天津市民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的經(jīng)驗(yàn)探討

摘要：農(nóng)村存量土地的盤活利用，是保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。民營企業(yè)是我國最具效率、活力和創(chuàng)造力的市場主體，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。農(nóng)村存量土地盤活必須始終貫徹市場導(dǎo)向的原則，積極推動(dòng)民營企業(yè)有效參與其中，提高土地盤活的效率水平。本文從政策支持、組織協(xié)調(diào)、工作基礎(chǔ)、交易平臺(tái)、參與模式、要素支撐等方面分析了天津市在推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活中的主要做法及其成效，從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、民營企業(yè)參與意愿、配套政策等方面總結(jié)了存在的問題并分析其原因，最后提出了推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的對(duì)策建議：加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升民營企業(yè)參與動(dòng)力；打造政策矩陣，強(qiáng)化民營企業(yè)參與的要素支撐；健全配套服務(wù)體系，提升民營企業(yè)參與效益；提升政務(wù)誠信和利益聯(lián)結(jié)水平，營造促進(jìn)民營企業(yè)參與的良好氛圍。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村存量土地盤活；民營企業(yè)；對(duì)策措施；天津市

中圖分類號(hào)：F301.2" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " " " doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.12.009

引文格式：閆子興，吳云青，密長林，等.天津市民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的經(jīng)驗(yàn)探討［J］.山東國土資源，2024，40（12）：66-73.YAN Zixing，WU Yunqing， MI Changlin，et al. Analysis on Mining Technology and Safety Management under the Intelligent Construction of Coal Mine［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（12）：66-73.

0引言

深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益［1］。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)依然還在農(nóng)村。農(nóng)村存量土地的盤活利用，是保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措［28］。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，發(fā)揮市場機(jī)制作用，盤活包括建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村存量土地，是推動(dòng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑［9］。民營企業(yè)是我國最具效率、活力和創(chuàng)造力的市場主體［10］，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。農(nóng)村存量土地盤活必須始終貫徹市場導(dǎo)向原則，積極推動(dòng)民營企業(yè)有效參與，提高土地盤活的效率水平。作為沿海大都市和我國的中心城市，天津在推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活方面有哪些典型做法，成果如何，還存在哪些問題。本文綜合采用實(shí)地調(diào)研、歸納總結(jié)、比較分析、文獻(xiàn)研究等方法研究上述問題，相關(guān)研究成果可以為天津乃至我國農(nóng)村存量土地盤活政策的制定優(yōu)化提供參考借鑒。

1數(shù)據(jù)來源

本研究主要通過訪談、查詢相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料等途徑獲取相關(guān)數(shù)據(jù)資料，主要在天津市近郊區(qū)的西青區(qū)、津南區(qū)，遠(yuǎn)郊區(qū)的薊州區(qū)、寧河區(qū)和濱海新區(qū)開展實(shí)地訪談。訪談對(duì)象主要包括區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門工作人員、村委會(huì)工作人員、參與農(nóng)地盤活的企業(yè)負(fù)責(zé)人、村民等。訪談主要圍繞“天津推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的主要做法、成效與存在問題”“如何更好推動(dòng)民營企業(yè)參與”等問題展開，最終獲得了61份訪談資料。

2主要做法與成效

近些年，天津高度重視發(fā)揮民營企業(yè)在農(nóng)村存量土地盤活中的主體作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引導(dǎo)，構(gòu)建了有效的推動(dòng)機(jī)制（圖1），成效顯著。相關(guān)政策體系不斷完善，組織協(xié)調(diào)不斷優(yōu)化，工作基礎(chǔ)日益扎實(shí)，交易平臺(tái)日益優(yōu)化，參與模式更加豐富，要素支撐更加牢固。民營企業(yè)日漸成為推動(dòng)天津農(nóng)村存量土地盤活的有生力量。

2.1完善政策體系

近些年，天津市政府始終注重以政策創(chuàng)新完善推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活，先后頒布了《市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于支持鄉(xiāng)村振興規(guī)范“點(diǎn)狀用地”管理的通知》《天津市關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的指導(dǎo)意見》《市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委關(guān)于印發(fā)吸引社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村振興意見和天津市社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引的通知》《天津市工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)審批管理辦法（試行）》《關(guān)于推進(jìn)低效用地再開發(fā)盤活存量資源有關(guān)支持政策》等。比如，《市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委關(guān)于吸引社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村振興的意見》明確將農(nóng)村自然資源、農(nóng)民房產(chǎn)等的盤活列為鼓勵(lì)包括民營企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)領(lǐng)域［11］；《天津市社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》提出，鼓勵(lì)包括民營企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基地建設(shè)，開展土地平整、土壤改良等工作［12］。

