險為動機(jī)的加碼來說，主動加碼的閾值取決于潛在治理風(fēng)險的評估。治理風(fēng)險具有擴(kuò)散性和不確定性，有限理性、風(fēng)險厭惡的中間政府可能主觀放大對風(fēng)險的沖擊力和破壞范圍的評估，導(dǎo)致加碼閾值過大。

（二）內(nèi)部控制與壓力強(qiáng)度的能動傳導(dǎo)

在集中制的治理結(jié)構(gòu)中，中間政府掌握激勵分配權(quán)和實(shí)施過程的實(shí)際控制權(quán)，能夠在屬地范圍內(nèi)運(yùn)用大量的自由裁量權(quán)對下級政府進(jìn)行激勵設(shè)計(jì)，以考核、獎懲下級政府的表現(xiàn)。中間政府對加碼任務(wù)所施加的壓力強(qiáng)度決定了加碼任務(wù)的重要性程度。作為執(zhí)行方的下級政府面對的是多任務(wù)、多目標(biāo)的治理格局，治理資源的有限性決定了下級政府必須在多項(xiàng)任務(wù)之間進(jìn)行權(quán)衡：一項(xiàng)任務(wù)的完成通常要以犧牲另一項(xiàng)任務(wù)為代價。（Huang Yasheng， “Managing Chinese Bureaucrats： An Institutional Economics Perspective”， Political Studies， Vol. 50， No. 1 （March 2002）， pp.61-79． ）中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度的差異可能導(dǎo)致下級政府調(diào)動資源和組織動員的能動性的激活程度不同。中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度越大，就越反映其對加碼任務(wù)的重視態(tài)度，越能夠影響下級政府的任務(wù)優(yōu)先排序和統(tǒng)籌調(diào)配資源的能動性發(fā)揮。具體措施表現(xiàn)為：

首先，政治化機(jī)制是中間政府最重要的壓力傳導(dǎo)手段。中間政府通過政治化機(jī)制，將加碼任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢蓞f(xié)商的治理任務(wù)，成為下級政府不計(jì)代價必須完成的任務(wù)。（李棉管：《自保式低保執(zhí)行——精準(zhǔn)扶貧背景下石村的低保實(shí)踐》，《社會學(xué)研究》，2019年第6期。）政治任務(wù)一般由中間政府“一把手”負(fù)責(zé)和督促落實(shí)，完成情況直接關(guān)系到下級政府的人事任免，下級政府將圍繞政治任務(wù)優(yōu)先調(diào)配各類治理資源，確保任務(wù)的完成。（潘瑩瑩、楊雪冬：《疫情防控壓力下治理韌性的生成機(jī)理研究——基于“壓力型體制”的視角》，《探索與爭鳴》，2022年第11期。）只有政治任務(wù)才能真正給下級政府帶來壓力。政治任務(wù)大多在文件中被強(qiáng)調(diào)為“中心工作”或“重點(diǎn)任務(wù)”，凸顯任務(wù)的絕對優(yōu)先和極端重要。（高翔、蔡爾津：《以黨委重點(diǎn)任務(wù)為中心的縱向政府間治理研究》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期。）“一把手”的講話、報告、批示、集體學(xué)習(xí)、調(diào)研討論、成立“一把手”政治掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，都能夠體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”（龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運(yùn)作的注意力分配方式》，《中國行政管理》，2019年第4期。），讓下級政府快速辨別任務(wù)的重要性。

