湖南鄉(xiāng)村智慧治理的發(fā)展現(xiàn)狀及困境分析

摘要：在整個國家治理系統(tǒng)中，基層治理是國家治理的基石，國家治理現(xiàn)代化離不開基層治理現(xiàn)代化。當前，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術為代表的國家治理系統(tǒng)正逐步向縱深發(fā)展，為國家治理現(xiàn)代化提供了有力支持。鄉(xiāng)村是理解村民需要、提供公共服務的基本單元，也是重要的基層治理對象之一。智慧治理是鄉(xiāng)村治理的重要手段和方法，也是鄉(xiāng)村振興的必然選擇。文章嘗試從戰(zhàn)略層面梳理湖南鄉(xiāng)村智慧治理的現(xiàn)實意義，從治理現(xiàn)代化視角分析湖南鄉(xiāng)村智慧治理的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨困境，從而探索湖南鄉(xiāng)村智慧治理的優(yōu)化路徑，以期為推進湖南鄉(xiāng)村智慧治理提供參考價值。

鄉(xiāng)村治理研究概況

目前，國際上對鄉(xiāng)村治理的研究主要側重在鄉(xiāng)村民主和社區(qū)治理方面，對鄉(xiāng)村治理主體、作用和模式等方面的研究較少。埃莉諾·奧斯特羅姆（2016）給出了三種社會管理模式：即政府、社區(qū)組織以及社區(qū)居民，都應該以合作和磋商的形式參與到社區(qū)治理中來。斯科特·哈迪與托馬斯·孔茨（2010）分別從城鄉(xiāng)兩個層面對區(qū)域治理模式進行了比較，發(fā)現(xiàn)不同的地域特征與制度架構會產(chǎn)生不同的影響。與此同時，各國鄉(xiāng)村治理的方式也不盡相同。韓國在國家的大力支持下和廣大農(nóng)戶的共同努力下，掀起了一場由鄉(xiāng)村基建到農(nóng)產(chǎn)品加工，再到精神文明建設的新鄉(xiāng)村運動。德國從鄉(xiāng)村社會環(huán)境、規(guī)劃到公共設施建設三個層面，對鄉(xiāng)村社會環(huán)境進行了一系列改造。法國政府為鄉(xiāng)村改革提供了資金與技術上的支持，其中包括國土整治、科技發(fā)展與生態(tài)旅游等。國內(nèi)學者在創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式方面也提出了許多重要建議。馬良燦（2014）對中國鄉(xiāng)村治理的四次轉型進行概括梳理，指出了在鄉(xiāng)村治理中存在對農(nóng)民主體性漠視，認為應將農(nóng)民社會權利置于鄉(xiāng)村治理的核心，重建農(nóng)民主體。周學馨（2019）認為在鄉(xiāng)村社會越加復雜化的當下，推進鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的整體性轉型，使治理實踐由碎片化走向整體性，治理內(nèi)容由局部向全面性轉化，治理手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型。

鄉(xiāng)村智慧治理是近幾年來國際上的熱門話題，也是國內(nèi)外眾多專家和學者關注的焦點。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，越來越多的地方開展了鄉(xiāng)村治理的改革，在鄉(xiāng)村治理中運用了越來越多的智慧技術與方法，相關研究也在不斷增加。但從目前來看，較少有學者針對地方區(qū)域的鄉(xiāng)村治理進行較為深入研究，也很少有人把智慧治理的理念應用于鄉(xiāng)村治理，僅僅是在鄉(xiāng)村治理中嵌入了信息技術，突出科技對鄉(xiāng)村治理方式的創(chuàng)新。在對鄉(xiāng)村治理的研究中，多數(shù)學者從治理觀念、治理模式、治理模式與技術困境等方面進行了分析。但在治理主體、治理工具與治理范式等問題上，仍存在進一步深化與拓展的空間。

湖南省鄉(xiāng)村智慧治理的戰(zhàn)略意義

推動鄉(xiāng)村振興，顯著提升治理效能

智慧治理通過信息化手段提升鄉(xiāng)村治理效率和質量，有助于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術，智慧治理能夠實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的精準化、智能化管理，提高決策的科學性和執(zhí)行的有效性。