2.2加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)

民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活需要強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)，天津市注重發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，聚合多方資源力量，為民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活保駕護(hù)航。首先，天津市政府建立了多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成了高效的工作推進(jìn)體系。根據(jù)《天津市社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》提出，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各涉農(nóng)區(qū)要建立相應(yīng)的工作推進(jìn)機(jī)制，各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強(qiáng)同財(cái)政、發(fā)改、金融、規(guī)劃資源等部門的溝通，加強(qiáng)信息共享互通，形成強(qiáng)大工作合力［12］。比如，在薊州區(qū)，為了協(xié)調(diào)民營企業(yè)參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)，區(qū)政府成立了專門的協(xié)調(diào)小組，組織召開了多次專題會(huì)議，成功解決了土地流轉(zhuǎn)手續(xù)復(fù)雜、用地規(guī)劃等方面的難題，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。其次，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，天津明確要求，建立入市試點(diǎn)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃資源部門主要負(fù)責(zé)人任召集人，發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、住建、金融等部門和試點(diǎn)區(qū)政府為成員單位，各部門各司其職，密切配合，做好指導(dǎo)、督促、評(píng)估等工作，形成助推合力。

2.3夯實(shí)工作基礎(chǔ)

各涉農(nóng)區(qū)注重完善相關(guān)機(jī)制，營造良好的軟硬件條件，為民營企業(yè)參與打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是加快村莊規(guī)劃的編制審批，為民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地提供依據(jù)指引，《天津市村莊布局規(guī)劃（2021—2035年）》將天津3520個(gè)行政村劃分為五大類，并分別制定了差異化的管控指引，明確了底線要求；二是持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，為盤活農(nóng)村存量土地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等創(chuàng)造良好的軟硬件環(huán)境；三是加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記，明晰土地產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村土地盤活和優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)前提；四是加強(qiáng)盤活試點(diǎn)，探索農(nóng)村土地盤活的有效路徑。比如，在宅基地盤活方面，穩(wěn)慎推進(jìn)薊州區(qū)、靜海區(qū)進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)的有效形式。截至2023年8月，薊州、靜海2個(gè)試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)累計(jì)流轉(zhuǎn)宅基地973宗，盤活閑置宅基地和閑置住宅292宗，增加集體收入30.5萬元、增加農(nóng)民收入340.48萬元。

2.4搭建交易平臺(tái)

搭建交易平臺(tái)可以有效簡化產(chǎn)權(quán)流通的環(huán)節(jié)［1315］，降低信息不對(duì)稱和交易成本，提升交易效率。天津市積極建設(shè)天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所這一產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作的通知》明確提出“農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)交易都要在天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開進(jìn)行”。該平臺(tái)搭建了集要素整合、要素流轉(zhuǎn)、要素資本化為一體的三級(jí)市場服務(wù)體系，建立了農(nóng)村資源信息庫、數(shù)字化地理圖和資源管理網(wǎng)絡(luò)的“一庫一圖一網(wǎng)”的數(shù)字化管理機(jī)制，設(shè)立了“一書一鏈”的鑒證模式［16］。同時(shí)，天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭制定了有關(guān)合同示范文本。交易平臺(tái)所有這些服務(wù)體系的構(gòu)建，為民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地資源流轉(zhuǎn)提供了透明的信息、明確的程序和操作指引，可有效降低交易成本。截至2024年上半年，全市范圍內(nèi)154個(gè)涉農(nóng)鎮(zhèn)（街）已實(shí)現(xiàn)進(jìn)場交易100%覆蓋，2 760個(gè)村（社區(qū)）達(dá)到78.41%的進(jìn)場交易覆蓋率。2024年上半年，成功流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房72套，累計(jì)流轉(zhuǎn)量達(dá)到260套，合同金額總計(jì)達(dá)到了4 204.67萬元［16］。

