美國(guó)強(qiáng)化北極安全合作的差異化策略

【內(nèi)容摘要】""差異化策略是美國(guó)在北極投入戰(zhàn)略資源有限的前提下，與北極盟友合作分?jǐn)偘踩杀竞桶踩L(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期策略。自?shī)W巴馬政府以來(lái)，美國(guó)逐步深化對(duì)北極的戰(zhàn)略認(rèn)知，泛化“北極安全”概念，但由于國(guó)內(nèi)各部門(mén)協(xié)調(diào)不足，美國(guó)北極戰(zhàn)略在執(zhí)行層面長(zhǎng)期缺乏具體規(guī)劃。隨著北極安全合作出現(xiàn)新議題，美國(guó)既需要與北極盟友保持合作，保持在北極安全事務(wù)中的影響力；同時(shí)，自身戰(zhàn)略資源不足又使得美國(guó)不得不關(guān)注北極盟友的主要安全關(guān)切，以換取盟友的合作。由于北極安全不再局限于軍事層面，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問(wèn)題在美國(guó)差異化策略的調(diào)整下也更多地受到大國(guó)博弈和地緣政治的影響，使北極原本通過(guò)雙邊和多邊機(jī)制開(kāi)展的低敏感度合作難以實(shí)現(xiàn)互信，也使不斷升溫的大國(guó)博弈長(zhǎng)期化，這進(jìn)一步制約北極實(shí)現(xiàn)和平、可持續(xù)治理的進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】""北極安全合作""北極治理""美國(guó)北極戰(zhàn)略""差異化策略

【作者簡(jiǎn)介】""匡增軍，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院、國(guó)際問(wèn)題研究院教授，極地環(huán)境監(jiān)測(cè)與公共治理教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（武漢大學(xué)）研究員（湖北""郵編：430072）；蔣杰威，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院博士研究生（湖北""郵編：430072）

【中圖分類號(hào)】"P941.62""D815""""""【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】"A

【文章編號(hào)】"1006-1568-（2025）02-0132-22

【DOI編號(hào)】"10.13851/j.cnki.gjzw.202502007

北極對(duì)美國(guó)的重要性在于其獨(dú)特的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值。通過(guò)差異化策略，美國(guó)將非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)軍事合作相結(jié)合，逐步推動(dòng)北極合作朝著地緣政治競(jìng)爭(zhēng)方向發(fā)展。為此，美國(guó)在生態(tài)與氣候議題上積極設(shè)置議程，利用北約機(jī)制進(jìn)一步整合盟友力量，維護(hù)自身在北極治理中的主導(dǎo)地位。這種策略不僅擴(kuò)展了美國(guó)在多邊機(jī)制中的話語(yǔ)權(quán)，還在維護(hù)其北極利益的同時(shí)增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)俄羅斯安全挑戰(zhàn)的能力。然而，美國(guó)的差異化策略使得北極治理趨向復(fù)雜化，這將阻礙北極治理制度化的發(fā)展。

一、美國(guó)提出差異化策略的背景及其內(nèi)涵

盡管美國(guó)在戰(zhàn)略層面高度重視北極，但在政策執(zhí)行過(guò)程中一直存在協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。隨著北極地區(qū)環(huán)境變化和地緣競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國(guó)的北極戰(zhàn)略愈發(fā)呈現(xiàn)出多層次、靈活化的差異化特征。為維系其在北極事務(wù)上的主導(dǎo)地位，美國(guó)通過(guò)泛化北極安全概念并運(yùn)用多邊機(jī)制來(lái)構(gòu)建以自身為中心的安全合作框架，靈活應(yīng)對(duì)不同盟友的安全訴求，以實(shí)現(xiàn)其在北極治理中的長(zhǎng)期戰(zhàn)略利益。

（一）美國(guó)提出差異化策略的背景

北極安全問(wèn)題是美國(guó)北極戰(zhàn)略的核心，但美國(guó)應(yīng)對(duì)北極安全問(wèn)題的策略呈現(xiàn)出戰(zhàn)略上重視、戰(zhàn)術(shù)上協(xié)調(diào)不足的特征。戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)不足不僅體現(xiàn)在北極戰(zhàn)略資源投放上，美國(guó)國(guó)內(nèi)從政策制定到執(zhí)行的各部門(mén)之間同樣存在協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。從奧巴馬政府到拜登政府，美國(guó)的北極戰(zhàn)略總體上保持了一定的延續(xù)性，但在具體政策上有所取舍。奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略同時(shí)關(guān)注氣候安全和軍事安全，但到了特朗普政府第一任期，由于其在全球氣候變化問(wèn)題上的消極立場(chǎng)和與盟友在軍費(fèi)開(kāi)支上的分歧，北極氣候安全議程被擱置。"直到2019年，特朗普政府才逐漸開(kāi)始關(guān)注北極事務(wù)。2019年4月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布《北極戰(zhàn)略展望》；"2019年6月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《北極戰(zhàn)略》報(bào)告；"2020年6月，白宮針對(duì)北極事務(wù)發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，要求美國(guó)在軍事裝備上追趕地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并著重渲染所謂的“中國(guó)威脅”，但該備忘錄卻未能配套相應(yīng)的撥款計(jì)劃。"這表明盡管特朗普第一任期在戰(zhàn)略上意識(shí)到北極的重要性，但在具體政策執(zhí)行層面尤其是在資源分配與國(guó)際合作上，北極事務(wù)的優(yōu)先級(jí)依然偏低，這影響了其與北極盟友的合作與協(xié)調(diào)。

拜登執(zhí)政后則通過(guò)價(jià)值觀外交修復(fù)與盟友的關(guān)系，但2022年烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)對(duì)其價(jià)值觀外交帶來(lái)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在北極安全問(wèn)題上，美國(guó)作為北極安全事務(wù)的主導(dǎo)國(guó)，需要從雙邊和多邊層面回應(yīng)盟友在北極地區(qū)不同的安全訴求。然而，針對(duì)這些訴求，美國(guó)在財(cái)政預(yù)算、軍事部署等方面的資源調(diào)配明顯不足。2024年7月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《2024年北極戰(zhàn)略》報(bào)告。該報(bào)告指出，國(guó)防部在北極地區(qū)的活動(dòng)將遵循“監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)”的方式，并強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化與盟友在情報(bào)搜集方面的合作，以便共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。"2024年版報(bào)告與拜登政府在2022年10月發(fā)布的《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》中對(duì)北極地區(qū)的認(rèn)知保持一致，認(rèn)為北極地區(qū)正在經(jīng)歷氣候變化與地緣政治的劇烈變化。"但是，該報(bào)告依然沒(méi)有明確美國(guó)政府為應(yīng)對(duì)北極安全問(wèn)題會(huì)給予何種具體財(cái)政支持或資源承諾。

軍事部署是美國(guó)保持在北極存在度的關(guān)鍵，也是美國(guó)在北極地區(qū)投入的核心戰(zhàn)略資源。在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)政府對(duì)北極開(kāi)發(fā)持保守態(tài)度，致使美國(guó)在北極地區(qū)嚴(yán)重缺乏包括公路和鐵路在內(nèi)的地面基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也缺乏可供大型軍艦?？康纳钏?。2022年4月，美國(guó)國(guó)防部的一份評(píng)估報(bào)告指出，美國(guó)在北極和亞北極地區(qū)的六處軍事基地缺乏應(yīng)對(duì)北極氣候變化的專業(yè)知識(shí)和資源，部分基地出現(xiàn)了跑道和機(jī)庫(kù)破損的情況。"有學(xué)者指出，由于各部門(mén)缺乏有效的協(xié)調(diào)，特別是在空軍、海軍和陸軍各自發(fā)布其北極戰(zhàn)略的情況下，美國(guó)在北極地區(qū)的安全利益難以明確。由此，盡管美國(guó)政府對(duì)北極地區(qū)的興趣日益濃厚，但針對(duì)北極的長(zhǎng)期性投資和保持美軍在北極地區(qū)長(zhǎng)期存在的能力和投入明顯不足。

