鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急幾個(gè)問題的探討

關(guān)鍵詞：輻射事故;鈾礦;伴生放射性礦

習(xí)近平總書記就應(yīng)急工作做出一系列重要指示批示，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。李干杰同志曾對(duì)核與輻射事故應(yīng)急工作發(fā)表過講話，要求進(jìn)一步強(qiáng)化“責(zé)任意識(shí)、底線意識(shí)、緊迫意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急思想務(wù)必統(tǒng)一、應(yīng)急目標(biāo)務(wù)必明確、應(yīng)急體系務(wù)必健全、應(yīng)急能力務(wù)必提升、應(yīng)急準(zhǔn)備務(wù)必扎實(shí)、公眾溝通務(wù)必重視、監(jiān)督檢查務(wù)必跟上、日常安全管理必須到位，努力實(shí)現(xiàn)核與輻射應(yīng)急體系和能力兩個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)。鈾礦和伴生放射性礦是核與輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域比較特殊的一種[1-2] ，與核事故、突發(fā)環(huán)境事件兩個(gè)名詞相比，輻射事故的概念、范疇及相關(guān)的管理不是非常清晰，需要予以厘清。鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用放射性污染物與非放射性污染物并存，且生態(tài)環(huán)境部門不負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管，尤其需要深入的研究分析。本文根據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急工作的幾個(gè)問題進(jìn)行探討，提出相關(guān)的建議，供相關(guān)部門和從業(yè)人員參考。

1 厘清核事故、輻射事故、輻射污染事件與突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)概念及相互關(guān)系

“核事故”一詞最早出現(xiàn)在《中華人民共和國放射性污染防治法》（以下簡稱放污法）中，在第二十五條、二十六條中4 次出現(xiàn)，均與應(yīng)急有關(guān)，但并沒有對(duì)“核事故”進(jìn)行定義?！昂耸鹿省倍x出現(xiàn)在《中華人民共和國核安全法》中，指核設(shè)施內(nèi)的核燃料、放射性產(chǎn)物、放射性廢物或者運(yùn)入運(yùn)出核設(shè)施的核材料所發(fā)生的放射性、毒害性、爆炸性或者其他危害性事故，或者一系列事故。

“輻射事故”的概念最早出現(xiàn)在《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（國務(wù)院令第449號(hào)）中[3] ，是指放射源丟失、被盜、失控，或者放射性同位素和射線裝置失控導(dǎo)致人員受到意外的異常照射。因此，從國務(wù)院令第449 號(hào)的條款含義分析，“輻射事故”主要指的是放射源的輻射安全事故，并非根據(jù)環(huán)境放射性污染的后果進(jìn)行定義，并不適用于鈾礦和伴生放射性礦。在《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）核與輻射事故應(yīng)急相關(guān)預(yù)案及實(shí)施方案的函》（環(huán)辦核設(shè)函〔2020〕502號(hào)，以下簡稱502 號(hào)文）的附件6《生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）輻射事故應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱附件6）[4] 中對(duì)“輻射事故”的內(nèi)涵又進(jìn)行了拓展，包括鈾（釷）礦的放射性廢水超標(biāo)排放。

“輻射污染事件”一詞出現(xiàn)在《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》[5] （國辦函〔2014〕119 號(hào)，以下簡稱119 號(hào)文）中，指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致放射性物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件，與大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件并列，是突發(fā)環(huán)境事件的一類。

“突發(fā)環(huán)境事件”在119 號(hào)文有明確的規(guī)定，包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件。

綜合分析以上四個(gè)概念，它們的關(guān)系如下：“核事故”與“輻射事故”屬于不同的預(yù)案管理體系，我國境內(nèi)核設(shè)施及有關(guān)核活動(dòng)已經(jīng)或可能發(fā)生的核事故適用于國務(wù)院辦公廳2013 年印發(fā)的《國家核應(yīng)急預(yù)案》[6] ?！拜椛涫鹿省薄拜椛湮廴臼录薄巴话l(fā)環(huán)境事件”則適用于119 號(hào)文。因此，核事故的范疇比較清晰、獨(dú)立，不屬于突發(fā)環(huán)境事件的范疇;“輻射污染事件” 是“突發(fā)環(huán)境事件” 的一類。

2 統(tǒng)一輻射污染事件和輻射事故的含義

119 號(hào)文中對(duì)“輻射污染事件”類“突發(fā)環(huán)境事件”進(jìn)行了分級(jí)，而在502 號(hào)文附件6 中對(duì)輻射事故進(jìn)行了分級(jí)，這兩個(gè)文件的雖然表述不一樣（一個(gè)是“突發(fā)環(huán)境事件”，一個(gè)是“ 輻射事故”），但其分級(jí)大同小異。本文將502 號(hào)文與119 號(hào)文的輻射污染事件分級(jí)進(jìn)行了對(duì)比，詳見表1。