優(yōu)化公共服務，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

智慧治理有助于構建更加便捷、高效的公共服務體系，如智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧交通等，提升農(nóng)民的生活質量和幸福感。通過智慧治理，可以打破城鄉(xiāng)信息壁壘，促進資源要素在城鄉(xiāng)間的自由流動和優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

增強基層治理能力，應對鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)

智慧治理能夠幫助基層政府更好地了解民情、匯聚民智、凝聚民心，增強基層治理的群眾基礎和治理能力。隨著社會的發(fā)展，湖南鄉(xiāng)村面臨著人口老齡化、勞動力外流、環(huán)境污染等挑戰(zhàn)，智慧治理能夠提供有效的解決方案，幫助鄉(xiāng)村應對這些挑戰(zhàn)。

促進湖南經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，提升國際競爭力

智慧治理強調綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，促進湖南鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。在全球化和信息化的背景下，智慧治理能夠提升鄉(xiāng)村的國際視野和競爭力，吸引外資和先進技術，促進湖南鄉(xiāng)村經(jīng)濟的國際化發(fā)展。

總之，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化變革，可以激勵農(nóng)民思想，塑造朝氣蓬勃的精神面貌。在鄉(xiāng)土文化滋潤以及鄉(xiāng)風文明浸潤下，構建一個各得其所，各安其樂的精神家園。湖南鄉(xiāng)村智慧治理的戰(zhàn)略意義在于通過現(xiàn)代信息技術手段，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，促進鄉(xiāng)村全面振興和可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻力量。

湖南鄉(xiāng)村智慧治理的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，湖南圍繞鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新，通過充分利用基層黨組織的力量，推動“三治”相融合，開展數(shù)字治理，激發(fā)鄉(xiāng)村居民的內(nèi)在力量，提升鄉(xiāng)村的管理效率，加速實現(xiàn)繁榮、美好、幸福的新鄉(xiāng)村建設。湖南省在湖南韶山市、津市市、石門縣、零陵區(qū)、中方縣、漣源市等6個全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范縣（市、區(qū)），開展了試點示范工作。在湖南懷化市溆浦縣和麻陽苗族自治縣，選取地理位置、資源稟賦、發(fā)展水平和工作基礎異的15個行政村，對其進行長期跟蹤調查，并進行深入研究，取得了一定實踐結果。

具體來說，推行“黨建+群建+村規(guī)民約+幸?；稹蹦Ｊ?，運用互聯(lián)網(wǎng)、“大數(shù)據(jù)”等信息技術手段促進數(shù)字化鄉(xiāng)村建設。一是加強基層組織建設。與黨支部“五化”建設、網(wǎng)格化服務等工作相結合，向基層黨組織補充各種鄉(xiāng)土能人，強化黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立完善的黨員管理制度，完善黨員設崗定責、積分制管理等制度，促使廣大黨員干部在前面做好表率。目前，這15個行政村均成立了“7+3”群團組織。二是加強制度建設。根據(jù)本地實際情況，制訂切實可行的村規(guī)民約，圍繞綜合治理、鄉(xiāng)風文明建設等工作，組建實施小組，對其進行考核和落實。三是建立幸?；?。通過“村民捐款”“村運轉經(jīng)費”和“上級黨委政府”等多種形式設立“幸福基金”，用于困難幫扶、道德模范人物評選表彰、公益活動和村民教育等，目前，楠木橋村“幸?；稹币呀?jīng)達到40多萬元。四是積極運用互聯(lián)網(wǎng)、“大數(shù)據(jù)”等信息技術手段完善鄉(xiāng)村治理與服務機制。韶山市以全國數(shù)字鄉(xiāng)村試點建設為契機，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建、民政、應急管理、綜合治理網(wǎng)格“多網(wǎng)合一”，形成網(wǎng)格事件層級審核、自動流轉交辦、閉環(huán)處置辦結、全要素聯(lián)動的治理格局。石門縣依托“釘釘”平臺，大力推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字平臺“屋場釘”建設，搭建了縣、鄉(xiāng)、村、屋場四級貫通的組織架構，做到全縣農(nóng)戶全覆蓋。中方縣針對山區(qū)縣特點，創(chuàng)新打造“VPN”遠程可視化督導平臺，建立了“眼睛在現(xiàn)場，督導在線上”的可視化、實時化、移動化遠程督導體系。