其次，中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度大小取決于考核的量化程度和獎懲力度。（練宏：《注意力競爭： 基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》，2016年第4期。 ）第一，當(dāng)中間政府的目標(biāo)考核具有可操作性和可測量化，通過層層簽訂責(zé)任狀和細(xì)化責(zé)任清單，下級政府的行動規(guī)則和責(zé)任邊界越清晰和明確，與中間政府進(jìn)行討價還價的模糊空間越小，壓力強(qiáng)度越大。（趙天航、原珂：《剛性約束失靈與變異： 公共政策“層層加碼”現(xiàn)象再解釋》，《黨政研究》，2020年第3期。）第二，中間政府的監(jiān)督考核的頻次、獎懲掛鉤程度都將影響壓力傳導(dǎo)的強(qiáng)度。通過“一票提拔”、一票否決、行政約談、官員誡勉、定期督查，引導(dǎo)下級辨別工作重心。（陳科霖、谷志軍：《多元政績競賽：中國地方官員晉升的新解釋》，《政治學(xué)研究》，2022年第1期。）譬如，與一年一度的常規(guī)工作考核相比，中間政府通過成立督查組對加碼任務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)考核，每周一次公開考核排名并組織末位者約談，后者傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度更大。通過更加頻繁、清晰的監(jiān)督考核能夠?qū)⒅虚g政府的激勵變成可置信承諾，壓縮下級政府的變通空間。

總而言之，中間政府傳導(dǎo)治理任務(wù)的壓力強(qiáng)度變化，能夠讓下級政府在行動中迅速對加碼任務(wù)進(jìn)行排序，決定加碼任務(wù)是最優(yōu)先的任務(wù)，還是可以暫時擱置的任務(wù)（O'Brien K. J. and Li L. J.， “Selective Policy Implementation in Rural China”， Comparative Politics，Vol. 4 ，No2（January 1999）， pp. 167-186．），是可以向上協(xié)商溝通的任務(wù)，還是必須向下流轉(zhuǎn)和分解的任務(wù)。下級政府將根據(jù)重要性排序?qū)Ω黜?xiàng)任務(wù)進(jìn)行資源分配，壓力強(qiáng)度越大的任務(wù)，下級政府分配資源的積極性和圍繞任務(wù)主動加碼的政績沖動就越強(qiáng)。

（三）首輪加碼后的結(jié)果：任務(wù)—資源緊張的誘發(fā)

當(dāng)中間政府主動發(fā)起加碼時，下級政府必然面臨任務(wù)—治理資源更為緊張的局面。由于加碼任務(wù)是中間政府基于政績沖動或規(guī)避風(fēng)險等需求主動發(fā)起的任務(wù)，沒有來自上級政府正式配置的專項(xiàng)資源，需要中間政府自行籌集治理資源并分配給下級政府，才能確保加碼任務(wù)的順利完成。但現(xiàn)實(shí)情況往往是，作為加碼任務(wù)提出方的中間政府利用政府間的權(quán)力不對等關(guān)系和“官大一級”的科層壓力，要求下級政府必須積極響應(yīng)和認(rèn)真完成，且所需要的資金由下級政府自行解決，即“上級請客，下級買單”。（周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期。）雖然作為加碼任務(wù)提出方的中間政府可能會提供一定的資金支持（如專項(xiàng)資金），但主要還是依靠下級政府的經(jīng)費(fèi)自籌和資源動員能力（周黎安：《行政發(fā)包制與中國特色的國家能力》，《開放時代》，2022年第4期。）。因此，下級政府的資源動員能力影響了治理資源配置情況，進(jìn)而影響了任務(wù)—資源匹配程度。

加碼的資源配置過程將出現(xiàn)兩種結(jié)果：第一，下級政府的資源動員能力強(qiáng)，加碼任務(wù)和治理資源相對匹配。此時，下級政府擁有足夠的自籌資源完成加碼任務(wù)。下級政府便失去進(jìn)行選擇、變通或懸置忽視的動機(jī)，首先按部就班地確保加碼任務(wù)的完成，根據(jù)激勵強(qiáng)度和任務(wù)的重要性程度，決定是否再次主動加碼。第二，下級政府的資源動員能力弱，加碼任務(wù)和治理資源不匹配，自籌的治理資源無法完成加碼任務(wù)。此時，下級政府將根據(jù)加碼任務(wù)的重要性程度和激勵強(qiáng)度，能動地回應(yīng)中間政府的加碼任務(wù)。