通過分析可知：

（1）502 號(hào)文拓展了《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（國務(wù)院令第449 號(hào)）對(duì)“輻射事故”的定義，除了放射源丟失、被盜、失控等輻射安全的內(nèi)容，還將鈾（釷）礦開發(fā)利用超標(biāo)排放的放射性污染事件納入了輻射事故的范疇，但沒有把伴生放射性礦超標(biāo)排放納入到輻射事故。

（2）119 號(hào)文適用對(duì)象包含伴生放射性礦，502 號(hào)文沒有包含伴生放射性礦，需要予以補(bǔ)充完善。

（ 3）119 號(hào)文與502 號(hào)文的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)雖然略有差別，但是基本一致。

雖然筆者認(rèn)為將鈾礦和伴生放射性礦發(fā)生突發(fā)事件可能造成的環(huán)境放射性污染定性為“輻射污染事件” 更為合理，更容易融入環(huán)境保護(hù)的范疇。但是在監(jiān)管實(shí)踐中，“輻射事故”用詞已經(jīng)為核與輻射行業(yè)內(nèi)人士所廣泛接受，而“輻射污染事件”一詞則鮮有提及，因此可以兩詞混用，但應(yīng)該統(tǒng)一這兩個(gè)名詞的內(nèi)涵，即119 號(hào)文中的突發(fā)環(huán)境事件中的輻射污染事件和502 號(hào)文的附件6 中的內(nèi)容應(yīng)該統(tǒng)一。

3 加強(qiáng)鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急預(yù)案的管理

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，常規(guī)環(huán)境事件應(yīng)急與輻射事故應(yīng)急由不同的部門負(fù)責(zé)響應(yīng)，這可能導(dǎo)致制定監(jiān)管制度時(shí)出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。為加強(qiáng)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的備案管理，原環(huán)境保護(hù)部制定了《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4 號(hào)）[7] ，要求企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案向所在地縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門備案，但同時(shí)明確核與輻射環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的備案不適用本辦法。

核事故應(yīng)急預(yù)案和核技術(shù)的輻射事故應(yīng)急預(yù)案的行政許可（審查、備案）有明確的規(guī)定，如《中華人民共和國核安全法》《核動(dòng)力廠、研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施安全許可程序規(guī)定》規(guī)定，核設(shè)施營運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)在核設(shè)施首次裝料前，將應(yīng)急預(yù)案提交國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門審查。《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位申請(qǐng)領(lǐng)取許可證，應(yīng)當(dāng)具備完善的輻射事故應(yīng)急措施?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定，企事業(yè)單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案，按照分級(jí)屬地原則，向縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門進(jìn)行備案，并依法向社會(huì)公布。

對(duì)于鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位，由于放污法并沒有輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急相關(guān)的條款，存在監(jiān)管制度的缺失，要求企事業(yè)單位制定應(yīng)急預(yù)案、以及向所在地生態(tài)環(huán)境部門備案都缺少充分的法律法規(guī)依據(jù)。在實(shí)踐中，許多鈾礦開發(fā)利用單位的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案都不能向地方生態(tài)環(huán)境部門備案，導(dǎo)致企業(yè)與地方生態(tài)環(huán)境部門的應(yīng)急預(yù)案缺少必要的銜接。對(duì)于伴生放射性礦開發(fā)利用單位，向地方生態(tài)環(huán)境部門備案的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并不包括放射性污染的內(nèi)容，存在缺項(xiàng)。

與核技術(shù)不同，鈾礦和伴生放射性礦發(fā)生事故（事件）時(shí)，放射性污染與非放射性污染是同時(shí)發(fā)生的，不可能予以區(qū)分，分別響應(yīng)或者處置。因此，要求企事業(yè)單位分別制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案和輻射事故應(yīng)急預(yù)案既不合理也不可行，企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案[8] 。對(duì)于鈾礦開發(fā)利用單位，由核與輻射安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)，生態(tài)環(huán)境應(yīng)急部門協(xié)同配合;對(duì)于伴生放射性礦開發(fā)利用單位，放射性污染物并非其主要的污染因子，由生態(tài)環(huán)境應(yīng)急部門負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)，核與輻射安全監(jiān)管部門根據(jù)需要協(xié)同配合。對(duì)于專門處置伴生放射性固體廢物或者專門處理伴生放射性廢水的設(shè)施，發(fā)生事故（事件）時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由核與輻射安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)，評(píng)估導(dǎo)致的放射性污染。

筆者提出兩條建議，一是在修訂《中華人民共和國放射性污染防治法》時(shí)，增加對(duì)鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位的輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急預(yù)案開展審查或者備案的條款，配套制定輻射事故（輻射污染事件）相關(guān)的條例或者管理辦法;二是修訂《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4 號(hào)），刪除核與輻射環(huán)境應(yīng)急預(yù)案不適用的條款，將輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急預(yù)案融入突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中，也可以減少企事業(yè)單位不必要的負(fù)擔(dān)。