（二）差異化策略的內(nèi)涵

差異化策略是美國(guó)在北極安全政策中為適應(yīng)不同盟友的安全關(guān)切和戰(zhàn)略需求所采取的一種靈活調(diào)整合作內(nèi)容與方式的策略模式。這一策略通過(guò)泛化北極安全概念，強(qiáng)調(diào)包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)利益、氣候變化等在內(nèi)的安全議題，并依托現(xiàn)有的北極多邊及雙邊合作機(jī)制，根據(jù)不同北極盟友在地緣政治背景、經(jīng)濟(jì)利益和氣候政策上的立場(chǎng)，推動(dòng)具有針對(duì)性的安全合作。同時(shí)，美國(guó)通過(guò)構(gòu)建中、俄在北極活動(dòng)的威脅敘事，強(qiáng)化盟友在軍事安全方面的合作意愿，從而在北極構(gòu)建起以自身為主導(dǎo)的綜合性安全合作框架。

首先，差異化策略進(jìn)一步泛化北極安全概念，使美國(guó)得以在合作中主導(dǎo)對(duì)議題的選擇。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極地區(qū)超級(jí)大國(guó)對(duì)抗的態(tài)勢(shì)不復(fù)存在，北極理事會(huì)的成立意味著北極地區(qū)長(zhǎng)期作為一個(gè)沒(méi)有大國(guó)軍事沖突的和平地區(qū)而存在，除非外部事件蔓延至北極并影響區(qū)域合作。"盡管烏克蘭危機(jī)嚴(yán)重影響了北極地區(qū)的合作，致使北極理事會(huì)機(jī)制趨于停擺，但北極地區(qū)短期內(nèi)發(fā)生直接軍事沖突的可能性并不高。"北極地區(qū)的安全態(tài)勢(shì)促使美國(guó)選擇進(jìn)一步泛化安全概念，進(jìn)而將盟友整合進(jìn)大國(guó)博弈的框架。2019年，美國(guó)曾干預(yù)中國(guó)企業(yè)在格陵蘭投資機(jī)場(chǎng)的計(jì)劃，將中國(guó)企業(yè)的投資渲染為“中國(guó)企圖控制北極關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”。為補(bǔ)償格陵蘭損失的投資，美國(guó)在2020年向其提供了1"200萬(wàn)美元的援助。"美國(guó)通過(guò)泛化安全概念，在推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與資源管理等領(lǐng)域的合作時(shí)，試圖將北極的生態(tài)問(wèn)題與國(guó)家安全緊密關(guān)聯(lián)，借此融入自身的戰(zhàn)略敘事。這一策略雖然表面上關(guān)注環(huán)境和氣候議題，但在實(shí)際操作中，美國(guó)將這些議題與自身的地緣政治利益相結(jié)合，使得非傳統(tǒng)安全問(wèn)題被重新定義為戰(zhàn)略性關(guān)切，并通過(guò)北約機(jī)制進(jìn)行安全捆綁。

其次，差異化策略的核心在于根據(jù)各國(guó)的安全需求進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。這一策略強(qiáng)調(diào)靈活應(yīng)對(duì)合作伙伴在安全領(lǐng)域的多樣化關(guān)切，確保美國(guó)在合作中能夠有效回應(yīng)北極盟友不同的安全需求。與北極盟友廣泛開(kāi)展合作是美國(guó)增強(qiáng)其在北極治理中的合法性和影響力的重要途徑。"美國(guó)的北極盟友受到自身地理位置、文化環(huán)境等因素的影響，在北極安全問(wèn)題上各自有著獨(dú)特的認(rèn)知視角，且在地理層面掌握著關(guān)鍵的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。因此，美國(guó)的北極盟友有著各自優(yōu)先關(guān)注的議題。美國(guó)在利用北約體系推動(dòng)軍事合作的同時(shí)，也依據(jù)各國(guó)在主權(quán)爭(zhēng)議、氣候變化、生態(tài)保護(hù)和資源管理等方面的安全需求，進(jìn)行定制化調(diào)整。美國(guó)通過(guò)識(shí)別和響應(yīng)這些特定需求，能夠在不觸及盟友安全利益的情況下，加強(qiáng)與合作伙伴的關(guān)系。

最后，美國(guó)差異化策略的目標(biāo)是將其在北極區(qū)域的戰(zhàn)略利益更大化，強(qiáng)化其在現(xiàn)有北極多邊治理中的主導(dǎo)地位。當(dāng)前，美國(guó)通過(guò)三種途徑來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)其對(duì)北極事務(wù)的全面主導(dǎo)。第一個(gè)層次是北極理事會(huì)（Arctic"Council）機(jī)制。在氣候變化、環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，北極理事會(huì)發(fā)揮著重要作用，美國(guó)通過(guò)在該機(jī)制中進(jìn)行議題設(shè)置來(lái)發(fā)揮影響力。第二個(gè)層次是北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇（Arctic"Coast"Guard"Forum，"ACGF），這一機(jī)制關(guān)注低敏感度的安全問(wèn)題，如邊境管控、漁業(yè)執(zhí)法等。由于俄羅斯加入了北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇，美國(guó)利用這一平臺(tái)與俄羅斯在安全領(lǐng)域保持一定程度的溝通，增進(jìn)北極安全合作，也利用這一平臺(tái)管控美俄之間的分歧。第三個(gè)層次是北約機(jī)制。在涉及高度敏感的軍事安全問(wèn)題上，美國(guó)利用北約機(jī)制集中對(duì)俄羅斯施壓，以維持高強(qiáng)度的軍事威懾。美國(guó)的差異化策略通過(guò)這三個(gè)層次的合作融入北極大國(guó)博弈的敘事，使其既能在非傳統(tǒng)安全問(wèn)題上掌控話語(yǔ)權(quán)，確保其未來(lái)在北極理事會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)角色，又能在低敏感度的安全問(wèn)題上與各方保持協(xié)調(diào)，還能在傳統(tǒng)軍事威懾上對(duì)俄羅斯施加壓力，從而在北極治理新規(guī)則的制定和談判中占據(jù)有利地位。

二、美國(guó)實(shí)施差異化策略的內(nèi)外部動(dòng)因

在北極安全合作新議題方面缺乏具體實(shí)施綱領(lǐng)的情況下，美國(guó)通過(guò)差異化策略來(lái)維持其在北極事務(wù)上的主導(dǎo)權(quán)。美國(guó)的差異化策略旨在利用盟友體系將應(yīng)對(duì)北極大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)進(jìn)行成本分?jǐn)?，同時(shí)也將阿拉斯加州面臨的地緣安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到加拿大和北歐國(guó)家。美國(guó)的這一策略選擇是其國(guó)內(nèi)、國(guó)外多種因素共同作用的結(jié)果。

（一）俄羅斯強(qiáng)化其在北極的軍事存在

在2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)前，俄羅斯便已開(kāi)始加強(qiáng)其在北極的軍事存在，以應(yīng)對(duì)外部威脅并鞏固其對(duì)北極資源的控制。2014年，俄羅斯北方艦隊(duì)脫離西部軍區(qū)，被升級(jí)為北方聯(lián)合戰(zhàn)略指揮部，獲得了更高的作戰(zhàn)優(yōu)先級(jí)。2019年9月，俄羅斯第四代防空反導(dǎo)武器S-400防空系統(tǒng)被部署至新地島，這是S-400系統(tǒng)首次被部署到北極地區(qū)，將俄羅斯的防御能力擴(kuò)展到巴倫支海以外。"2021年1月，北方艦隊(duì)被進(jìn)一步升級(jí)為北方聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，成為俄羅斯武裝力量的第五個(gè)軍區(qū)單位，此次升級(jí)表明北極在俄羅斯戰(zhàn)略中的重要性日益上升。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，俄羅斯加大對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注。在國(guó)家戰(zhàn)略上，2022年7月，俄羅斯發(fā)布新版《海洋學(xué)說(shuō)》，將北極列為核心戰(zhàn)略區(qū)域。"2023年2月，俄羅斯修訂《2035年前的北極國(guó)家政策基本原則》，刪除了與北極國(guó)家及北極理事會(huì)框架下的合作內(nèi)容，體現(xiàn)了其政策調(diào)整的方向。"在軍事部署上，受烏克蘭危機(jī)影響，俄羅斯在北極地區(qū)撤出大部分陸軍，但保留原有的海軍部署。烏克蘭危機(jī)并未中止俄羅斯在北極的多個(gè)“共振-N”雷達(dá)建設(shè)工程，雖然這些工程進(jìn)展緩慢，但其部署位置位于巴倫支海沿岸、俄挪邊境等地，具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值。