四、下級政府的能動應(yīng)對與加碼的變異

面對加碼要求，下級政府也不是完全被動接受的，也會主動應(yīng)對的，由此在下級政府之間出現(xiàn)了加碼行為的變異。我們以中間政府的加碼閾值與壓力強(qiáng)度作為分析維度構(gòu)建了一個矩陣來展示下級政府加碼行為變異的一般類型（見表2）。這種分析建立在以下前提：

首先，中間政府的加碼任務(wù)是下級政府談判溝通的潛在空間。下級政府接收的任務(wù)是元政策目標(biāo)和加碼任務(wù)共同構(gòu)成的任務(wù)。加碼閾值越大，能夠談判和溝通的空間越大。其次，當(dāng)下級政府有能力完成中間政府的加碼任務(wù)時，將綜合研判自身和更下一級政府的治理能力，審慎地評估再加新碼的執(zhí)行成本、政治收益和治理風(fēng)險，考慮是否模仿中間政府再加新碼。

（一）類型I：向下加壓-層層卸責(zé)

當(dāng)下級政府的治理資源難以負(fù)擔(dān)中間政府提出的加碼任務(wù)時，將出現(xiàn)任務(wù)-資源關(guān)系的失衡。如果加碼任務(wù)是中間政府高度重視的中心工作，就意味著加碼任務(wù)的重要性程度高、剛性約束嚴(yán)格，下級政府變通執(zhí)行的彈性空間被壓縮（許玉鎮(zhèn)：《避責(zé)與剩余控制權(quán)：決策避責(zé)類型及治理研究》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期。）。此時，下級政府只能充當(dāng)被動的自保者角色，面臨責(zé)任超載和問責(zé)危機(jī)。在這種情況下，下級政府的行為有三種可能性：一是在目標(biāo)任務(wù)設(shè)置上不再尋求再加新碼。治理資源的有限性抑制了下級政府的政績沖動，下級政府不再發(fā)布具體的執(zhí)行性命令，而代之以原則性的指導(dǎo)，通過任務(wù)下放來轉(zhuǎn)移本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任?；趯蛹壺?zé)任連帶關(guān)系，下級政府也會考慮再加新碼可能給自己轄區(qū)的更下級政府造成的治理負(fù)擔(dān)，為避免更嚴(yán)重的任務(wù)-資源關(guān)系的失衡，選擇不再加新碼；二是在激勵強(qiáng)度（壓力強(qiáng)度）設(shè)置上，治理資源有限的下級政府選擇強(qiáng)化中間政府的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，通過再次加壓、二次補(bǔ)壓的方式，展現(xiàn)出對加碼要求的重視和積極回應(yīng)，比如提高召開會議的頻次、出席領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)格、參與會議的人員規(guī)模、監(jiān)督考核檢查次數(shù)等低成本的方式進(jìn)行政治加壓和象征執(zhí)行，驅(qū)動更下級政府的被動遵從和配合。（王清、嚴(yán)澤鵬：《壓力傳導(dǎo)：地方政府機(jī)構(gòu)改革有效執(zhí)行的機(jī)制研究》，《行政論壇》，2023年第4期。 ）但由于無法為更下級政府配置更多的治理資源，將引發(fā)執(zhí)行“空轉(zhuǎn)”（張權(quán)、楊立華：《“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：動機(jī)、行為及擴(kuò)散——一場“理性經(jīng)濟(jì)人”參加的“避責(zé)生存賽”》，《人民論壇》，2019年第36期。）；三是面對中間政府高壓的激勵環(huán)境，被動的下級政府以屬地責(zé)任的名義向下甩鍋、責(zé)任下沉和風(fēng)險轉(zhuǎn)移（彭茜、姚銳敏：《行政壓力和制度空間雙重作用下基層官員的“層級博弈式”避責(zé)行為》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2021年第4期。 ）。在檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)，下級政府將與轄區(qū)內(nèi)的更下級政府進(jìn)行共謀，應(yīng)對中間政府的各項(xiàng)檢查。即便下級政府未完成加碼任務(wù)，只要完成了上級政府的元政策任務(wù)，中間政府將酌情考慮是否啟動問責(zé)程序。最終的結(jié)果是，在高壓的激勵環(huán)境下，中間政府的加碼任務(wù)能夠?qū)訉恿鬓D(zhuǎn)和向下轉(zhuǎn)移，下級政府通過加壓式地政治表態(tài)、轉(zhuǎn)移責(zé)任，責(zé)任層層下卸至基層政府。在任務(wù)—資源緊張的情況下，即使面對重要程度高的中心任務(wù)，治理能力羸弱的基層政府也只能采取數(shù)據(jù)注水、數(shù)據(jù)造假、一刀切等策略應(yīng)對中心工作，而中間政府為了自身政績，甚至無視基層政府的這些行為。

