整治形式主義的新問(wèn)題

“指尖上的形式主義”、文山會(huì)海、督查檢查考核過(guò)多……對(duì)于上述形式主義問(wèn)題，近年來(lái)有關(guān)部門一直在持續(xù)加大整治力度。

2024年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），這是首次以黨內(nèi)法規(guī)形式制定出臺(tái)為基層減負(fù)的制度規(guī)范。2024年全年，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室、中央紀(jì)委辦公廳通報(bào)了多起整治形式主義為基層減負(fù)典型問(wèn)題，督促推動(dòng)各地區(qū)各部門糾治形式主義問(wèn)題。

多位地方基層干部對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，隨著各地紛紛采取措施整治形式主義為基層減負(fù)，基層負(fù)擔(dān)已有所減輕。不過(guò)，還是有一些形式主義問(wèn)題有待解決，甚至為了整治形式主義，出現(xiàn)了新的形式主義問(wèn)題。

“指尖上的形式主義”有所好轉(zhuǎn)

對(duì)不少基層干部來(lái)說(shuō)，“指尖上的形式主義”負(fù)擔(dān)明顯減輕，具體體現(xiàn)在政務(wù)App、政務(wù)公眾號(hào)、工作群顯著減少上。

李維維是南方某市人社系統(tǒng)的一位基層干部，2024年以來(lái)，他需要學(xué)習(xí)或者打卡的政務(wù)App已經(jīng)從五六個(gè)減少至一兩個(gè)，單位不再對(duì)政務(wù)App的學(xué)習(xí)積分進(jìn)行排名，許多不必要的政務(wù)公眾號(hào)也被注銷了。

一位來(lái)自南方某市建設(shè)系統(tǒng)的基層干部則表示，前兩年，單位會(huì)頻繁督促大家在政務(wù)App上學(xué)習(xí)，有時(shí)還需要上傳打卡學(xué)習(xí)的截圖，但是從2024年初開(kāi)始，截圖就不再需要上傳了，對(duì)政務(wù)App學(xué)習(xí)的課時(shí)要求也有所放松。

王靜在浙江某市的小學(xué)工作，她回憶，前幾年教師經(jīng)常需要在各類政務(wù)App上學(xué)習(xí)，還需要參加答題競(jìng)賽，這些與教學(xué)無(wú)關(guān)的工作讓教師們備感壓力。不過(guò)從2024年開(kāi)始，她所在的城市推出了政務(wù)App進(jìn)校園白名單，教師只需要下載在區(qū)教育局報(bào)備的政務(wù)App，因此很多與教學(xué)無(wú)關(guān)的工作和活動(dòng)都被攔截了，減輕了教師們的負(fù)擔(dān)。

許多地方在清理工作群的過(guò)程中，規(guī)定了組建工作群的統(tǒng)一平臺(tái)。

趙海靈是山東某市農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)的一位基層干部，她說(shuō)，從2023年開(kāi)始，山東全省各級(jí)機(jī)關(guān)都在推廣使用全省統(tǒng)一協(xié)同辦公平臺(tái)“山東通”，其所在的單位解散了所有微信群，轉(zhuǎn)而在“山東通”上成立工作群。王靜則表示，2024年以來(lái)，她所在的學(xué)校主要在浙江省政務(wù)協(xié)同平臺(tái)“浙政釘”上組建新的工作群，并且工作群的數(shù)量從之前的35個(gè)減少為15個(gè)。

一些地方對(duì)于工作群的清理力度格外大。湖北省荊州市松滋市洈水鎮(zhèn)曾于2024年2月因“指尖上的形式主義”問(wèn)題被中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室通報(bào)。經(jīng)過(guò)五輪專項(xiàng)整治，截至2024年9月底，松滋市政務(wù)工作群由4471個(gè)下降至223個(gè)，減少95.01％。而在甘肅，隨著甘肅省紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)肅查處加重基層負(fù)擔(dān)典型案件，督促行業(yè)部門歸口自查整改，截至2024年7月底，全省累計(jì)清理工作群多達(dá)2.23萬(wàn)個(gè)。

除了整治“指尖上的形式主義”，多位基層干部對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，精簡(jiǎn)會(huì)議的效果也較為明顯。

董豐是西南某鎮(zhèn)的一位基層干部，他表示，中央持續(xù)深化整治形式主義以來(lái)，“我們基層大大小小的會(huì)議少了，不用再像以前一樣‘會(huì)趕會(huì)’，有更多時(shí)間來(lái)協(xié)調(diào)處理具體工作”。