2.5創(chuàng)新參與模式

各涉農(nóng)區(qū)依據(jù)各自農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，因地制宜地探索民營企業(yè)參與農(nóng)村土地盤活的模式，成效顯著。一是形成了區(qū)域整體開發(fā)模式，支持有實(shí)力的民營企業(yè)在符合法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿的前提下，穩(wěn)妥有序地探索區(qū)域整體開發(fā)模式，將農(nóng)村存量土地盤活與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行整體化開發(fā)。比如，津南區(qū)北閘口鎮(zhèn)月橋村原來底子薄、閑置資源多，近些年引進(jìn)本地民營資本，統(tǒng)籌閑置廠房開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施完善和文化產(chǎn)業(yè)挖掘，大力發(fā)展以婚姻文化為主題的月橋文化倉項(xiàng)目，取得了良好成效，截至2024年8月，該項(xiàng)目已經(jīng)接待游客16萬人次，帶動(dòng)近百人就業(yè)，營業(yè)額達(dá)到了1 800余萬元。二是探索多種盤活利用方式，鼓勵(lì)各地因地制宜盤活本地存量土地依法依規(guī)發(fā)展符合本地鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。三是鼓勵(lì)民營企業(yè)與多主體合作參與盤活，形成了“民營企業(yè)+國資+集體+農(nóng)戶”“民營企業(yè)+集體+農(nóng)戶”“民營企業(yè)+農(nóng)戶”等多主體合作盤活模式。比如，薊州區(qū)官莊鎮(zhèn)西大佛塔村原來鄉(xiāng)村旅游“零基礎(chǔ)”，村民主要以種桃為生，大家“守著金山討飯吃”。2019年之后薊州區(qū)大力推進(jìn)宅基地改革，發(fā)展全域旅游，陸續(xù)將村里9處閑置住宅規(guī)劃流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一盤活，以20年租期在天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌，吸引了云渡（天津）旅游開發(fā)有限公司等民營企業(yè)投資建設(shè)精品民宿，實(shí)現(xiàn)了村民有分紅、集體有收益、企業(yè)有利潤、政府有稅收，真正把綠水青山轉(zhuǎn)化成老百姓的金山銀山［17］。

2.6加大財(cái)政金融支持

一是加強(qiáng)財(cái)政支持。天津?qū)ω?cái)政涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府購買服務(wù)等多種方式，加大對(duì)民營企業(yè)盤活農(nóng)村土地的支持力度，鼓勵(lì)有條件的涉農(nóng)區(qū)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，支持民營企業(yè)參與本區(qū)的農(nóng)村土地盤活利用項(xiàng)目。二是支持金融機(jī)構(gòu)依法穩(wěn)慎地為民營企業(yè)盤活農(nóng)村土地提供金融支持，充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)作用，對(duì)民營企業(yè)盤活農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目提供信貸擔(dān)保。支持農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)在改革試點(diǎn)框架下探索賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押融資功能。在實(shí)地調(diào)研中了解到，中國建設(shè)銀行天津市分行針對(duì)盤活宅基地開展休閑旅游的需求，創(chuàng)設(shè)了“惠農(nóng)樂”專項(xiàng)產(chǎn)品，為宅基地盤活提供了重要的資金支持。中國銀行天津市分行出臺(tái)了《薊州農(nóng)家院及種養(yǎng)殖業(yè)服務(wù)方案》，滿足農(nóng)家院經(jīng)營者和上下游種植戶、養(yǎng)殖戶的信貸需求。天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所建立了農(nóng)村科技金融服務(wù)平臺(tái)，基于“一書一鏈”模式，與銀行合作創(chuàng)新閑置宅基地和閑置住宅專屬貸款產(chǎn)品，激活融資屬性。

3存在的主要問題

3.1統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

近些年，天津農(nóng)村土地盤活快速推進(jìn)，民營企業(yè)參與的廣度不斷擴(kuò)展，深度不斷加深，農(nóng)村農(nóng)民增收成效較為明顯，但一些地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地盤活的認(rèn)識(shí)還不夠透徹，對(duì)民營企業(yè)參與缺乏整體系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)布局，盤活項(xiàng)目建設(shè)尚存在一定的無序性和盲目性，盤活項(xiàng)目主要集中于民宿和農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目在初期發(fā)展較快，但后期由于客流不足，經(jīng)濟(jì)效益逐漸下降，無法實(shí)現(xiàn)資金的持續(xù)回流。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，約60%的農(nóng)村土地盤活項(xiàng)目集中在鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域，這使得許多項(xiàng)目面臨同質(zhì)化競爭。比如，薊州區(qū)某村位于八仙山腳下，風(fēng)景秀麗，生物多樣性豐富，具有豐富的旅游和生態(tài)資源，但該村引入民營企業(yè)盤活閑置宅基地和農(nóng)房的方向均為農(nóng)家樂經(jīng)營，這使得該區(qū)域農(nóng)家樂項(xiàng)目同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，在“五一”“十一”等假期，客源尚可，但是在其他時(shí)間，客源稀缺甚至斷流，發(fā)展的可持續(xù)性堪憂。