（二）類型II：再加新碼-層層加碼

當(dāng)下級政府的治理資源能夠應(yīng)對中間政府的加碼任務(wù)時，將出現(xiàn)任務(wù)-資源匹配狀態(tài)。面對中間政府傳導(dǎo)下來的治理任務(wù)壓力，下級政府會更積極地回應(yīng)。一方面，在目標(biāo)任務(wù)設(shè)置上，治理資源充足的下級政府將積極主動地接收中間政府的加碼任務(wù)，確保中間政府的加碼任務(wù)完成。同時，出于政績沖動或規(guī)避風(fēng)險的需求，下級政府的主官可能會模仿中間政府，在原有加碼任務(wù)的基礎(chǔ)上，主動創(chuàng)設(shè)新一輪的加碼任務(wù)，根據(jù)自身情況靈活地設(shè)置新的加碼閾值。（孫宇飛、楊雪冬：《地方治理的“能力空間”與疫情防控壓力的傳導(dǎo)變異——基于地方疫情防控政策的實(shí)證研究》，《廣州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2023年第2期。）由此，目標(biāo)任務(wù)就出現(xiàn)了新一輪的層層加碼。另一方面，在激勵設(shè)置上，下級政府可能模仿中間政府，在原有的壓力強(qiáng)度上進(jìn)一步強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)機(jī)制，增加壓力強(qiáng)度。結(jié)果是，在高強(qiáng)度的壓力環(huán)境下，加碼任務(wù)逐層向下流轉(zhuǎn)和疊加，直至多次疊加的加碼任務(wù)超出了某一層級政府的治理資源，出現(xiàn)任務(wù)—資源關(guān)系的緊張，層層加碼才可能停止。