對(duì)俄羅斯而言，當(dāng)前北極地區(qū)的戰(zhàn)略空間對(duì)其國(guó)家安全尤為重要，特別是強(qiáng)化其對(duì)北方海航道的控制，確保其北部的戰(zhàn)略通道安全。俄羅斯通過(guò)多種手段強(qiáng)化對(duì)北方海航道的主張及管控，"此舉旨在增加美國(guó)干預(yù)北極航道事務(wù)的成本。隨著芬蘭和瑞典加入北約，俄羅斯在北極地區(qū)陷入北約的“包圍圈”，因而其選擇以軍事手段回應(yīng)北約在北極的擴(kuò)張，導(dǎo)致地區(qū)緊張局勢(shì)進(jìn)一步加劇。

（二）美國(guó)的戰(zhàn)略資源分配難以有效顧及北極

與俄羅斯在北極的軍事競(jìng)爭(zhēng)使美國(guó)不僅要在戰(zhàn)略上保持重視，還需對(duì)戰(zhàn)略資源部署作出相應(yīng)調(diào)整。然而，全球地緣沖突帶來(lái)的壓力又使美國(guó)難以投入與其北極戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配的資源。自?shī)W巴馬政府以來(lái)，盡管美國(guó)對(duì)其全球戰(zhàn)略布局進(jìn)行了調(diào)整，希望集中投放戰(zhàn)略資源，但烏克蘭危機(jī)、巴以沖突的持續(xù)延宕，以及美國(guó)在南海、臺(tái)海針對(duì)中國(guó)實(shí)施的遏制戰(zhàn)略，使其戰(zhàn)略資源分配面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，進(jìn)而限制了其在北極的投入。因此，美國(guó)必須依靠盟友開(kāi)展多領(lǐng)域合作，以分?jǐn)倯?zhàn)略成本和風(fēng)險(xiǎn)。

第一，亞太地區(qū)消耗美國(guó)過(guò)多的戰(zhàn)略資源。近年來(lái)，美國(guó)在亞太、中東和歐洲面臨多重安全挑戰(zhàn)，特別是在亞太地區(qū)，為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，美國(guó)已通過(guò)“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）和美日澳印“四方安全對(duì)話”（QUAD）等機(jī)制加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的遏制。截至2024年6月，美國(guó)在日本和韓國(guó)的駐軍人數(shù)分別為52"852人和23"732人，而格陵蘭島作為美國(guó)在北極圈內(nèi)最大的海外軍事基地，其駐軍人數(shù)僅為139人。"從美軍的部署規(guī)模可以看出，美國(guó)將中國(guó)的地區(qū)影響力作為其投入戰(zhàn)略資源特別是軍事資源的評(píng)估依據(jù)。2022年美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告將應(yīng)對(duì)中、俄威脅列在其全球優(yōu)先事項(xiàng)的首位，也重新審視其過(guò)去數(shù)十年將中東地區(qū)作為戰(zhàn)略重心的做法，認(rèn)為之前在這一地區(qū)的投入過(guò)大，不符合美國(guó)利益。"在地區(qū)局勢(shì)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的雙重考量下，強(qiáng)化北極地區(qū)的軍事部署在部分美國(guó)政府高層和學(xué)者看來(lái)是對(duì)軍費(fèi)的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時(shí)分散了美軍在全球的軍力部署，可能會(huì)導(dǎo)致美國(guó)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)其在中東和亞洲的安全問(wèn)題。"在美國(guó)自身難以調(diào)動(dòng)戰(zhàn)略資源來(lái)擴(kuò)大北極的軍事存在的情況下，整合、利用北極地區(qū)的盟友資源無(wú)疑成為其在一定時(shí)期內(nèi)的唯一選擇。

第二，北極戰(zhàn)略利益存在長(zhǎng)期性和不確定性。美國(guó)作為北極國(guó)家的身份由阿拉斯加州的地理位置決定。盡管阿拉斯加州具有能源開(kāi)發(fā)和軍事戰(zhàn)略價(jià)值，但由于以下原因，開(kāi)發(fā)該地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)并未成為美國(guó)的優(yōu)先事項(xiàng)。"其一，阿拉斯加州當(dāng)?shù)厣缛洪L(zhǎng)期存在反對(duì)開(kāi)發(fā)北極的聲音。阿拉斯加州的北極原住民擔(dān)心美國(guó)在北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如港口、運(yùn)輸線路等，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的漁獵活動(dòng)和生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。原住民的反對(duì)往往會(huì)拖延或阻礙基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn)的難度和不確定性，降低美國(guó)政府和企業(yè)的開(kāi)發(fā)意愿。"其二，阿拉斯加州地理位置偏遠(yuǎn)、氣候惡劣，開(kāi)發(fā)成本高，且短期內(nèi)難以帶來(lái)顯著回報(bào)。例如，桑托斯（Santos）公司2022年在阿拉斯加州投資能源項(xiàng)目，但到2024年底成本超支20%，增加了5億美元。"烏克蘭危機(jī)和中東局勢(shì)加劇了全球能源市場(chǎng)的不確定性，使阿拉斯加州開(kāi)發(fā)成本難以評(píng)估，美國(guó)的投資難以形成正向循環(huán)。其三，拜登政府強(qiáng)調(diào)能源政策對(duì)氣候變化的影響，在這一問(wèn)題上阿拉斯加州的開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期面臨官方與民間、州與聯(lián)邦層面的分歧。共和黨籍國(guó)會(huì)參議員丹·沙利文（Dan"Sullivan）和州長(zhǎng)邁克爾·鄧?yán)S（Michael"Dunleavy）支持基礎(chǔ)設(shè)施和能源開(kāi)發(fā)，而原住民組織擔(dān)憂環(huán)境破壞及對(duì)社群生存的影響。"開(kāi)發(fā)阿拉斯加州不僅涉及原住民利益，還受到地方民意和聯(lián)邦環(huán)保政策的影響。鑒于軍事戰(zhàn)略部署依賴當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，美國(guó)推進(jìn)北極戰(zhàn)略面臨多重制約因素。