四川西部某村的駐村第一書記張睿也說(shuō)，最近一年多以來(lái)，各類會(huì)議的數(shù)量至少減少了三分之一，“現(xiàn)在提倡減負(fù)，所以每開(kāi)一次會(huì)議，就會(huì)把最近的常規(guī)會(huì)議都集中到一起開(kāi)”。

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，2024年，他接觸的基層干部普遍反映負(fù)擔(dān)有所減輕，形式主義問(wèn)題有所緩解。

虛假減負(fù)的新動(dòng)向

不過(guò)，在地方整治形式主義為基層減負(fù)的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一種虛假減負(fù)的新動(dòng)向，逐漸演化成一種新的形式主義。

中央辦公廳負(fù)責(zé)人曾在就《若干規(guī)定》答記者問(wèn)時(shí)指出，《若干規(guī)定》共7個(gè)部分，“切實(shí)精簡(jiǎn)文件”和“嚴(yán)格精簡(jiǎn)會(huì)議”是其中的兩項(xiàng)。然而，一些基層干部反映，“文山會(huì)?！辈](méi)有真正得到緩解。

李維維曾在街道辦工作，他說(shuō)，上級(jí)部門要求他之前的單位將文件和會(huì)議精簡(jiǎn)10％，單位也完成了這個(gè)精簡(jiǎn)目標(biāo)，但是文件和會(huì)議數(shù)量并沒(méi)有真正減少，“為了體現(xiàn)減負(fù)的效果，會(huì)出現(xiàn)不同的統(tǒng)計(jì)口徑”。李維維說(shuō)，一些有文號(hào)的文件被改為了沒(méi)有文號(hào)的文件，一些必須有會(huì)議紀(jì)要的會(huì)議上報(bào)，還有一些會(huì)議則不上報(bào)，從數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)減負(fù)，然而基層的工作內(nèi)容沒(méi)有變。

“在基層，要推動(dòng)一件事情需要各個(gè)部門配合，確實(shí)需要開(kāi)會(huì)時(shí)各個(gè)部門都在現(xiàn)場(chǎng)，這樣推進(jìn)工作的時(shí)候能聽(tīng)取各方意見(jiàn)?！崩罹S維認(rèn)為，很難評(píng)判這類會(huì)議的好壞。

呂德文也覺(jué)得，基層的一些會(huì)議是沒(méi)辦法精簡(jiǎn)的，因?yàn)槊獠涣诵枰獣?huì)議來(lái)協(xié)調(diào)工作、傳達(dá)精神，“但是上級(jí)對(duì)會(huì)議的總體數(shù)量又有要求，所以基層只能換一種形式，就是不出會(huì)議通知、不出會(huì)議紀(jì)要，實(shí)際上還是那些工作”。

工作群的精簡(jiǎn)也在一定程度上落入了新的形式主義。趙海靈說(shuō)，單位的所有工作群現(xiàn)在都在“山東通”里，但是“這個(gè)軟件開(kāi)發(fā)還不是很成熟，使用不方便，軟件占內(nèi)存很大，手機(jī)和電腦下載后特別慢，電腦經(jīng)常崩潰”。另外，他們與村一級(jí)或者企業(yè)聯(lián)系時(shí)仍然需要使用微信工作群。

值得注意的是，在推進(jìn)整治形式主義為基層減負(fù)的過(guò)程中，一些基層干部發(fā)現(xiàn)部分工作內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生變化，只是換了一個(gè)名頭。

趙海靈說(shuō)，前幾年開(kāi)始，地方上出現(xiàn)了很多觀摩會(huì)，也就是組織各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人到農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目去觀摩，“因?yàn)楝F(xiàn)在整治形式主義，就不叫‘觀摩會(huì)’了，改叫‘讀書會(huì)’，實(shí)際上還是觀摩”。趙海靈認(rèn)為，各個(gè)部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)頻繁到一些項(xiàng)目觀摩，舉辦“讀書會(huì)”，給企業(yè)造成了很大負(fù)擔(dān)，“沒(méi)有精力搞生產(chǎn)了，時(shí)間都浪費(fèi)在迎接觀摩了”。