3.2與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在天津的農(nóng)村土地盤活項(xiàng)目中，民營企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制還不完善。比如，天津市當(dāng)前閑置農(nóng)房盤活利用的主要方式為出租，一般由農(nóng)戶自行出租或委托集體統(tǒng)一出租，由于民營企業(yè)一般不太傾向于讓村民入股，合作開發(fā)、入股經(jīng)營等方式較少，農(nóng)民真正能夠從民營企業(yè)盤活宅基地中獲得的收益有限，一般為租金和工資（比如，為農(nóng)家樂經(jīng)營者打工的農(nóng)民獲得工資收益），民營企業(yè)盤活閑置農(nóng)房對(duì)于農(nóng)民增收致富的帶動(dòng)效應(yīng)有限。

3.3民營企業(yè)參與意愿不強(qiáng)

當(dāng)前民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地的意愿并不強(qiáng)。在實(shí)地調(diào)研中，很多企業(yè)負(fù)責(zé)人指出，盡管希望流轉(zhuǎn)閑置土地以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，但面臨諸多挑戰(zhàn)：第一，許多閑置土地在相關(guān)部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)庫中仍被標(biāo)記為耕地，導(dǎo)致在盤活利用時(shí)受到耕地保護(hù)政策的限制，操作難度較大；第二，營商環(huán)境也有待改善，盤活工作的溝通成本較高。同時(shí)，農(nóng)戶、村集體、地方政府盤活農(nóng)村土地的積極性也有待提高。比如，大部分農(nóng)戶對(duì)宅基地都有“祖業(yè)權(quán)”的傳統(tǒng)認(rèn)知，認(rèn)為宅基地是自家的私產(chǎn)，不應(yīng)輕易轉(zhuǎn)讓，對(duì)于自家宅基地的依戀情結(jié)較深。農(nóng)村集體作為農(nóng)村存量土地的所有者和最直接的管理方，在盤活利用中本應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用。但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著近些年農(nóng)村工作的精細(xì)化，村干部面臨著很大的行政工作壓力，因精力有限，對(duì)于村內(nèi)的自治管理工作，一些村干部已經(jīng)到了“心有余而力不足”的地步，而對(duì)于農(nóng)村土地盤活這種非硬性要求的工作往往不太熱心。此外，農(nóng)村土地的退出、流轉(zhuǎn)和進(jìn)一步盤活涉及到老百姓的切身利益，有一些政策也不是太明朗，在這種背景下推動(dòng)農(nóng)村土地盤活將面臨較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基于這種考慮，地方政府也不太愿意推動(dòng)農(nóng)村土地盤活項(xiàng)目?！痹谙嚓P(guān)利益主體主動(dòng)性不強(qiáng)，積極性不高的情況下，民營企業(yè)和他們之間的合作效率自然不高，農(nóng)村土地盤活水平有待提升。

3.4配套政策有待完善細(xì)化

近些年來，天津出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)村存量土地盤活和民營企業(yè)投資鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策文件，這些都為天津民營企業(yè)參與農(nóng)村土地盤活提供了基本遵循和指導(dǎo)。盡管政策文件為民營企業(yè)參與農(nóng)村土地盤活提供了總體指導(dǎo)，但在實(shí)際操作中，一些政策仍存在細(xì)節(jié)不夠明確、程序不夠完善的問題，導(dǎo)致部分政策在執(zhí)行過程中難以達(dá)到預(yù)期效果。比如，《天津市工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)審批管理辦法（試行）》從審查審核、風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)督管理等多方面規(guī)定了包括民營企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審批管理辦法，但是這些規(guī)定大多都是原則性、方向性的，要將這些規(guī)定真正落到實(shí)處生效，還需要諸多細(xì)化的配套細(xì)則。然而，當(dāng)前這些細(xì)則性配套政策還較為缺乏，比如，該管理辦法提出“鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)等多種形式保險(xiǎn)服務(wù)”［18］，然而具體由那些部門主導(dǎo)組織實(shí)施，從那些方面來實(shí)施，所有這些問題都需要制定出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則?！短旖蚴猩鐣?huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》提出了“尊重農(nóng)民主體地位”的基本原則，然而，這個(gè)原則要靠具體的舉措來予以落實(shí)保障，但是該指引并沒有出臺(tái)相關(guān)舉措，后續(xù)也沒見到相關(guān)配套措施出臺(tái)。