湖南鄉(xiāng)村智慧治理的現(xiàn)實困境

近年來，湖南圍繞鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，在政治、經(jīng)濟、文化、醫(yī)療、教育等各個領域皆取得了重大成果，有了長足發(fā)展。然而，隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和信息化的迅猛發(fā)展，我國大部分鄉(xiāng)村區(qū)域兼具傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的雙重特征，使鄉(xiāng)村治理變得更加復雜，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化依然存在諸多挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在下面幾個方面。

缺乏針對性的治理規(guī)劃

湖南在鄉(xiāng)村治理建設方面還只是停留在大方向規(guī)劃上，許多方面尚缺少針對性的理論引領與專業(yè)指導。首先，在法律法規(guī)上。當?shù)卣孕兄贫ǖ南嚓P法律法規(guī)，并未將民眾的具體實際需要納入其中，未能將鄉(xiāng)村居民的利益訴求和民主意志真實地反映出來，缺少針對性與可行性。對于有關村民自治以及鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)，鄉(xiāng)村基層干部仍處于知道但理解不清的層次，同時也存在著雖然知道一些法律法規(guī)，但是卻缺少對法治權威的敬畏。其次，在治理方式上?，F(xiàn)階段湖南許多地方的鄉(xiāng)村治理還處于經(jīng)驗型治理，只是根據(jù)以往的治理經(jīng)驗實行傳統(tǒng)治理模式，未能做到與本省各地區(qū)鄉(xiāng)村的實際情況相結合，存在規(guī)劃方案與實際情況錯位的現(xiàn)象。最后，在治理意識和治理思維上。鄉(xiāng)村共同體意識逐漸降低，鄉(xiāng)村居民對鄉(xiāng)村治理新思維的認識較為模糊，對鄉(xiāng)村事務的參與積極性不強。鄉(xiāng)村居民對自治的認識不到位，不能充分發(fā)揮自治在鄉(xiāng)村治理中的效果。

傳統(tǒng)治理范式的限制

湖南的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期處于“壓力型”的管理關系，表現(xiàn)出一種官僚制特點，組織的決策權力主要集中于組織的最高層，制度的垂直可傳導性也較強，這就決定了政府的政策制定呈現(xiàn)出一種從上到下的垂直鏈式，在此基礎上，下級對上級的決定要絕對服從。毫無疑問，這一模式增強了基層政府在應對上級委托時的執(zhí)行力，如快速實施精準扶貧方略就是最好的例證。但是，現(xiàn)行鄉(xiāng)村管理模式也存在著因循守舊、過度關注風險規(guī)避等特點，對鄉(xiāng)村開放需求的響應滯后。

鄉(xiāng)村治理主體單一化

當前，我國在治理現(xiàn)代化轉型過程中，尤其重視基層治理中群眾參與的制度化途徑，多元化的治理主體是必然趨勢。然而，現(xiàn)階段湖南鄉(xiāng)村社區(qū)還缺少各種類型的社會組織載體來進行有效的管理。一方面，在“城市化”浪潮的沖擊下，市場化改革下，城市化吸納了大量鄉(xiāng)村高素質勞動力；另一方面，大量的鄉(xiāng)村勞動力周期性地遷移，使得其與鄉(xiāng)村的總體利益聯(lián)系變得薄弱，鄉(xiāng)村建構的動力不足。再加上當前我國鄉(xiāng)村地區(qū)普遍以“他治”為核心的公共精神，并有過度依賴政府部門的趨勢，導致了村民自治的動力不足，其組織技術水平較低。另外，長期以來，鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展都是在政府的主導下進行的，因而很難擔負起鄉(xiāng)村社會“載體”的角色。缺少有效的協(xié)作機制，使得多個主體很難有效地參與到協(xié)同治理中來，以至鄉(xiāng)村治理的“單一主體”現(xiàn)象長期存在。

基層治理工具相對落后

在鄉(xiāng)村治理中使用現(xiàn)代化治理工具相對不足，缺乏開放式治理平臺，這就造成大量的鄉(xiāng)村公共決策過分依賴經(jīng)驗與“熟人社會”，極大地制約著鄉(xiāng)村“治理有效”的實現(xiàn)。