第三，美國(guó)兩黨對(duì)北極事務(wù)的關(guān)注度不高。盡管北極的地緣戰(zhàn)略價(jià)值和資源潛力逐漸受到關(guān)注，但在美國(guó)政治生態(tài)中，北極事務(wù)并不是選舉中關(guān)注的核心議題。并且，北極戰(zhàn)略的制定和實(shí)施涉及環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)與地緣政治等多個(gè)領(lǐng)域，美國(guó)兩黨在該領(lǐng)域的分歧加劇了北極政策的不確定性。民主黨傾向于限制資源開(kāi)發(fā)、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)；而共和黨更重視能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)收益，支持?jǐn)U大石油和天然氣的開(kāi)采。"這種策略層面的不穩(wěn)定性使美國(guó)的北極戰(zhàn)略隨政府更替而頻繁調(diào)整，政策缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，進(jìn)而影響投資與戰(zhàn)略布局。奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)北極的重要性，但特朗普在其第一任期內(nèi)卻削減投入，減少盟友合作，推動(dòng)能源開(kāi)發(fā)以提升美國(guó)能源獨(dú)立性。"例如，特朗普政府推動(dòng)阿拉斯加州國(guó)家北極野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)（ANWR）的油氣勘探。"同時(shí)，特朗普的單邊政策削弱了美國(guó)與盟友的協(xié)調(diào)，加劇了其與加拿大等國(guó)在環(huán)境與資源利用方面的分歧。此外，特朗普第一任期強(qiáng)調(diào)削減多邊合作投入，使其采取的差異化策略更側(cè)重成本控制而非綜合治理。拜登政府執(zhí)政后再次調(diào)整了美國(guó)的北極戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)氣候變化與多邊合作，在北極理事會(huì)框架下推進(jìn)環(huán)境治理，并加強(qiáng)軍事演習(xí)以應(yīng)對(duì)俄羅斯的擴(kuò)張。但在國(guó)內(nèi)，拜登政府叫停了部分油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，重新審視阿拉斯加州能源開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響，試圖平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，這導(dǎo)致北極資源開(kāi)發(fā)進(jìn)度放緩，削弱了美國(guó)在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。

總體而言，美國(guó)兩黨關(guān)注的核心議題仍是大國(guó)博弈、移民問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)政策，北極議題的優(yōu)先級(jí)較低，難以形成持續(xù)的政策投入。黨派對(duì)立不僅影響政策的有效執(zhí)行，也削弱了盟友對(duì)美國(guó)北極戰(zhàn)略的信任，增加政策落地成本，進(jìn)一步限制了美國(guó)在北極地區(qū)的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)。

（三）美國(guó)的北極盟友在安全需求上的優(yōu)先級(jí)不同

美國(guó)在全球戰(zhàn)略投入布局上的矛盾難免引發(fā)盟友對(duì)其履行安全承諾可靠性的憂慮。美國(guó)國(guó)防部在2024財(cái)年的預(yù)算中，撥款36億美元用于“歐洲威懾計(jì)劃”（European"Deterrence"Initiative，簡(jiǎn)稱EDI），相比之下，“太平洋威懾計(jì)劃”（Pacific"Deterrence"Initiative，簡(jiǎn)稱PDI）則獲得147億美元的撥款。"盡管美國(guó)長(zhǎng)期主導(dǎo)北極安全事務(wù)，但特朗普政府第一任期奉行的“美國(guó)優(yōu)先”政策降低了美國(guó)對(duì)北極利益的關(guān)注，導(dǎo)致拜登政府需修復(fù)與北極盟友的關(guān)系。拜登政府雖提出建立“民主國(guó)家聯(lián)盟”（Coalition"of"Democracies），但并不愿讓出實(shí)質(zhì)利益，而是希望盟友承擔(dān)更多責(zé)任。"因此，在北極安全事務(wù)需要盟友分擔(dān)安全成本的背景下，只有回應(yīng)盟友在北極的安全關(guān)切，美國(guó)才能在推進(jìn)北極議程時(shí)獲得盟友的支持。美國(guó)的北極盟友總體上與其有著共同的安全目標(biāo)，即應(yīng)對(duì)俄羅斯的挑戰(zhàn)，但各國(guó)的具體安全需求因地緣位置、國(guó)內(nèi)政治的不同而存在差異，美國(guó)因此必須制定差異化策略?？傮w而言，美國(guó)盟友關(guān)注的差異化議題主要在以下領(lǐng)域。

第一，關(guān)注主權(quán)問(wèn)題與原住民權(quán)益。主權(quán)是加拿大在北極事務(wù)中關(guān)注的核心議題。加拿大長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)波弗特海劃界和對(duì)西北航道的主權(quán)主張，認(rèn)為西北航道屬于其內(nèi)水，而美國(guó)則堅(jiān)持主張西北航道屬于國(guó)際水域。盡管雙方都不愿讓步，但近年來(lái)美國(guó)不再進(jìn)行“航行自由”行動(dòng)，以避免影響北極安全合作。在原住民權(quán)益方面，加拿大政府認(rèn)為北極原住民是加拿大成為北極國(guó)家的基礎(chǔ)，因此加拿大的北極戰(zhàn)略必須由包括原住民在內(nèi)的多方共同制定。"加拿大原住民通過(guò)《印第安人法》（Indian"Act）和《1982年憲法法案》（Constitution"Act，"1982）獲得了高度自治權(quán)利。加拿大軍隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)需要與原住民進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保軍事活動(dòng)獲得支持和認(rèn)可。由于北極環(huán)境的特殊性，加拿大軍隊(duì)的后勤保障也依賴原住民的支持。對(duì)加拿大而言，在北極地區(qū)開(kāi)展安全合作需要尊重原住民的權(quán)益，這一點(diǎn)必須被納入與盟國(guó)的安全對(duì)話之中。

第二，關(guān)注俄羅斯的安全威脅。瑞典、芬蘭和挪威的核心安全關(guān)切在于防范俄羅斯的軍事擴(kuò)張。挪威與俄羅斯在巴倫支海有著共同邊界，由于俄羅斯在該地區(qū)持續(xù)擴(kuò)建設(shè)施、部署導(dǎo)彈系統(tǒng)，挪威將應(yīng)對(duì)俄羅斯的軍事擴(kuò)張作為防務(wù)戰(zhàn)略核心，并積極參與北約的軍事演習(xí)。"近年來(lái)，烏克蘭危機(jī)和俄羅斯在北極的軍事行動(dòng)使瑞典和芬蘭對(duì)北極安全的關(guān)注大幅提升。"烏克蘭危機(jī)加劇了三國(guó)的邊界安全風(fēng)險(xiǎn)，也影響了北極地區(qū)的安全格局。為增強(qiáng)對(duì)俄羅斯的防御能力，芬蘭和瑞典在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后加入北約，以期通過(guò)集體防御機(jī)制來(lái)增加安全保障。三國(guó)在防范俄羅斯軍事威脅方面的需求比美國(guó)更為直接，這體現(xiàn)出地緣位置和安全環(huán)境對(duì)美國(guó)北極盟國(guó)安全優(yōu)先級(jí)的深刻影響。這種優(yōu)先級(jí)上的差異使美國(guó)在設(shè)計(jì)北極安全合作策略時(shí)，需要平衡各國(guó)的實(shí)際安全需求和區(qū)域合作的整體目標(biāo)。

第三，關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全等非傳統(tǒng)安全事務(wù)。冰島的安全需求主要體現(xiàn)在非傳統(tǒng)安全事務(wù)領(lǐng)域。其一，作為無(wú)常備軍的北約成員國(guó)，冰島長(zhǎng)期依賴美國(guó)與北約的防務(wù)支持。其二，隨著北極航道通航期延長(zhǎng)，冰島作為連接北大西洋與北極航道的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)海上交通管理、導(dǎo)航設(shè)施和應(yīng)急響應(yīng)能力的需求顯著增加。其三，冰島還高度重視氣候變化對(duì)北極生態(tài)系統(tǒng)的影響，特別是海洋污染和生物多樣性減少等問(wèn)題。北極航道的開(kāi)放帶來(lái)大量航運(yùn)活動(dòng)，而航運(yùn)活動(dòng)將增加海洋污染的風(fēng)險(xiǎn)，如燃料泄漏、廢氣排放等，這些可能對(duì)北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