此外，上級(jí)部門為了盤點(diǎn)和總結(jié)基層減負(fù)成果，往往又會(huì)增加基層的工作內(nèi)容。

多位基層干部在接受媒體采訪時(shí)指出，一些部門機(jī)械執(zhí)行減負(fù)要求，反而讓基層負(fù)擔(dān)越減越多。一位基層干部說(shuō)，“我們鎮(zhèn)準(zhǔn)備減負(fù)資料，準(zhǔn)備了十二個(gè)檔案盒”；另一位基層干部表示上級(jí)要求落實(shí)減負(fù)的工作總結(jié)要用數(shù)字說(shuō)話，例如“與往年相比，減少了多少文件、減少了多少頁(yè)、減少了多少字”，最后形成紅頭文件，向上級(jí)專題匯報(bào)，為了體現(xiàn)成果，需要把過(guò)去發(fā)的文件的份數(shù)、頁(yè)數(shù)、字?jǐn)?shù)挨個(gè)數(shù)一遍，再一條條和現(xiàn)在做對(duì)比。

一些基層干部指出，上級(jí)部門推動(dòng)減負(fù)，有的時(shí)候會(huì)把責(zé)任推給基層。

董豐說(shuō)，上級(jí)部門來(lái)基層調(diào)研指導(dǎo)時(shí)，“不會(huì)幫我們解決問(wèn)題，反而讓我們自己提整改方案，限期自行整改，但是存在的問(wèn)題是基層的權(quán)限無(wú)法解決的”，并且每當(dāng)調(diào)研結(jié)束，上級(jí)部門還會(huì)要求基層把調(diào)研報(bào)告寫好發(fā)給他們。

董豐坦言，對(duì)基層來(lái)說(shuō)，最害怕聽(tīng)到上級(jí)部門說(shuō)“屬地管理”，“明明是上級(jí)部門的責(zé)任，一句‘屬地管理’就把問(wèn)題丟給基層自己想辦法解決”。

一位中部某市的市委常委對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，形式主義的表現(xiàn)在基層，根子在市一級(jí)、縣一級(jí)，不能變相通過(guò)屬地管理的方式，把原本市一級(jí)、縣一級(jí)部門承擔(dān)的工作職責(zé)丟給基層，加重鎮(zhèn)、村的負(fù)擔(dān)。

仍舊頑固的“過(guò)度留痕”

盡管經(jīng)過(guò)多輪形式主義整治，但是多位基層干部對(duì)《中國(guó)新聞周刊》反映，一些形式主義問(wèn)題仍然十分突出，尤其是工作“過(guò)度留痕”，還在困擾著許多基層干部。

何清是西南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包村干部，負(fù)責(zé)協(xié)助農(nóng)村開(kāi)展各項(xiàng)工作。他表示，幾乎每項(xiàng)工作都需要拍照留痕，上傳到相關(guān)App上，“這是做給領(lǐng)導(dǎo)看的，以此證明做了這項(xiàng)工作”。

陳志飛是南部某村的一位村干部，他說(shuō)自己手機(jī)里有好幾個(gè)軟件，大部分工作做完都需要拍個(gè)照，給照片寫個(gè)標(biāo)題，上傳到軟件里?！按蠹叶际怯孟嗥?、臺(tái)賬來(lái)體現(xiàn)自己是認(rèn)真工作，但其實(shí)有時(shí)就只是拍了一張照片，實(shí)際幫村民解決的問(wèn)題是很少的?！?/p>

呂德文在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于“過(guò)度留痕”的工作要求，幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)村都要找一個(gè)專門寫文字材料的人。

學(xué)校也正陷入“過(guò)度留痕”的困境，而這種“過(guò)度留痕”常常是為了“自證清白”和避責(zé)。王靜說(shuō)，現(xiàn)在學(xué)校對(duì)于各種教學(xué)內(nèi)容的記錄十分嚴(yán)格，需要教師記錄對(duì)學(xué)生的教導(dǎo)內(nèi)容，“網(wǎng)絡(luò)防詐、防溺水、用火用電安全、交通安全等都需要老師教導(dǎo)，老師要對(duì)這些教導(dǎo)內(nèi)容做記錄，并且這種教導(dǎo)和記錄不是一次性的，可能每隔兩個(gè)星期就要重申一下，然后反復(fù)記錄”。此外，學(xué)校要求這些記錄全部由教師手寫。

王靜說(shuō)，假如學(xué)生在學(xué)校出了什么問(wèn)題，比如在學(xué)校里摔倒磕碰了，或者是坐電瓶車上學(xué)時(shí)沒(méi)戴頭盔出了問(wèn)題，家長(zhǎng)來(lái)問(wèn)責(zé)學(xué)校，學(xué)校就可以拿出手寫記錄，證明學(xué)校就這些事情教導(dǎo)過(guò)學(xué)生。