4存在問題的原因

4.1農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的外部環(huán)境

新常態(tài)下，天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度開始放緩，政府財(cái)政收入增速下降，財(cái)政運(yùn)行持續(xù)面臨緊張平衡的壓力，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村存量土地盤活的支持不可避免地將會(huì)受到影響。

在實(shí)地調(diào)研中，政府助農(nóng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和農(nóng)家樂負(fù)責(zé)人都表示了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的困境。政府助農(nóng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人指出，近些年涉農(nóng)項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)資金明顯減少。同時(shí)，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)如農(nóng)家樂、康養(yǎng)、鄉(xiāng)村露營等客流量急劇下滑，給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，也使得民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地的積極性降低。

4.2民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地缺乏人才支撐

農(nóng)村存量土地盤活涉及到策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等一系列環(huán)節(jié)，亟需規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多領(lǐng)域的管理、技能人才。然而，在實(shí)地調(diào)研中了解到，天津大部分農(nóng)村都面臨著“外來人才引不進(jìn)，本地人才留不住”的難題。在與基層政府管理人員和農(nóng)村居民的訪談中，他們均提到當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的人才短缺和產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境。其中基層干部指出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置偏僻、交通便利度不高，除了選調(diào)生、公務(wù)員外，很難吸引到高學(xué)歷、高技能的年輕人前來工作和定居，一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏人才支撐，運(yùn)營效果不佳。一些農(nóng)民進(jìn)一步反映了鄉(xiāng)村人口老齡化的現(xiàn)狀，表示年輕人大多外出謀生，村里幾乎看不到年輕人的身影。

4.3農(nóng)村存量土地盤活的誠信環(huán)境不佳

良好的誠信環(huán)境是農(nóng)村營商環(huán)境的重要組成部分［19］，是農(nóng)村存量土地有效盤活的基礎(chǔ)，也是吸引民營企業(yè)投資的關(guān)鍵所在。然而，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前天津部分農(nóng)村的誠信環(huán)境不佳，這嚴(yán)重阻礙了各項(xiàng)鄉(xiāng)村振興工作的順利開展。一是部分農(nóng)戶誠信意識(shí)不強(qiáng)，一些農(nóng)戶將權(quán)屬存在爭議的農(nóng)房出租，租客花費(fèi)大量投入整修入住后卻面臨各種糾紛，嚴(yán)重影響租客的生產(chǎn)生活；二是一些民營企業(yè)誠信度不夠，比如，在實(shí)地訪談中，一些農(nóng)戶談到，一些企業(yè)承租農(nóng)房后不按約定使用農(nóng)房，或改變農(nóng)房的結(jié)構(gòu)或不按約定用途使用，這引起了承租人和出租人之間的糾紛，進(jìn)而惡化了農(nóng)村存量土地盤活的社會(huì)環(huán)境，農(nóng)戶和民營企業(yè)間的信任度較為脆弱；三是一些地方政府部門誠信度不高，政策缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性，還不同程度地存在“新官不理舊政”的問題，相關(guān)部門承諾的優(yōu)惠政策往往無法落地或大打折扣，這在很大程度上降低了民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的積極性。

4.4農(nóng)村存量土地盤活的成本較高

農(nóng)村存量土地盤活牽涉利益主體多，涵蓋領(lǐng)域廣，很多工作缺乏明確的政策指引和實(shí)施細(xì)則。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，天津農(nóng)村存量土地盤活仍存在諸多堵點(diǎn)，盤活的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本較高。比如，《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定，村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)［20］；《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。然而，事實(shí)上，大多數(shù)村民都有“宅基地私有”的觀念，在國家尚沒有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則和激勵(lì)措施的情況下，民營企業(yè)要依法依規(guī)盤活這些閑置或農(nóng)戶超額占有的宅基地困難重重。