綜上所述，美國(guó)在北極的戰(zhàn)略資源分配始終受到全球多重矛盾的制約，由于北極議題的優(yōu)先級(jí)較低，加之國(guó)內(nèi)兩黨在政策目標(biāo)上的分歧，美國(guó)對(duì)盟友安全需求的及時(shí)響應(yīng)能力受到限制。同時(shí)，盟友間在安全關(guān)切上的差異進(jìn)一步增加了戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的難度。此外，北極事務(wù)中的外部變量又往往通過(guò)內(nèi)部變量放大其影響，這進(jìn)一步加劇了美國(guó)實(shí)施北極戰(zhàn)略的復(fù)雜性。例如，俄羅斯在北極的軍事擴(kuò)張直接促使美國(guó)不得不將更多資源和精力投入該地區(qū)，以應(yīng)對(duì)日益上升的安全挑戰(zhàn)。資源有限、政策不連續(xù)和盟友需求不一致的內(nèi)外變量相互交織，顯著削弱了美國(guó)在北極推行差異化策略的效率與效果，使其在實(shí)施過(guò)程中面臨多重障礙和挑戰(zhàn)。

三、美國(guó)實(shí)施差異化策略的路徑與趨勢(shì)

美國(guó)政府各層級(jí)發(fā)布的北極戰(zhàn)略、規(guī)劃等文件反映出美國(guó)對(duì)北極地區(qū)戰(zhàn)略利益的重視程度在逐步提升。由于長(zhǎng)期以來(lái)北極開(kāi)發(fā)工作存在欠缺，美國(guó)需要利用差異化策略來(lái)制定切實(shí)可行的北極戰(zhàn)略。未來(lái)，美國(guó)在北極地區(qū)加強(qiáng)合作時(shí)，將更加重視北極戰(zhàn)略的參與主體，并針對(duì)雙邊和多邊層面強(qiáng)化制度性合作。

（一）調(diào)整北極戰(zhàn)略的參與主體

美國(guó)政府確定北極戰(zhàn)略利益、制定北極安全合作規(guī)劃的國(guó)內(nèi)進(jìn)程通常需要經(jīng)過(guò)兩個(gè)步驟。第一步是非正式的，在政策制定前，以國(guó)務(wù)院為主的政府部門(mén)需要考慮利益相關(guān)方的關(guān)切，包括北極問(wèn)題專家、原住民組織、阿拉斯加州政府、北極伙伴國(guó)。這些利益相關(guān)方的關(guān)切并不一致，原住民要求關(guān)注美軍在當(dāng)?shù)氐难萘?xí)對(duì)其生存環(huán)境的影響，阿拉斯加州政府則要求美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)注聯(lián)邦預(yù)算在該州的分配等。政府在調(diào)整初步戰(zhàn)略后，進(jìn)入第二步正式?jīng)Q策階段，在這一階段，內(nèi)部機(jī)構(gòu)（如北極地區(qū)協(xié)調(diào)員辦公室、海洋和極地事務(wù)辦公室）因部門(mén)利益不同，往往導(dǎo)致政策制定與執(zhí)行受阻。

當(dāng)前，美國(guó)正在擴(kuò)大參與主體，優(yōu)化部門(mén)協(xié)調(diào)，以在北極安全合作中保持主導(dǎo)地位。例如，商業(yè)實(shí)體的介入分擔(dān)了美國(guó)在北極安全合作的成本和風(fēng)險(xiǎn)。2024年8月，美國(guó)太空探索技術(shù)公司（SpaceX）發(fā)射了兩顆用于北極地區(qū)并搭載美軍載荷的衛(wèi)星，"此舉標(biāo)志著美軍首次使用本國(guó)商業(yè)衛(wèi)星，節(jié)省了約9億美元的預(yù)算。"2024年10月，北約啟動(dòng)“北極軍事衛(wèi)星通信網(wǎng)”研發(fā)計(jì)劃，旨在利用商業(yè)衛(wèi)星加強(qiáng)北極安全合作。"商業(yè)實(shí)體的加入不僅推動(dòng)北極地區(qū)軍民兩用技術(shù)發(fā)展，未來(lái)還將在技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面扮演更關(guān)鍵角色。

此外，美國(guó)還對(duì)北極事務(wù)的主管部門(mén)進(jìn)行調(diào)整，以協(xié)調(diào)不同利益主體的關(guān)切。數(shù)十年來(lái)，美國(guó)設(shè)立了多個(gè)與北極事務(wù)相關(guān)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)（Arctic"Executive"Steering"Committee，nbsp;AESC）、美國(guó)北極研究委員會(huì)（United"States"Arctic"Research"Commission，"USARC）、美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)機(jī)構(gòu)間北極研究政策委員會(huì)（NSF"Interagency"Arctic"Research"Policy"Committee，"IARPC）、美國(guó)北極政策小組（Arctic"Policy"Group，"APG），還設(shè)立了美國(guó)北極事務(wù)高級(jí)官員（Senior"Arctic"Official"of"the"United"States，"SAO）和美國(guó)北極地區(qū)協(xié)調(diào)員（U.S."Coordinator"for"the"Arctic"Region）的職位。2022年，拜登政府將北極地區(qū)協(xié)調(diào)員一職升級(jí)為北極無(wú)任所大使（Ambassador-at-Large"for"Arctic"Affairs），賦予其向國(guó)務(wù)卿提出議案的權(quán)力，并直接領(lǐng)導(dǎo)政府跨部門(mén)活動(dòng)，同時(shí)代表美國(guó)在國(guó)際層面維護(hù)和增進(jìn)北極利益。盡管該職務(wù)增強(qiáng)了政策協(xié)調(diào)能力，但其能否有效推動(dòng)差異化北極安全合作仍有待觀察。未來(lái)，美國(guó)可能圍繞北極無(wú)任所大使設(shè)立正式機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)與對(duì)外代表職能，以便更系統(tǒng)地推進(jìn)北極事務(wù)。

（二）強(qiáng)化雙邊層面的差異化合作

美國(guó)在北極安全合作上的差異化策略主要表現(xiàn)為對(duì)盟友不同安全關(guān)切的回應(yīng)，通過(guò)在主權(quán)、航行安全、氣候變化等問(wèn)題上與盟友進(jìn)行溝通，以換取這些國(guó)家在北極安全問(wèn)題上的合作。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)在北極地區(qū)的盟友注重在美國(guó)與俄羅斯之間保持利益平衡。美國(guó)的差異化策略為其北極盟友創(chuàng)造了發(fā)揮主動(dòng)性的空間，這既符合它們當(dāng)前平衡俄羅斯的戰(zhàn)略需求，也符合北約體系下北極盟友長(zhǎng)期以來(lái)期望與美國(guó)加強(qiáng)合作的訴求。

第一，在地緣安全層面，美國(guó)推動(dòng)情報(bào)共享與前沿軍事監(jiān)測(cè)。美國(guó)與挪威在情報(bào)共享與前沿軍事觀測(cè)領(lǐng)域開(kāi)展高效合作，以回應(yīng)挪威對(duì)邊境安全的關(guān)切。2024年4月，美國(guó)和挪威在前期空軍防務(wù)合作的基礎(chǔ)上，決定將在挪威安德亞島（And?ya）的軍事基地建立一座衛(wèi)星站，旨在強(qiáng)化北極地區(qū)的態(tài)勢(shì)感知。"美國(guó)和挪威通過(guò)安德亞島軍事基地合作項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)快速共享情報(bào)，采用衛(wèi)星偵察、無(wú)人機(jī)巡邏等先進(jìn)手段，監(jiān)視從北冰洋到巴倫支海沿岸的動(dòng)態(tài)。挪威國(guó)防部部長(zhǎng)比約恩·阿里爾德·格拉姆（Bj?rn"Arild"Gram）2024年4月表示，挪威政府的明確目標(biāo)就是要成為北方態(tài)勢(shì)感知能力最優(yōu)秀的國(guó)家。"這種情報(bào)共享合作不僅使挪威增強(qiáng)了自身的防御力量，也讓美國(guó)在北極地區(qū)的態(tài)勢(shì)感知上獲得更大優(yōu)勢(shì)。