在“過(guò)度留痕”的要求下，不少“痕跡”實(shí)際是通過(guò)造假完成的。

西南某市一位重點(diǎn)中學(xué)老師對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，最近學(xué)校流行集體備課，也就是同學(xué)科同年級(jí)的老師坐在一起備課，每周兩次。但是，集體備課的內(nèi)容其實(shí)并沒(méi)有被使用到教學(xué)工作中，甚至當(dāng)老師集體備課時(shí)，相關(guān)內(nèi)容的教學(xué)早已結(jié)束。即便如此，集體備課仍被要求拍照留痕，“有一次大家忘了拍照，都回辦公室了，還專門回去擺拍一張”。

陳志飛說(shuō)，永久基本農(nóng)田整治恢復(fù)是村里重要的工作，不過(guò)，村里有一些土地已經(jīng)難以恢復(fù)，卻仍要恢復(fù)并拍照留痕，無(wú)奈只能作假?！坝行┺r(nóng)田是靠海的，過(guò)去海水倒灌不那么嚴(yán)重，但是現(xiàn)在海水倒灌嚴(yán)重了，土壤改變、水質(zhì)改變，已經(jīng)種植不了了，怎么恢復(fù)？沒(méi)辦法，還是用挖土機(jī)去整地，然后一排一排插上番薯?！?/p>

陳志飛說(shuō)，為了拍照留痕，村里浪費(fèi)了大量人力物力，最近一次翻整土地、插番薯就花費(fèi)了大約10萬(wàn)元。

“制造盆景”

從街道辦轉(zhuǎn)到市直部門工作后，李維維發(fā)現(xiàn)，越往基層，形式主義的負(fù)擔(dān)越重，“很多事情最終都是要落到基層”。

呂德文說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村位于整個(gè)體制的最末梢，客觀上壓力就比較大，不僅是“上面千條線、下面一根針”，也是“上面千把錘、下面一根釘”和“上面千把刀、下面一顆頭”。

在他看來(lái)，基層壓力逐漸增大的原因之一，在于各個(gè)條線都在平均用力，“每項(xiàng)工作的要求都提高了，不能隨便應(yīng)付，還有可能被問(wèn)責(zé)，客觀上就增加了基層負(fù)擔(dān)”。而這背后是基層的考核體系正變得越來(lái)越細(xì)化。呂德文說(shuō)，再小的工作也占據(jù)著一定的考核比分，丟了這點(diǎn)分就可能拉開(kāi)與別人的差距，因此基層不敢丟掉任何一分。

趙海靈說(shuō)，市里每個(gè)季度都會(huì)對(duì)各縣（區(qū)）列出紅黑榜，各縣（區(qū)）則會(huì)對(duì)各個(gè)部門列出紅黑榜，還會(huì)對(duì)各個(gè)部門根據(jù)年初制定的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分和排名，排名與工資直接掛鉤，“考核標(biāo)準(zhǔn)十分細(xì)化，比如農(nóng)民收入的增幅、糧食產(chǎn)量增幅等”。

何清則表示，耕地治理是他所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作，治理任務(wù)從市一級(jí)傳達(dá)到縣一級(jí)，再傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。最近幾個(gè)月以來(lái)，每周都會(huì)對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地治理進(jìn)度進(jìn)行排名，排名和績(jī)效掛鉤，一旦墊底有可能被“一票否決”，“也就是如果這項(xiàng)工作完不成，當(dāng)年所做的所有工作都會(huì)前功盡棄，全部否決”。

為了排名不墊底，何清和同事們最近半年總是集體加班，“周末單休或不休，節(jié)假日少休或不休，補(bǔ)休遙遙無(wú)期，工作任務(wù)不斷加重，干部超負(fù)荷工作”。

多位基層干部對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，由于考核體系十分細(xì)化，不是每一項(xiàng)都能做好，為了考核結(jié)果不要太差，一些報(bào)上去的數(shù)據(jù)不是實(shí)打?qū)嵔y(tǒng)計(jì)出來(lái)的，而是根據(jù)上級(jí)部門給出的目標(biāo)倒推出來(lái)的。

中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授陳文瓊長(zhǎng)期研究基層治理，在她看來(lái)，長(zhǎng)期目標(biāo)短期考核所導(dǎo)致的“虛事實(shí)做”是形式主義問(wèn)題的一大根源。