5對(duì)策建議

5.1提升民營企業(yè)參與動(dòng)力

（1）加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。首先，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭制定市、區(qū)二級(jí)農(nóng)村存量土地盤活專項(xiàng)規(guī)劃，摸清農(nóng)村存量土地底數(shù)，研究確定擬盤活地塊利用方向和投資需求，制作擬盤活地塊的“招商地圖”。其次，大力推行“網(wǎng)上搜地、云上選地”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)村存量土地在內(nèi)的鄉(xiāng)村資源“一屏通覽”、智慧管理，為民營企業(yè)參與提供便利條件。再次，建議各涉農(nóng)區(qū)基于各自國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局要求和市場規(guī)模等建立民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的準(zhǔn)入制度，實(shí)行負(fù)面清單管理，同一盤活方向具有競爭關(guān)系的類似項(xiàng)目，要有相應(yīng)的審核篩選機(jī)制，推動(dòng)民營企業(yè)參與的特色發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、互補(bǔ)發(fā)展。

（2）完善組織協(xié)調(diào)。建議把推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活列入各涉農(nóng)區(qū)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要領(lǐng)域和“三量”（即盤活存量、培育增量、提升質(zhì)量）“三新”（即科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)煥新、城市更新）工作重要內(nèi)容，納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃資源等責(zé)任單位的績效考核范疇。建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，聯(lián)合規(guī)劃資源、投資促進(jìn)、財(cái)政、發(fā)改等部門建立溝通協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌解決民營企業(yè)參與中的遇到的梗阻難題，形成工作合力。

（3）健全向民營企業(yè)推介盤活項(xiàng)目的長效機(jī)制。結(jié)合天津“雙招雙引”工作，建立農(nóng)村存量土地盤活項(xiàng)目的征集、推介、跟進(jìn)、保障、考核全周期閉環(huán)管理機(jī)制，積極通過全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)、天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、中國農(nóng)民豐收節(jié)等途徑向民營企業(yè)推介盤活項(xiàng)目，建立項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)情況臺(tái)賬和領(lǐng)導(dǎo)干部包靠制度。

5.2強(qiáng)化民營企業(yè)參與的要素支撐

（1）完善財(cái)政支持政策。推動(dòng)涉農(nóng)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌銜接，通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、政府購買服務(wù)、投資補(bǔ)貼、融資費(fèi)用補(bǔ)貼等方式，加大對(duì)民營企業(yè)盤活項(xiàng)目的支持力度，穩(wěn)定民營企業(yè)投資收益預(yù)期。建議依照《市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委關(guān)于吸引社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村振興的意見》，對(duì)于民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地用于農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的項(xiàng)目予以重點(diǎn)支持。充分利用民營企業(yè)在融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面的專業(yè)優(yōu)勢，積極篩選和培育適合農(nóng)村存量土地盤活的PPP項(xiàng)目。對(duì)于盤活土地用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，要嚴(yán)格落實(shí)國家和天津的優(yōu)惠政策，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電用水的優(yōu)惠政策、免征停征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的政策，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)憑收購發(fā)票抵扣增值稅和農(nóng)產(chǎn)品初加工企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策等。

（2）優(yōu)化金融支持政策。提高政策性農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助和業(yè)務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)力度，鼓勵(lì)天津農(nóng)擔(dān)公司等政策性信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)為盤活土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等業(yè)務(wù)的民營企業(yè)提供擔(dān)保增信服務(wù)。設(shè)立涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對(duì)農(nóng)村存量土地盤活的金融產(chǎn)品，推廣定制化金融服務(wù)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司探索開展閑置宅基地和閑置農(nóng)房等出租履約保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司為承租業(yè)主的履約行為進(jìn)行保險(xiǎn)，消除村民出租顧慮。

（3）完善村莊規(guī)劃相關(guān)政策體系?；凇短旖蚴写迩f規(guī)劃編制導(dǎo)則》，完善農(nóng)村建設(shè)用地分類體系和復(fù)合利用、用途管制政策體系，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地高效復(fù)合利用，為滿足農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地需求提供依據(jù)。