4 開展鈾礦和伴生放射性礦輻射事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

為規(guī)范和指導(dǎo)企事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，原環(huán)境保護(hù)部制定了《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)方法》（HJ 941—2018）[9] ，根據(jù)企事業(yè)單位發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的可能性及可能造成的危害程度，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分為一般環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)三級(jí)，并對(duì)企事業(yè)單位的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施進(jìn)行評(píng)估，該標(biāo)準(zhǔn)不適用于核設(shè)施與加工放射性物質(zhì)的單位。119 號(hào)文和502 號(hào)文都將輻射事故（輻射污染事件）劃分為一般、較大、重大、特別重大共四級(jí)，但是生態(tài)環(huán)境部門尚未對(duì)企事業(yè)單位發(fā)生輻射事故（輻射污染事件）的風(fēng)險(xiǎn)制定過評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估依據(jù)，并進(jìn)行分級(jí)管理。

對(duì)于鈾礦和伴生放射性礦，119 號(hào)文和502 號(hào)文都僅考慮了超標(biāo)排放造成的環(huán)境輻射污染后果，對(duì)于尾礦（渣）庫潰壩或其他自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等導(dǎo)致的輻射污染事件考慮的并不充分。筆者建議參考《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)方法》（HJ 941—2018），對(duì)鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位發(fā)生輻射事故（輻射污染事件）的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)企事業(yè)單位的具體情況提出有針對(duì)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施，預(yù)防和減少輻射事故（輻射污染事件）的發(fā)生，控制、減輕和消除輻射事故（輻射污染事件）的危害。

5 推動(dòng)鈾礦和伴生放射性礦輻射事故應(yīng)急演習(xí)

近年來，生態(tài)環(huán)境部積極推動(dòng)各省開展核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)工作，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦核設(shè)〔2018〕13 號(hào)）[10] ，規(guī)范核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)組織與管理，提升演習(xí)實(shí)戰(zhàn)化水平。截至目前，江西、遼寧、新疆先后以鈾礦輻射事故（輻射污染事件）為背景設(shè)計(jì)事故情景，組織地方政府及相關(guān)部門聯(lián)合開展應(yīng)急演習(xí)工作[11] 。通過演習(xí)，對(duì)法規(guī)制度和相關(guān)預(yù)案中不夠清晰的方面進(jìn)行實(shí)踐探索，對(duì)鈾礦輻射事故（輻射污染事件）的普遍規(guī)律和應(yīng)急響應(yīng)流程進(jìn)行總結(jié)歸納，取得了較好的效果。通過演習(xí)也暴露出一些問題，如各部門對(duì)鈾礦輻射事故（輻射污染事件）的應(yīng)急職責(zé)認(rèn)識(shí)不一致、地方政府與主管部門監(jiān)管部門的聯(lián)絡(luò)渠道不夠順暢，企事業(yè)單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集不夠充分、應(yīng)急信息平臺(tái)中缺乏相關(guān)資料、日常環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不足等，在演習(xí)總結(jié)中提出了針對(duì)性的建議和改進(jìn)方案。

筆者建議今后應(yīng)推動(dòng)開展伴生放射性礦的輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急演習(xí)，可試點(diǎn)開展常規(guī)突發(fā)環(huán)境事件和輻射事件（輻射污染事件）同時(shí)發(fā)生的混合演習(xí)，提升伴生放射性礦開發(fā)利用單位的放射性污染防治意識(shí)，探索建立核與輻射安全監(jiān)管部門和生態(tài)環(huán)境應(yīng)急部門的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)政府部門和企事業(yè)單位輻射事故（輻射污染事件）應(yīng)急響應(yīng)能力的共同提高。

6 結(jié)束語

鈾礦和伴生放射性礦是核與輻射安全監(jiān)管的重要組成部分，但是與核設(shè)施、核技術(shù)利用不同，生態(tài)環(huán)境部門不負(fù)責(zé)與鈾礦和伴生放射性礦安全生產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管，不頒發(fā)核設(shè)施運(yùn)行許可證或者輻射安全許可證，而是與其他礦山的污染防治監(jiān)管一致，其輻射事故（輻射污染事件）的應(yīng)急管理需要與常規(guī)突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)一步融合。本文對(duì)核事故、輻射事故、輻射污染事件與突發(fā)環(huán)境事件的關(guān)系進(jìn)行了分析，建議統(tǒng)一“輻射污染事件”和“輻射事故”兩個(gè)名詞的含義，對(duì)于鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位提出了加強(qiáng)輻射事故應(yīng)急預(yù)案管理、開展輻射事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、推動(dòng)輻射事故應(yīng)急演習(xí)的建議，有利于各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門、鈾礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位加強(qiáng)對(duì)輻射事故（輻射污染事件）風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和管理，預(yù)防和減少輻射事故（輻射污染事件）的發(fā)生，控制、減輕和消除輻射事故（輻射污染事件）的危害。