（三）類型III：向上協(xié)商-加碼終止

當(dāng)下級政府的治理資源難以完成中間政府的加碼任務(wù)時，將出現(xiàn)任務(wù)-資源關(guān)系的失衡。如果中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度小，加碼要求就難以被下級政府確認(rèn)出來，并標(biāo)注為需要優(yōu)先對待和緊急應(yīng)對的工作。此時，能動的下級政府將掌握一定的政策議價能力，充當(dāng)積極的溝通者角色。下級政府的能動表現(xiàn)是對上協(xié)商，而不是被動執(zhí)行。下級政府通過積極地討價還價來拓展行動空間。（王敬堯、鄭鵬：《基層政府自主性的形態(tài)演化、類型劃分與實(shí)踐邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)），2023年第4期。）通過請示報告、會議商討等正式方式或者游說、請托等非正式方式，向上級反映執(zhí)行加碼任務(wù)的客觀困難，要求中間政府停止加碼。下級政府從應(yīng)付考核向反映訴求的轉(zhuǎn)變，使得自上而下的單向壓力傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)椴痪獾碾p向政策溝通。經(jīng)過協(xié)商溝通，加碼要求會淡化擱置，甚至走向終止。總之，高標(biāo)準(zhǔn)的加碼要求如果沒有匹配相應(yīng)的壓力驅(qū)動，將面臨下級政府強(qiáng)烈的執(zhí)行抗力和主觀抵觸，導(dǎo)致加碼任務(wù)的阻滯和終止，難以向下流轉(zhuǎn)。（王清、嚴(yán)澤鵬：《壓力傳導(dǎo)：地方政府機(jī)構(gòu)改革有效執(zhí)行的機(jī)制研究》，《行政論壇》，2023年第4期。 ）當(dāng)然，面對下級政府的調(diào)整訴求，中間政府也并非一味地妥協(xié)讓步。對于無法妥協(xié)和必須完成的加碼任務(wù)，即便可能面臨任務(wù)-資源關(guān)系的失衡，中間政府將通過命令、約談等方式（張翔：《基層政策執(zhí)行的“共識式變通”：一個組織學(xué)解釋——基于市場監(jiān)管系統(tǒng)上下級互動過程的觀察》，《公共管理學(xué)報》，2019年第4期。）增加壓力強(qiáng)度，或者將加碼任務(wù)升格為中心工作與政治任務(wù)，提高加碼任務(wù)的政治屬性，抑制下級政府的抵觸情緒，進(jìn)一步激活下級政府調(diào)動資源的能動性。此時，加碼行為進(jìn)入新一輪的互動過程，面臨高壓的激勵環(huán)境和任務(wù)-資源關(guān)系的失衡，治理能力弱的下級政府轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳录訅汉托敦?zé)，加碼任務(wù)繼續(xù)向下流轉(zhuǎn)（就轉(zhuǎn)化為類型I）。

（四）類型IV：常規(guī)執(zhí)行-不加新碼

當(dāng)下級政府的治理資源能夠完成中間政府的加碼任務(wù)時，將出現(xiàn)任務(wù)-資源匹配狀態(tài)。由于加碼任務(wù)并未給下級政府造成過大負(fù)擔(dān)，下級政府與中間政府進(jìn)行討價還價、溝通協(xié)商的意愿不強(qiáng)烈，下級政府將充當(dāng)忠實(shí)的執(zhí)行者角色。具體表現(xiàn)為：第一，在目標(biāo)設(shè)置上，由于中間政府設(shè)置的壓力強(qiáng)度不大，潛在的政治收益和政治風(fēng)險小，此項(xiàng)任務(wù)的重要程度不足以引起下級政府的重視，下級政府會將有限的治理資源和注意力分配到更重要的其他任務(wù)，不會再次主動加碼。第二，在激勵分配上，下級政府可能沿用中間政府的激勵手段和壓力強(qiáng)度，但不會主動設(shè)置更大的激勵強(qiáng)度，傾向于采用常規(guī)執(zhí)行的方式完成加碼任務(wù)。結(jié)果是，中間政府的加碼任務(wù)被向下流轉(zhuǎn)，下級政府以常規(guī)方式執(zhí)行，不會再加新碼。

五、加碼動力的衰減與加碼行為的中止

盡管各級政府有著加碼的主動性，從內(nèi)部動力和外部環(huán)境看，加碼將面臨動力層層衰減或外部干預(yù)中止兩種情況。

（一）加碼動力的衰減

加碼作為一種下級主動發(fā)起的自利行為，動力的維持最終取決于各級政府對加碼重要性的辨識和自身治理資源的稟賦條件。當(dāng)上級政府將任務(wù)“發(fā)包”給中間政府，中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度和下級政府的治理資源配置將影響加碼的動力。