（4）完善盤活項(xiàng)目違約退出機(jī)制。建議根據(jù)具體情形明確盤活項(xiàng)目簽約未開工滿一年、兩年等具體情形的，給予終止招商引資協(xié)議、收回項(xiàng)目土地使用權(quán)等處理。

5.3提升民營企業(yè)參與效益

（1）完善土地盤活的先決條件。加快推進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制、審批，為農(nóng)村存量土地盤活提供依據(jù)。持續(xù)鞏固天津宅基地及其地上房屋確權(quán)登記發(fā)證行動(dòng)成果，積極探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，可借鑒浙江省的做法，實(shí)行一處宅基地三本證書，投資者獲得宅基地使用權(quán)人證，村民獲得資格權(quán)人證，村集體獲得所有權(quán)人證，為下一步盤活項(xiàng)目有序推進(jìn)提供市場前提。

（2）加快農(nóng)村社會(huì)信用體系建設(shè)。將村民、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多元主體納入信用中國（天津）平臺(tái)，開展涉農(nóng)企業(yè)信用評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果置于信用平臺(tái)的“信息公示”處予以公開。建立信用建設(shè)與信用貸款、行政審批、榮譽(yù)稱號(hào)授予等之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大誠信行為示范宣傳和典型失信案件的曝光力度。

（3）優(yōu)化審批流程，提高行政效率。建議由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門會(huì)同市政務(wù)服務(wù)、規(guī)劃資源、投資促進(jìn)、市場監(jiān)管等部門研究制定農(nóng)村存量土地盤活領(lǐng)域“高效辦成一件事”的實(shí)施方案，按照“一次提交、多端獲取、一次辦結(jié)”的原則，優(yōu)化辦事流程，簡化辦事材料，減少人為干擾，提高民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的效率。

（4）充分發(fā)揮各涉農(nóng)區(qū)國資平臺(tái)的作用。鼓勵(lì)國資平臺(tái)做好布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊短缺的農(nóng)村低效用地的集中收儲(chǔ)工作，通過整合連片、配套升級(jí)，使其更具規(guī)模優(yōu)勢和可開發(fā)利用價(jià)值，降低民營企業(yè)參與盤活的成本。

5.4營造促進(jìn)民營企業(yè)參與的良好氛圍

（1）強(qiáng)化政務(wù)誠信，穩(wěn)定民營企業(yè)預(yù)期。在效力期限內(nèi)，相關(guān)政策規(guī)定不可隨意改變，堅(jiān)決杜絕“新官不理舊政”的現(xiàn)象。嚴(yán)格依照《天津市加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)實(shí)施方案》的要求規(guī)范政府政策執(zhí)行行為，除因國家利益、公共利益或其他法定事由需要改變的，各政府部門在吸引民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活過程中依法依規(guī)作出的承諾、簽訂的合同，不得毀約。符合改變條款條件的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)民營企業(yè)的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。要抓緊出臺(tái)細(xì)化、具體的支持民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的措施，切實(shí)把國家和天津支持民營企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的政策落到實(shí)處，讓企業(yè)真正見到實(shí)效。

（2）健全盤活項(xiàng)目與村民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。當(dāng)前天津農(nóng)村存量土地盤活項(xiàng)目中，民營企業(yè)與村民的利益聯(lián)結(jié)方式一般較松散，大多采取企業(yè)支付村民租金、工資的形式。建議構(gòu)建更為緊密的利益聯(lián)結(jié)方式，比如利潤返還、股份合作、“保底收益+按股分紅”等，不斷增加村民的股金、薪金、租金等收入，提高村民對(duì)民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地的滿意度和獲得感。

（3）多種途徑調(diào)動(dòng)村民參與的積極性。農(nóng)村存量土地盤活要充分尊重村民意愿，調(diào)動(dòng)村民參與積極性，重大事項(xiàng)要堅(jiān)持“四議兩公開”的工作機(jī)制。建議將盤活項(xiàng)目實(shí)施前村民對(duì)項(xiàng)目的了解程度、項(xiàng)目實(shí)施中村民參與情況、項(xiàng)目實(shí)施后村民對(duì)項(xiàng)目的滿意度，分別作為項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)、項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的重要參考依據(jù)。