湖南鄉(xiāng)村智慧治理的優(yōu)化策略

做好“四治融合”的整體規(guī)劃

把“科技支撐”與鄉(xiāng)村治理相結合，借鑒國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，以“自治”“法治”“德治”和“智治”相結合的方式，為湖南“四治融合”新鄉(xiāng)村治理提供了詳盡的方案。在此基礎上，通過“自治”來激發(fā)鄉(xiāng)村主體的活力，用“法治”來保證全局的鄉(xiāng)村治理，用“德治”來實現(xiàn)道德文化的柔性支持，用“智治”來充實管理的方式和方法，從而實現(xiàn)以自治為基礎，法治為保障，德治為基石，智治為支撐的高質量融合。

通過鄉(xiāng)村場景治理范式實現(xiàn)治理目標的精細化

場景理論指出，不同的都市景觀反映了一種文化的價值觀。湖南鄉(xiāng)村的各種景觀，也反映了不同的價值觀，鄉(xiāng)村既是湖南鄉(xiāng)村居民生活、生產(chǎn)的地方，又是他們休閑、娛樂的地方。場景范式的鄉(xiāng)村場景型治理，需要通過“數(shù)據(jù)驅動”的方式來實現(xiàn)，這不僅能夠極大地提升政府的管理效能，提升政府的治理績效，也為政府服務創(chuàng)新和績效評價開辟了新的思路。湖南鄉(xiāng)村的智慧治理，將由傳統(tǒng)的屬地管理轉變?yōu)椤皩俚刂卫?行為事件情景”的治理模式，利用數(shù)字科技，讓多個主體進行合作，在特定的行為和事件場景下，更好地滿足人民群眾對公共服務的需要。

通過政府再造實現(xiàn)治理主體的多元化

政府再造是一次根本的變革，是對政府機構等參與主體的權責劃分、工作流程和組織形式的重構。這就需要湖南各級政府機構加強自身的組織效率、工作效率，增強自身的適應性和創(chuàng)造力，重塑其與各方面的關系，重塑其議事規(guī)則。另外，政府重組還會引發(fā)其它參與主體的“組織創(chuàng)新”“產(chǎn)品創(chuàng)新”等，極大提升鄉(xiāng)村的富裕程度與活力。

運用現(xiàn)代科技實現(xiàn)治理工具的現(xiàn)代化

首先，在技術層次上，村級智慧管理就是把湖南鄉(xiāng)村的各種資源融入到一個以互聯(lián)網(wǎng)為紐帶、以開放式、創(chuàng)新性為特征的平臺型治理體系中。為實現(xiàn)湖南鄉(xiāng)村智能化管理提供必要的物質基礎，必須進行必要的軟硬件建設。主要內(nèi)容為：首先，對為鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎設施、環(huán)境、建筑、安全等方面進行識別、信息收集、實時監(jiān)控與管控。其次，從調查資料中了解公眾對政府的需求與滿足程度。通過感知設備、智能手機等手段獲取數(shù)據(jù)，包括用戶行為、商業(yè)行為以及其他社會數(shù)據(jù)等，為大數(shù)據(jù)的分析與應用提供了基礎。最后，運用各種方法，對這些數(shù)據(jù)中的信息進行挖掘與分析，從中提取出隱藏在其中的有價值的信息與知識，從而能夠對鄉(xiāng)村治理中的社會事件做出高效的推斷與判定。

鄉(xiāng)村多元智慧治理模式的形成絕非一朝一夕之功。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，各級政府既要負起責任，又要讓村民及各種社會團體的自主意識得到充分的發(fā)揮，并對他們的治理能力進行有效培養(yǎng)?！岸嘀黧w共治”不僅是“智慧”治理的內(nèi)在需要，更需“智慧”社會的共識來推動。智慧治理是鄉(xiāng)村治理的新模式，在“場景治理”這一新治理范式下，以“鄉(xiāng)村場景”為基礎，以“政府”為核心，以“數(shù)字科技”為手段，構建新型的“鄉(xiāng)村多元智慧治理”。

2022年度湖南省教育廳科學研究項目重點項目“湖南新鄉(xiāng)村‘智’理體系構建研究”（項目編號：22A0704）。

（作者單位：湖南信息學院）