第一，壓力強(qiáng)度（政策重要性程度）不足導(dǎo)致加碼的持續(xù)動力不足。政策重要性程度折射了一項(xiàng)任務(wù)的預(yù)期政治收益、潛在風(fēng)險和激發(fā)下級能動性的程度。當(dāng)上級政府的激勵強(qiáng)度不足，下級政府對該項(xiàng)任務(wù)的預(yù)期收益評估不高、注意力分配不夠、能動性發(fā)揮較弱時，下級政府也沒有強(qiáng)烈能動性繼續(xù)再加新碼，而是將治理重心和有限資源投入更重要的政策領(lǐng)域。例如，艾云通過華中地區(qū)某農(nóng)業(yè)縣2007年度計(jì)劃生育年終考核檢查為例，發(fā)現(xiàn)中間層級的政府通過指標(biāo)分解和層層加碼，創(chuàng)造符合本級政府政治利益的運(yùn)作空間，計(jì)劃生育的各類考核指標(biāo)的逐級加碼閾值在5%左右。（艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會》，2011年第3期。）但是，陳恩發(fā)現(xiàn)隨著計(jì)劃生育從政治任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)常規(guī)治理工作后，“下級政府沒有政治任務(wù)強(qiáng)度的指標(biāo)壓力”，甚至可以“有多少做多少”，加碼現(xiàn)象不再明顯。（陳恩：《常規(guī)治理何以替代運(yùn)動式治理——基于一個縣計(jì)劃生育史的考察》，《社會學(xué)評論》，2015年第5期。）

第二， 治理資源配置的逐級減少將導(dǎo)致主動加碼動力的邊際衰減。主動加碼是下級能動的自發(fā)行為，加碼的工作量并不屬于上級考核規(guī)定的范疇，需要加碼政府自行解決治理資源，考驗(yàn)著加碼政府及其下級政府的治理資源配置和能動性強(qiáng)弱。因此，加碼的啟動和維持需要地方政府持續(xù)地注入治理資源，即便各級政府都有主動加碼下級的政績沖動，但有限的治理資源限制了各級政府主動加碼的動力。在政策自上而下的執(zhí)行過程中，越是基層的下級政府，治理資源被層層盤剝和截留，基層政府面臨著來自上級層層疊加的加碼任務(wù)，主動再加新碼的動力逐漸衰減。例如，崔晶調(diào)研Y區(qū)農(nóng)村治理污染這項(xiàng)工作，發(fā)現(xiàn)中央要求的是在農(nóng)村聚集的地方治理污染率達(dá)到60％即可，但是Y區(qū)基層生態(tài)環(huán)境局收到的考核指標(biāo)是100％全覆蓋，最終成為“無法完成的任務(wù)”。對于這些額外的任務(wù)加碼，基層工作人員采用了“拼湊應(yīng)對＋硬懟回去”（崔晶：《基層治理中的政策“適應(yīng)性執(zhí)行”——基于Y區(qū)和H鎮(zhèn)的案例分析》，《公共管理學(xué)報》，2022年第1期。）的執(zhí)行策略，而不會再加新碼。

（二）上級對加碼行為的干預(yù)

上級政府對加碼行為的態(tài)度和干預(yù)也影響著加碼的存續(xù)。盡管中間政府在層層加碼過程中扮演著“驅(qū)動者”“放大者”的重要角色，但是它享有的自由裁量權(quán)是有限的，深受集中治理結(jié)構(gòu)中上級政府的制約。上級政府會根據(jù)加碼的效果和社會影響等情況進(jìn)行干預(yù)，從而改變中間政府的加碼行為。上級政府對于加碼的干預(yù)有三種主要情況：