陳文瓊在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層治理任務(wù)目標(biāo)總體都是長(zhǎng)期任務(wù)，比如鄉(xiāng)村振興、改善農(nóng)村人居環(huán)境、耕地保護(hù)、糧食安全等。而為了督促基層落實(shí)中央根據(jù)宏大目標(biāo)制定的政策，各部委和省市委、省市政府在層層下達(dá)過(guò)程中傾向于嚴(yán)格限制基層的自主性。對(duì)于執(zhí)行政策的基層而言，長(zhǎng)期目標(biāo)就變成了需要頂格執(zhí)行的精細(xì)的短期指標(biāo)體系。

而當(dāng)基層所認(rèn)為的長(zhǎng)期目標(biāo)，遇上了非常具體的考核體系，“就會(huì)無(wú)限地卷到形式主義里面”。陳文瓊說(shuō)，因?yàn)槟繕?biāo)宏大，沒(méi)有辦法對(duì)結(jié)果進(jìn)行量化呈現(xiàn)，所以只能對(duì)過(guò)程進(jìn)行量化呈現(xiàn)，那么基層所有的工作都會(huì)變成落實(shí)過(guò)程。

呂德文也指出，基層的形式主義問(wèn)題之所以嚴(yán)重，一個(gè)關(guān)鍵原因在于基層工作喪失了自主性。“過(guò)去，基層可以自己調(diào)配每一項(xiàng)工作的輕重緩急”，但是隨著各個(gè)條線平均用力，各項(xiàng)工作都變得非常重要，“上級(jí)部門把下面的時(shí)間都精細(xì)化地安排好了”，基層沒(méi)有自己調(diào)配的空間，如果完成不了任務(wù)，只能用形式主義的方式去應(yīng)付。

在陳文瓊看來(lái)，形式主義問(wèn)題的另一大根源在于不切實(shí)際的工作和政策要求?！坝袝r(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)提出的要求本身是不符合實(shí)際的，但是只要提出了，自下而上只能配合這個(gè)要求，導(dǎo)致一些工作本身就建立在不切實(shí)際的基礎(chǔ)上?！?/p>

陳文瓊于2022年在地方調(diào)研時(shí)曾接觸過(guò)一個(gè)案例，某省份的一位官員提出不能種玉米，只能種經(jīng)濟(jì)作物，但是當(dāng)?shù)氐臍夂颉⒌匦?、土壤、光照等條件非常適合種植玉米，不適合種植其他經(jīng)濟(jì)作物。為了落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)的要求，陳文瓊調(diào)研的縣專門把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)主干道兩邊的農(nóng)田流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，雇用農(nóng)民在這些農(nóng)田種植辣椒、茄子等經(jīng)濟(jì)作物。由于種植條件不適合，“種植這些作物，投入越多，虧得越多，所以當(dāng)?shù)胤N下去就不管、不收了”。為了完成這個(gè)不切實(shí)際的工作要求，該縣每年從鄉(xiāng)村振興銜接資金中拿出50多萬(wàn)元，基本打了水漂。

此外，基層的自利性動(dòng)機(jī)也在一定程度上助推了形式主義。陳文瓊說(shuō)，政策都是自上而下層層落實(shí)、層層部署，當(dāng)中央的政策一步步傳達(dá)到省、市、縣，“縣里會(huì)結(jié)合實(shí)際情況對(duì)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化，讓政策具有可操作性，那么縣域的干部會(huì)考慮政策怎樣轉(zhuǎn)換才會(huì)對(duì)自己更有利，盡可能爭(zhēng)取到更多資源”。

她認(rèn)為，部分基層政策轉(zhuǎn)換存在四個(gè)特點(diǎn)，分別是把復(fù)雜的工作簡(jiǎn)單化、把長(zhǎng)期的工作短期化、把所有工作中心化、把全覆蓋的工作局部化。以“把全覆蓋的工作局部化”為例，陳文瓊說(shuō)，這體現(xiàn)在一些基層負(fù)責(zé)人會(huì)集中有限資源打造政績(jī)，其本質(zhì)是“制造盆景”，以此彰顯成績(jī)、應(yīng)付檢查，但是這種政績(jī)往往是虛假的表象，不會(huì)對(duì)周圍環(huán)境形成帶動(dòng)。

陳文瓊說(shuō)，關(guān)于形式主義如何形成，基層干部最有話語(yǔ)權(quán)，因此一些地方已經(jīng)開(kāi)始徹底不搞過(guò)于細(xì)化的考核、不搞排名、不造政績(jī)點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)狹隘的政績(jī)觀，切切實(shí)實(shí)解決老百姓急難愁盼的問(wèn)題。

（文中李維維、王靜、趙海靈、張睿、董豐、何清、陳志飛為化名，實(shí)習(xí)生劉羽樊對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）