第二，在經(jīng)濟(jì)安全層面，美國(guó)采用防御性安全合作避免卷入直接對(duì)抗。美國(guó)與芬蘭和瑞典的安全合作更側(cè)重防御性，以滿足兩國(guó)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)切。在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，芬蘭和瑞典加入北約，為美國(guó)擴(kuò)大與兩國(guó)的軍事合作奠定基礎(chǔ)。在安全合作中，芬蘭和瑞典分別在陸軍作戰(zhàn)體系和北極軍事裝備適應(yīng)性上為美國(guó)提供重要的作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，大大減少美軍建立極地作戰(zhàn)能力的成本。2024年7月，時(shí)任美國(guó)國(guó)防部副部長(zhǎng)凱瑟琳·希克斯（Kathleen"Hicks）表示，在北極獨(dú)特的環(huán)境下進(jìn)行訓(xùn)練是美軍在北極地區(qū)的任務(wù)能否成功的關(guān)鍵。"2024年以來(lái)，美國(guó)與盟友已陸續(xù)舉行代號(hào)為“北極邊緣2024”“北歐響應(yīng)2024”“北方森林2024”“北極衛(wèi)士”等多場(chǎng)演習(xí)以及眾多軍事訓(xùn)練項(xiàng)目。但芬蘭和瑞典并不希望因此加劇其與俄羅斯的緊張關(guān)系，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定特別是周邊航道安全受到影響。芬蘭90%以上進(jìn)出口依賴波羅的海航線，"這使得其經(jīng)濟(jì)受航道安全的影響非常明顯?？梢?jiàn)，芬蘭和瑞典的安全策略受經(jīng)濟(jì)壓力影響，這與美國(guó)在北極的有限投入較為契合，即美國(guó)在確保波羅的海開(kāi)放與安全的同時(shí)，提升了美軍的極地作戰(zhàn)能力。美國(guó)與芬蘭、瑞典之間的合作，使美國(guó)在北極保持主動(dòng)權(quán)，形成防御與經(jīng)濟(jì)利益雙贏的合作框架，以此支撐其長(zhǎng)期戰(zhàn)略。

第三，在氣候安全層面，美國(guó)通過(guò)關(guān)注特定領(lǐng)域的安全合作來(lái)?yè)Q取環(huán)境安全合作。冰島是北約成員國(guó)中唯一沒(méi)有設(shè)立常備軍的國(guó)家，其國(guó)防安全完全依賴北約和美國(guó)的支持。冰島的地理位置對(duì)美國(guó)的軍事監(jiān)控至關(guān)重要，使美軍能夠針對(duì)俄羅斯?jié)撏Щ顒?dòng)進(jìn)行前沿偵察。例如，美國(guó)在冰島凱夫拉維克國(guó)際機(jī)場(chǎng)部署了P-8反潛偵察機(jī)，并間歇性部署了B-2隱形轟炸機(jī)，以提升其在北極的威懾力。但冰島與美國(guó)的軍事安全合作內(nèi)容非常有限，主要是小規(guī)模部署和潛艇信息監(jiān)測(cè)，目前駐冰島美軍僅約200人。"此外，冰島希望美國(guó)在可再生能源和經(jīng)貿(mào)投資方面關(guān)注其發(fā)展需求，并在北極理事會(huì)支持其對(duì)清潔能源和氣候變化的主張。2024年2月，美國(guó)與冰島宣布拓展能源和氣候領(lǐng)域的合作，加速冰島的能源轉(zhuǎn)型。"在美國(guó)的支持下，冰島能夠借助軍民兩用監(jiān)測(cè)設(shè)備獲取北極地區(qū)環(huán)境信息，推動(dòng)氣候變化研究并共享情報(bào)。

第四，在主權(quán)層面，美國(guó)主張弱化主權(quán)爭(zhēng)議，優(yōu)先推動(dòng)安全合作。與其他北極盟友不同，加拿大在主權(quán)問(wèn)題上與美國(guó)存在爭(zhēng)議。面對(duì)美國(guó)無(wú)法就爭(zhēng)議作出實(shí)質(zhì)性讓步的情況，加拿大選擇通過(guò)現(xiàn)有的北美防空司令部機(jī)制來(lái)減少爭(zhēng)議對(duì)雙邊安全合作的負(fù)面影響。2024年9月，美加成立聯(lián)合工作組解決波弗特海邊界爭(zhēng)端。美加兩國(guó)聲明稱，在北極戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇背景下，兩國(guó)存在共同利益，將努力解決爭(zhēng)議，深化合作。"雖然目前兩國(guó)尚未就加拿大西北航道的航行自由問(wèn)題達(dá)成明確解決方案，但加拿大表示希望通過(guò)北美防空司令部展示其管理能力，避免爭(zhēng)議影響雙方安全合作。"未來(lái)，美國(guó)或與加拿大達(dá)成監(jiān)管協(xié)議，避免在西北航道問(wèn)題上因主權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生摩擦。此外，北美防空司令部機(jī)制也關(guān)注原住民權(quán)益，尤其在基地建設(shè)、裝備部署等方面，確保原住民社區(qū)擁有發(fā)聲空間。通過(guò)該機(jī)制，原住民權(quán)益保護(hù)成為美加安全合作的重要議題，這既減少了加拿大國(guó)內(nèi)的政治阻力，也幫助美國(guó)加強(qiáng)了其在北美的軍事存在，分散了阿拉斯加州面臨的地緣風(fēng)險(xiǎn)。

（三）在多邊層面采取多層次定位和參與的差異化策略

在多邊層面的制度強(qiáng)化上，美國(guó)依托北極理事會(huì)、北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇及北約體系，采取多層次定位和參與的差異化策略，從而將自身影響力深度嵌入北極事務(wù)中。美國(guó)通過(guò)在不同的多邊機(jī)制內(nèi)推動(dòng)不同的安全合作議題，以分別實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的非傳統(tǒng)安全合作、有限的安全溝通以及北約的軍事部署目標(biāo)，確保其在北極的長(zhǎng)期主導(dǎo)權(quán)。

第一，在非傳統(tǒng)安全合作層面，美國(guó)依托北極理事會(huì)確立其在前沿議題上的主導(dǎo)權(quán)。美國(guó)長(zhǎng)期在北極理事會(huì)推動(dòng)規(guī)則制定工作，促成了具有約束力的協(xié)議，如2011年《北極航空和海洋搜救合作協(xié)議》（Agreement"on"Cooperation"on"Aeronautical"and"Maritime"Search"and"Rescue"in"the"Arctic）和2017年《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)議》（Agreement"on"Enhancing"International"Arctic"Scientific"Cooperation）。"在北極理事會(huì)框架下，美國(guó)得以與其他北極國(guó)家在非傳統(tǒng)安全問(wèn)題上建立廣泛共識(shí)，在環(huán)境保護(hù)、生物資源多樣性等北極治理的前沿議題中，將自身的影響力嵌入北極治理結(jié)構(gòu)中，并最終實(shí)現(xiàn)建立相關(guān)北極規(guī)則的目標(biāo)。

第二，強(qiáng)化安全溝通，美國(guó)通過(guò)北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇管控多邊安全問(wèn)題。在安全領(lǐng)域，美國(guó)借助北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇機(jī)制使俄羅斯參與北極安全議題討論，以確保在北極安全界限上的多邊管控。北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇的合作目標(biāo)是保障海上救援、海洋資源保護(hù)及航道安全，論壇的議題設(shè)置不具有敏感性。即使在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，美俄海岸警衛(wèi)隊(duì)之間仍保持著通信線路。"通過(guò)與俄羅斯共同參與同一多邊安全機(jī)制，美國(guó)得以在一定程度上管控美俄兩國(guó)在北極的博弈邊界，避免矛盾激化。