一是默許與隱形授權(quán)。（張靜：《行政包干的組織基礎(chǔ)》，《社會》，2014年第6期。）當(dāng)治理環(huán)境變動、治理問題復(fù)雜、治理資源有限，上級政府對最優(yōu)的政策效果、治理過程的控制能力，以及各層級治理能力難以評估時，會對中間政府的主動加碼表現(xiàn)為“走一步看一步”的默許與隱形授權(quán)。此時，在集中的治理結(jié)構(gòu)中，中間政府將掌握一定的決策權(quán)和相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。上級政府傾向于放權(quán)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向而非過程導(dǎo)向，資源配置過程強(qiáng)調(diào)各級政府自籌資源而非上級撥付。中間政府的主動加碼是一種具有情境性與試驗(yàn)性的探索行為。既不肯定也不否定的默許態(tài)度構(gòu)成了上下級間不成文的彈性關(guān)系，默許與隱形授權(quán)塑造了一種張弛模糊、難以辨析的流動責(zé)任邊界。此時，上級政府對加碼的默許造成了事實(shí)上的行為激勵和隱形授權(quán)，可能引發(fā)各級政府的模仿學(xué)習(xí)和上行下效，加碼可能出現(xiàn)疊加和泛濫。但是，一旦加碼行為造成治理風(fēng)險，上級政府能夠以監(jiān)管者的角色出場迅速收回默許，實(shí)際控制權(quán)將被上級政府回收，減少中間政府自由裁量的程度和范圍，避免治理責(zé)任的上移和統(tǒng)治風(fēng)險的上升。

二是認(rèn)可與及時糾偏。當(dāng)對治理問題及可能出現(xiàn)的風(fēng)險辨識相對清晰，并掌握一定的治理資源時，上級政府會對中間政府主動加碼表現(xiàn)為審慎的鼓勵和主動的調(diào)控。比如，在招商引資、GDP增長、節(jié)能減排等可量化領(lǐng)域，中間政府的主動加碼目標(biāo)會正式進(jìn)入自己制訂的工作計(jì)劃或方案中，并得到上級政府的備案批準(zhǔn)。此時，中間政府的主動加碼是一種具有管控性和自主性的行為，而上級政府的同意賦予這種主動加碼的合法性，而加碼任務(wù)的閾值、方式等也在上級的可控范圍內(nèi)。比如，在節(jié)能減排領(lǐng)域，節(jié)能指標(biāo)任務(wù)是經(jīng)過地方政府承諾，經(jīng)由中央和地方政府協(xié)商的結(jié)果。中央對地方“自我加壓”的承諾并不認(rèn)可和放心，要求各省指標(biāo)設(shè)置必須有依據(jù)，最終節(jié)能指標(biāo)經(jīng)過中央政府的多輪協(xié)商、及時糾偏達(dá)成一個可行的任務(wù)分解，防止承諾落空。（中國經(jīng)濟(jì)周刊：《節(jié)能大限逼近：30省區(qū)市壓力大排名》，2010年10月19日，https：//finance.sina.com.cn/roll/20101019/18558806012.shtml。）此時，加碼行為在一定程度上被允許、認(rèn)可和管控。

三是叫停與明令禁止。當(dāng)上級政府掌握和積累了足夠的治理經(jīng)驗(yàn)與信息資源，政策過程從探索試驗(yàn)走向常態(tài)化執(zhí)行，不再反向依賴下級的自主探索和信息反饋，特別是各地方政府主動加碼的潛在治理風(fēng)險大于預(yù)期治理績效，甚至引發(fā)國家與社會的緊張關(guān)系時，上級政府對下級主動加碼的容許程度最低。在這種情況下，集中治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系就凸顯出來，上級政府通常是中央政府，通過高位管理進(jìn)行通報、點(diǎn)名批評、成立專班等各種方式，以行政命令的方式叫停和禁止中間政府的加碼行為，要求按照政令規(guī)定行事，維護(hù)中央政令的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