（4）加大相關(guān)政策宣傳力度。充分利用報(bào)刊、電視、電臺(tái)、微博、微信等媒介，結(jié)合農(nóng)博會(huì)、農(nóng)民豐收節(jié)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新大賽、鄉(xiāng)村振興人才聯(lián)盟培訓(xùn)班等載體大力宣傳天津的農(nóng)村存量土地盤活政策、民營企業(yè)下鄉(xiāng)支持政策等。如此，一方面有助于提升相關(guān)項(xiàng)目對(duì)民營企業(yè)的吸引力，提高其投資理性；另一方面，可有效提高村民對(duì)相關(guān)政策的知曉度、接受度，提升對(duì)農(nóng)村存量土地盤活價(jià)值意義的認(rèn)識(shí)，降低其與民營企業(yè)、基層政府部門之間發(fā)生糾紛矛盾的可能性，推動(dòng)相關(guān)工作順利高效開展。

6結(jié)論

（1）天津促進(jìn)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活的主要做法包括：強(qiáng)化政策支持，為民營企業(yè)參與提供遵循保障；強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，為民營企業(yè)參與凝聚推動(dòng)合力；夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為民營企業(yè)參與鑄就厚實(shí)基礎(chǔ)；搭建交易平臺(tái)，降低民營企業(yè)參與的交易成本；創(chuàng)新參與模式，探索民營企業(yè)參與的有效路徑；完善多維度支持，為民營企業(yè)參與構(gòu)建要素支撐。這些做法都有效促進(jìn)了民營企業(yè)參與的效率水平。

（2）天津民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活存在的主要問題有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，盤活項(xiàng)目的同質(zhì)化競爭嚴(yán)重；與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，民營企業(yè)與農(nóng)戶合作層次較低；民營企業(yè)參與意愿不強(qiáng)，多主體合作效率有待提升；配套政策有待完善細(xì)化，政策落地效果不佳。原因可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)下行，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的外部環(huán)境；人才短缺，民營企業(yè)盤活農(nóng)村存量土地缺乏人才支撐；誠信意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)村存量土地盤活的誠信環(huán)境不佳；盤活堵點(diǎn)多，農(nóng)村存量土地盤活的成本較高。

（3）可以從以下幾方面著手，推動(dòng)民營企業(yè)參與農(nóng)村存量土地盤活：加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升民營企業(yè)參與動(dòng)力；打造政策矩陣，強(qiáng)化民營企業(yè)參與的要素支撐；健全配套服務(wù)體系，提升民營企業(yè)參與效益；提升政務(wù)誠信和利益聯(lián)結(jié)水平，營造促進(jìn)民營企業(yè)參與的良好氛圍。

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Abstract：Revitalizing existing rural land is a key measure to ensure the integration of rural industries and promote rural revitalization. Private enterprises are the most efficient， dynamic， and innovative market entities in China. It has been playing a crucial role in rural revitalization. The revitalization of existing rural land must always adhere to market-oriented principles， actively promote the effective participation of private enterprises， and improve the efficiency level of land revitalization. In this paper， from the aspects of policy support， organizational coordination， work foundation， trading platform， participation mode and element support， main practices and achievements of Tianjin in promoting the participation of private enterprises in the revitalization of rural stock land have been analyzed. From the aspects of overall coordination， interest linkage mechanism， willingness of private enterprises to participate and supporting policies， the existing problems have been summarized and the reasons have been analyzed. Relative countermeasures and suggestions to promote the participation of private enterprises in the revitalization of rural stock land have been put forward as follows： strengthening overall coordination and enhancing the participation motivation of private enterprises; creating a policy matrix and strengthening the element support for private enterprise participation; establishing a sound supporting service system and enhancing the participation efficiency of private enterprises; enhancing the level of government integrity and interest linkage， and creating a favorable atmosphere to promote the participation of private enterprises.

Key words：Rural existing land revitalization；private enterprises；countermeasures; Tianjin city

收稿日期：20240911；修訂日期：20240927；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

基金項(xiàng)目：2018年國家社科基金一般項(xiàng)目，我國鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧的政策協(xié)同研究，項(xiàng)目編號(hào)：18BZZ077

作者簡介：閆子興（1998—），男，河北衡水人，碩士研究生，主要從事國土資源規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興相關(guān)研究；Email： yzx73190@163.com*

通訊作者：密長林（1973—），男，山東臨沂人，研究員，研究方向?yàn)樽匀毁Y源開發(fā)利用；Email：76369@126.com