第三，側(cè)重軍事部署，美國(guó)借助北約體系加強(qiáng)對(duì)北極博弈的戰(zhàn)略布局。北約的角色是為應(yīng)對(duì)北極可能的軍事對(duì)抗做準(zhǔn)備。北約在北極的軍事戰(zhàn)略側(cè)重于信息監(jiān)測(cè)，美國(guó)目前尚沒(méi)有能力在北極盟友境內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模駐軍。美國(guó)通過(guò)與芬蘭、瑞典等國(guó)開(kāi)展聯(lián)合訓(xùn)練、演習(xí)和達(dá)成基地協(xié)議等方式，提升自身的極地作戰(zhàn)能力。通過(guò)與盟友合作，美國(guó)得以加強(qiáng)對(duì)俄羅斯活動(dòng)的監(jiān)測(cè)，如在加拿大設(shè)立雷達(dá)、在冰島部署潛艇聲吶以及與挪威合作開(kāi)發(fā)偵察衛(wèi)星等。受美國(guó)北極戰(zhàn)略的影響，北約也關(guān)注北極安全，但北約的活動(dòng)歸根結(jié)底服務(wù)于美國(guó)的總體戰(zhàn)略，即在深化北極盟友之間安全合作的同時(shí)，管控美俄分歧，避免雙方發(fā)生直接軍事對(duì)抗。

整體而言，美國(guó)的差異化策略既可確保其在北極事務(wù)中的主導(dǎo)地位，又能有效規(guī)避直接的軍事對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)，為未來(lái)其在北極地區(qū)的深度戰(zhàn)略布局奠定基礎(chǔ)。借助商業(yè)實(shí)體，美國(guó)在北極戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行上更加高效，利用跨部門(mén)協(xié)調(diào)和民間力量降低政策執(zhí)行的成本。針對(duì)不同盟友的安全需求，美國(guó)在地緣安全、經(jīng)濟(jì)安全及氣候安全等領(lǐng)域靈活開(kāi)展雙邊合作，進(jìn)而在合作中取得主導(dǎo)權(quán)。在多邊機(jī)制方面，美國(guó)利用北極理事會(huì)、北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇和北約體系分別推動(dòng)非傳統(tǒng)安全合作、低敏感度安全溝通和軍事合作，從而在北極地區(qū)建立多層次的合作網(wǎng)絡(luò)。

四、美國(guó)實(shí)施差異化策略對(duì)北極治理的影響

美國(guó)在北極安全合作的差異化策略正在逐步將北極治理帶向一個(gè)更加分散的格局。通過(guò)將安全議題嵌入非傳統(tǒng)安全合作領(lǐng)域，美國(guó)在北極治理的制度化進(jìn)程中逐步削弱了北極治理的包容性與多邊合作屬性，使得北極治理從開(kāi)放的多邊框架逐漸向一個(gè)以安全為主導(dǎo)的區(qū)域合作體系轉(zhuǎn)變，增加了未來(lái)北極制度化治理的難度和不確定性。這一趨勢(shì)表明，美國(guó)的差異化策略不僅改變了北極治理的內(nèi)容和形式，還對(duì)北極的多邊合作秩序構(gòu)成長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

（一）凸顯了非傳統(tǒng)安全問(wèn)題背后的地緣政治因素

一方面，北極非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作正面臨地緣政治層面的深度審視。美國(guó)在北極采取的安全合作差異化策略通過(guò)對(duì)氣候變化、生態(tài)保護(hù)等非傳統(tǒng)安全議題提供支持，從而將地緣政治因素融入多邊合作框架。表面上，美國(guó)在北極理事會(huì)等平臺(tái)積極推動(dòng)氣候和資源保護(hù)等非傳統(tǒng)安全合作議題，以展現(xiàn)其在環(huán)保和資源管理方面的積極態(tài)度。實(shí)質(zhì)上，這些議題是其強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略影響力的重要工具。美國(guó)通過(guò)其對(duì)芬蘭、挪威等北極盟友在生態(tài)安全需求上的響應(yīng)，逐步在北極建立起更加密切的雙邊安全合作關(guān)系。以環(huán)境保護(hù)和資源管理作為切入點(diǎn)，美國(guó)展現(xiàn)出對(duì)非傳統(tǒng)安全合作的重視，同時(shí)也通過(guò)這些合作為其在北極的軍事部署和情報(bào)合作打下基礎(chǔ)，使得非傳統(tǒng)安全議題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于美國(guó)地緣政治利益的工具。這一策略使北極的非傳統(tǒng)安全合作帶有明顯的地緣政治烙印，也使其他北極國(guó)家在合作過(guò)程中不得不考慮美國(guó)的地緣意圖，導(dǎo)致合作議題逐漸偏離單純的非軍事化范疇。

另一方面，地緣政治因素對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的合作前景產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在氣候變化和資源開(kāi)發(fā)日益影響北極安全的背景下，美國(guó)通過(guò)差異化合作策略，將非傳統(tǒng)安全議題與情報(bào)共享、航道安全等安全層面的問(wèn)題結(jié)合，進(jìn)一步推動(dòng)其戰(zhàn)略布局。例如，在與冰島的合作中，美國(guó)利用軍民兩用的信息監(jiān)測(cè)技術(shù)，將北極的氣候、資源和航運(yùn)信息整合納入軍事監(jiān)控體系，這既滿足了盟友在氣候和生態(tài)數(shù)據(jù)共享方面的需求，又加強(qiáng)了美國(guó)在極端氣候條件下的軍事部署響應(yīng)能力。這一合作策略表面上旨在加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全議題的合作，但背后卻隱含了美國(guó)鞏固軍事和經(jīng)濟(jì)利益的戰(zhàn)略意圖。

地緣政治因素深刻影響著北極非傳統(tǒng)安全合作的前景，使得這些議題難以獨(dú)立于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)而存在。美國(guó)的策略使資源開(kāi)發(fā)和航道使用議題帶有強(qiáng)烈的防范性和競(jìng)爭(zhēng)性，各國(guó)圍繞北極的非傳統(tǒng)安全合作被地緣政治考慮所束縛，形成了一種難以去政治化的非傳統(tǒng)安全合作模式。事實(shí)上，這種帶有地緣戰(zhàn)略意圖的合作模式，反而加劇了北極國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，使得北極的非傳統(tǒng)安全合作充滿不確定性，難以建立起純粹的多邊合作框架。

（二）強(qiáng)化了北極地區(qū)的長(zhǎng)期對(duì)抗

美國(guó)在北極推行的所謂“防御性”策略實(shí)際上是“切香腸”式的漸進(jìn)方式，即逐步增加安全合作內(nèi)容，以形成對(duì)北極地區(qū)的長(zhǎng)期控制。通過(guò)逐步引入軍事部署、信息監(jiān)測(cè)和航道安全等議題，美國(guó)有效利用差異化合作策略，在不引發(fā)顯著沖突的前提下穩(wěn)步擴(kuò)大其在北極地區(qū)的影響力。這種策略讓美國(guó)能夠在保持低敏感度的表象下不斷深化與盟友的安全合作，穩(wěn)步掌控北極的安全環(huán)境。根據(jù)北約的評(píng)估，2024年有23個(gè)成員國(guó)將GDP的2%用于國(guó)防開(kāi)支，而在2014年僅有3個(gè)成員國(guó)達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。"隨著特朗普再次當(dāng)選為美國(guó)總統(tǒng)，美國(guó)預(yù)計(jì)在北極將延續(xù)其差異化策略的核心邏輯，即在戰(zhàn)略上保持對(duì)北極利益的長(zhǎng)期重視，同時(shí)在戰(zhàn)術(shù)上通過(guò)盟友分?jǐn)偘踩杀?，以?yōu)化戰(zhàn)略資源配置。在北約盟友持續(xù)擴(kuò)大軍費(fèi)開(kāi)支的趨勢(shì)下，美國(guó)將有更大的空間調(diào)整自身在北極的投入方式，而非單獨(dú)承擔(dān)所有安全責(zé)任。挪威、芬蘭、瑞典等北極盟友在不斷強(qiáng)化極地軍事部署、情報(bào)共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使美國(guó)不僅能夠降低自身直接的軍事投入，而且能確保北極安全合作體系依然圍繞美國(guó)主導(dǎo)的框架運(yùn)作。未來(lái)，特朗普政府可能在北極采取更加務(wù)實(shí)的政策，通過(guò)精準(zhǔn)調(diào)配有限的資源，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的全球安全格局中鞏固美國(guó)在北極地區(qū)的主導(dǎo)地位。