六、結(jié)論與討論

在比較中國治理行為的代表性解釋的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建出一個“結(jié)構(gòu)—資源—能動”的三元分析框架，發(fā)展了壓力型體制解釋，使其能更完整地分析層層加碼的生成和分化機(jī)制。這個新的解釋框架并沒有推翻現(xiàn)有的代表性解釋，而是從治理結(jié)構(gòu)、治理資源配置和治理主體能動性三個維度補(bǔ)充現(xiàn)有解釋。尤其通過中間政府，更清晰地揭示了層級間的互動和加碼行為的變異分化。一方面，當(dāng)上級政府發(fā)布元政策目標(biāo)，中間政府基于能動性主動發(fā)起加碼，實(shí)現(xiàn)績效獲取或規(guī)避風(fēng)險。中間政府可以在屬地范圍內(nèi)能動地設(shè)置加碼閾值和設(shè)置壓力強(qiáng)度，將導(dǎo)致任務(wù)—資源關(guān)系的張力。我們從加碼閾值設(shè)置和壓力傳導(dǎo)強(qiáng)度兩個維度，對加碼的流轉(zhuǎn)生產(chǎn)過程進(jìn)行了類型學(xué)分析。下級政府針對加碼任務(wù)開展差異化的能動策略，出現(xiàn)加碼的分化和變異，包括向下加壓、再加新碼、向上協(xié)商和常規(guī)執(zhí)行等不同形態(tài)，最終導(dǎo)致加碼的流轉(zhuǎn)、疊加和終止。

另一方面，加碼行為不是無休止的，還存在著加碼內(nèi)驅(qū)動力的衰減和外部干預(yù)下的加碼行為中止。這些變化說明了治理主體的能動性，也進(jìn)一步揭示了壓力型體制的自我調(diào)適韌性。不同的治理任務(wù)由于在治理議程上的重要性排序以及相應(yīng)的治理資源支持的不同，會造成加碼行為的調(diào)整。當(dāng)治理任務(wù)的重要性程度不夠高，或是下級政府的治理資源難以完成加碼任務(wù)時，下級政府不愿或沒有能力再加新碼，加碼的動力就會趨向衰減。加碼行為的持續(xù)性也受到外部環(huán)境的影響。上級政府將根據(jù)不同的治理情境（比如社會輿論反應(yīng)、下級政府的抱怨程度等），選擇性地對下級的加碼行為保持默許、糾偏或嚴(yán)控態(tài)度，將不同程度地影響加碼的生成和存續(xù)。

基于以上研究，我們認(rèn)為在政策和治理層面需要重點(diǎn)關(guān)注作為中間層級的地方政府。一方面，要著力健全政府職責(zé)體系建設(shè)。在縱向政府職責(zé)體系中，進(jìn)一步科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，關(guān)注中間層級地方政府的權(quán)限范圍，理順各層級政府職責(zé)關(guān)系。推動政府縱向間的職責(zé)劃分，解決不同層級政府在具體工作中的職責(zé)明晰、責(zé)任歸屬等問題。另一方面，要建立科學(xué)合理的治理考核評價體系。首先，上級決策具備科學(xué)性和民主性，確保制定的發(fā)展目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)真實(shí)可行。在地方政府制定下級政府需要完成的各項(xiàng)指標(biāo)時，應(yīng)經(jīng)過充分的論證和討論，確保決策的科學(xué)性和合理性。需要給予下級政府政策協(xié)商和談判的制度空間，允許下級政府通過正式談判溝通渠道向上反映困難。其次，考核評價應(yīng)避免采用“一刀切”的方式，而是根據(jù)實(shí)際情況因地制宜，不僅應(yīng)考察各類指標(biāo)任務(wù)的完成情況，還需評估其主觀努力程度以及群眾的認(rèn)可程度和滿意度。

我們構(gòu)建了一個分析和理解層層加碼內(nèi)在機(jī)理的一般框架，但未來還有繼續(xù)深入探索的空間，尤其需要結(jié)合案例對這個解釋框架進(jìn)一步檢驗(yàn)，提高其解釋力，并進(jìn)一步修正完善。

（責(zé)任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-10-28

作者簡介：楊雪冬，清華大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；趙家坤（通信作者），清華大學(xué)政治學(xué)系博士研究生。

① 中國新聞網(wǎng)：《中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會議在京召開》，2024年1月29日，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2024/01-29/10155079.shtml。