美國(guó)漸進(jìn)擴(kuò)展的策略將對(duì)未來(lái)北極安全合作和治理帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。一方面，隨著美國(guó)持續(xù)將非傳統(tǒng)安全合作與軍事議題掛鉤，北極的安全合作正朝著更具對(duì)抗性的模式轉(zhuǎn)變。在此情況下，其他北極國(guó)家被迫加強(qiáng)防范，進(jìn)而加劇了區(qū)域內(nèi)的軍事化趨勢(shì)。美國(guó)的這一策略大幅增加了北極治理中的沖突風(fēng)險(xiǎn)，使原本聚焦于氣候和資源保護(hù)的合作議題被安全對(duì)抗所掩蓋，削弱了北極治理的多邊包容性。另一方面，美國(guó)的差異化策略將對(duì)北極的規(guī)則制定產(chǎn)生影響，使其逐漸偏向以安全為主導(dǎo)的模式，這可能引發(fā)更多國(guó)家對(duì)北極治理制度的質(zhì)疑和抵觸。隨著美國(guó)不斷推進(jìn)多領(lǐng)域安全合作，北極治理從“低敏感度區(qū)域”向“高安全敏感區(qū)域”過(guò)渡，北極圈外國(guó)家的參與空間將被進(jìn)一步壓縮。這一轉(zhuǎn)變削弱了北極治理的包容性與全球協(xié)作屬性，使北極治理朝著排他性和陣營(yíng)化方向發(fā)展，增加了未來(lái)多邊合作的難度與不確定性。

（三）北極治理的制度化進(jìn)程受到制約

美國(guó)在北極的差異化策略雖然在表面上擴(kuò)大了安全合作內(nèi)容，但在實(shí)際上卻制約了北極治理的制度化進(jìn)程。原本以生態(tài)保護(hù)、資源管理為核心的北極治理體系，在美國(guó)的多方推進(jìn)下逐漸被非傳統(tǒng)安全議題、情報(bào)共享、航道安全等安全合作內(nèi)容侵蝕。美國(guó)以北極理事會(huì)、北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇等多邊平臺(tái)為基礎(chǔ)，打著非軍事合作的幌子，將氣候變化、資源保護(hù)與區(qū)域安全掛鉤，巧妙地將非傳統(tǒng)安全議題擴(kuò)展到更具戰(zhàn)略意義的地緣政治領(lǐng)域。

差異化策略對(duì)北極治理的制度化產(chǎn)生顯著影響。其一，美國(guó)試圖在北極理事會(huì)等機(jī)制內(nèi)擴(kuò)大安全議題，將該機(jī)制從以生態(tài)和資源合作為主的中立性平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槠蜃陨砝娴暮献鞴ぞ?。一旦氣候變化議題逐漸被賦予安全色彩，北極理事會(huì)的治理議程將不可避免地受到地緣政治因素的干擾，其影響力將受到削弱，參與方對(duì)理事會(huì)的信任度也會(huì)隨之下降。這一變遷不僅會(huì)讓北極圈外國(guó)家的參與變得更加困難，而且將影響理事會(huì)在區(qū)域內(nèi)的權(quán)威性，使得北極治理制度化的推動(dòng)力大幅減弱。其二，隨著美國(guó)在北極擴(kuò)大安全合作的步伐加快，其在北極的軍事和安全存在逐步增加，北極地區(qū)可能逐步變?yōu)橐粋€(gè)排他性的“北極安全聯(lián)盟”。對(duì)此，其他國(guó)家將被迫采取防范立場(chǎng)，導(dǎo)致廣泛的多邊共識(shí)難以達(dá)成。通過(guò)推進(jìn)差異化策略，美國(guó)在北極治理中構(gòu)建了一個(gè)以盟友為主的多邊框架，排斥與其戰(zhàn)略目標(biāo)不符的合作議題，使得北極治理逐漸走向封閉化和陣營(yíng)化。這種變化加劇了北極治理的碎片化，導(dǎo)致各國(guó)在未來(lái)將更難在共同框架內(nèi)解決資源、環(huán)境和安全等問(wèn)題，從而削弱北極地區(qū)的整體治理成效。

結(jié)""""語(yǔ)

北極在全球治理體系中的重要性日益凸顯，其治理模式和進(jìn)程不僅關(guān)乎區(qū)域安全，更是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與合作能否實(shí)現(xiàn)平衡的關(guān)鍵場(chǎng)域。美國(guó)歷屆政府在戰(zhàn)略上始終重視北極利益，盡管在政策層面受到國(guó)內(nèi)外因素的影響而呈現(xiàn)一定的矛盾與調(diào)整，但差異化策略能夠令美國(guó)在自身投入較少資源的前提下持續(xù)深度主導(dǎo)北極事務(wù)，這一策略在拜登政府時(shí)期尤為明顯。在差異化策略影響下，北極治理的多邊合作機(jī)制正在發(fā)生深刻變化。美國(guó)通過(guò)泛化北極安全概念、靈活回應(yīng)不同盟友的安全需求，使北極治理逐漸從關(guān)注環(huán)境保護(hù)和資源管理的議題轉(zhuǎn)向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的框架。這一轉(zhuǎn)變不僅反映了在全球治理中平衡地緣政治利益與共同利益的問(wèn)題，也表明美國(guó)雖然面臨國(guó)內(nèi)政治分歧和外部環(huán)境的不確定性，但依舊憑借差異化策略竭力主導(dǎo)北極事務(wù)。盡管美國(guó)兩黨在政策執(zhí)行層面存在波動(dòng)，但差異化策略強(qiáng)化了美國(guó)在北極的主導(dǎo)地位，有力推動(dòng)了其在該地區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這一策略也要求美國(guó)有效調(diào)動(dòng)資源來(lái)滿足北極盟友日益多樣化的安全需求。在一定時(shí)期內(nèi)，美國(guó)在北極戰(zhàn)略資源投入不足、政策執(zhí)行層面協(xié)調(diào)不力的狀況仍將持續(xù)，這可能將限制美國(guó)在北極治理中的影響力，從而為其他國(guó)家參與北極治理創(chuàng)造新的空間和機(jī)會(huì)，也對(duì)特朗普新任期內(nèi)的北極政策帶來(lái)挑戰(zhàn)。

中國(guó)作為北極治理的重要利益攸關(guān)方，近年來(lái)積極參與科學(xué)考察、生態(tài)保護(hù)和資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)等事務(wù)，并通過(guò)“冰上絲綢之路”倡議推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、科技合作的新模式。與美國(guó)的差異化策略相比，中國(guó)以人類命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)的北極治理主張側(cè)重多邊合作與共同利益的平衡，這不僅為北極治理注入了新的發(fā)展理念，也為全球治理提供重要借鑒。在美國(guó)主導(dǎo)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)框架下，中國(guó)的參與為北極治理從單一競(jìng)爭(zhēng)邏輯向包容性方向發(fā)展提供了新的可能性。

未來(lái)，如何在差異化策略與多邊合作之間找到平衡將成為北極治理的重要議題。北極治理作為全球治理的前沿范例，不僅為區(qū)域安全合作提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也為其他地區(qū)的多邊合作機(jī)制提供有益的參考。此外，如何協(xié)調(diào)大國(guó)戰(zhàn)略利益與區(qū)域多邊合作目標(biāo)，將成為決定未來(lái)北極治理成效的關(guān)鍵，也是檢驗(yàn)大國(guó)能否在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域合作的試驗(yàn)場(chǎng)。通過(guò)在北極治理中深化共識(shí)、優(yōu)化機(jī)制，大國(guó)之間的合作模式有望為全球可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)啟示。

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