人民政協(xié)在國家治理體系中地位的思考

中共中央在西柏坡時(shí)期是人民政協(xié)制度創(chuàng)建的重要時(shí)段，在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)的奮斗中，人民政協(xié)從西柏坡走來。歷史表明，人民政協(xié)是土生土長的中國特色政治制度，為中國的革命、建設(shè)、改革事業(yè)作出了不可替代的重要貢獻(xiàn)，是國家治理體系的重要組成部分。

一、人民政協(xié)初創(chuàng)時(shí)期設(shè)定的新型政黨和政治協(xié)商制度

（一）人民政協(xié)制度的初創(chuàng)

1946年召開的政治協(xié)商會(huì)議（史稱舊政協(xié)），曾經(jīng)開辟了中國民主進(jìn)程的新天地，但國民黨蔣介石不但不按照協(xié)議在政治民主化方面有所前進(jìn)，反而從多方加緊破壞各項(xiàng)協(xié)議的實(shí)施，并且在1946年6月底發(fā)動(dòng)向解放區(qū)的全面進(jìn)攻。

中國共產(chǎn)黨的一再努力，雖然未能制止全面內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，但卻用事實(shí)對(duì)全國人民進(jìn)行了極為廣泛深刻的教育。通過重慶談判、舊政治協(xié)商會(huì)議和停戰(zhàn)談判，中國共產(chǎn)黨有力地宣傳了自己的主張，表明了為和平民主而奮斗的誠意，揭露了國民黨出爾反爾，撕毀政協(xié)協(xié)議和停戰(zhàn)協(xié)定的事實(shí)，也揭露了美國政府一面調(diào)處國共爭端，一面積極援助蔣介石，助長其發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)的事實(shí)。這就為而后以革命戰(zhàn)爭推翻國民黨反動(dòng)政權(quán)，建立民主聯(lián)合政府在政治上、思想上做了重要的準(zhǔn)備。

國民黨發(fā)動(dòng)全面內(nèi)戰(zhàn)，單方面召開國民大會(huì)，并宣布民盟為“非法團(tuán)體”。這表明國民黨與人民、與民主徹底決裂，完全走上內(nèi)戰(zhàn)獨(dú)裁道路。民主建國之路遙遙無期，中國的前途黯淡無光。建立人民政協(xié)的歷史責(zé)任，不可避免地落在了中國共產(chǎn)黨的肩上。

1948年4月30日，中共中央在阜平縣城南莊召開書記處擴(kuò)大會(huì)議，討論并決定以中共中央名義發(fā)布紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)，闡明了中國共產(chǎn)黨的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面的主張。毛澤東在修改 “五一口號(hào)”時(shí)親自加上的第五條，明確提出：“各民主黨派，各人民團(tuán)體，各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府?！薄拔逡豢谔?hào)”被譽(yù)為建立新中國的宣言書、動(dòng)員令，由此拉開了協(xié)商建國的序幕。

“五一口號(hào)”設(shè)定的先開政治協(xié)商會(huì)議，再召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府的建國程序，在各黨派、人民團(tuán)體協(xié)商建國實(shí)踐中發(fā)生了變化，由中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行人大職權(quán)，作為國家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》起臨時(shí)憲法作用。1954年，第一次全國人民代表大會(huì)舉行，制定了 《中華人民共和國憲法》，全國人民代表大會(huì)成為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。第一次全國人民代表大會(huì)召開后，人民政協(xié)繼續(xù)存在，作為多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)在國家治理中發(fā)揮重要作用，“兩會(huì)制”即為明證。

（二）新型政黨和政治協(xié)商制度孕育雛形

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本政治制度，基本特征是 “共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”，它既不同于西方國家的兩黨或多黨制，也有別于有的國家實(shí)行的一黨制，符合中國國情，具有中國特色。這個(gè)新型的政黨制度，孕育于西柏坡時(shí)期，是馬克思主義政黨理論與中國實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的，是在中國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展的結(jié)果。中國新型政黨制度孕育于近代以來中國民主革命的歷史進(jìn)程，形成于協(xié)商籌建新中國的偉大實(shí)踐，發(fā)展于社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革的偉大進(jìn)程，完善于中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。

西柏坡時(shí)期是人民政協(xié)初創(chuàng)期，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派民主人士在如何實(shí)現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商方面進(jìn)行了豐富的實(shí)踐和開創(chuàng)性的探索。

政治協(xié)商聚共識(shí)。在民主人士到達(dá)解放區(qū)以前，中共中央指示有關(guān)地方黨組織，就新政協(xié)的有關(guān)問題，與民主人士進(jìn)行真誠的協(xié)商。據(jù)有關(guān)人員回憶，僅香港分局就組織了8次座談協(xié)商會(huì)，得到民主人士的廣泛認(rèn)同。民主人士到達(dá)解放區(qū)后，各種形式、不同層次的政治協(xié)商活動(dòng)更加頻繁，例如，1949年1月16日，周恩來到平山縣李家莊與民主人士座談，持續(xù)了4個(gè)多小時(shí)。1949年1月22日，中共中央還專門向各中央局發(fā)出《關(guān)于對(duì)待民主人士的指示》，提出了具體要求。西柏坡時(shí)期多層次、廣泛性的政治協(xié)商活動(dòng)，為政治協(xié)商的制度化積累了經(jīng)驗(yàn)。

多黨合作開先河。1948年10月初，毛澤東向周恩來提出，適宜將參加新政協(xié)名單及其他各項(xiàng)擬成一個(gè)文件，內(nèi)容字句均須斟酌。周恩來和中央統(tǒng)戰(zhàn)部在同李家莊民主黨派代表商討后，擬定了《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題》草案。中共中央將這個(gè)草案發(fā)往東北局，征求在哈爾濱民主黨派代表的意見。經(jīng)過反復(fù)磋商，中共中央在充分吸收各民主黨派代表意見的基礎(chǔ)上，于11月25日，與各民主黨派代表達(dá)成了《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題的協(xié)議》。這個(gè)協(xié)議的達(dá)成，是西柏坡時(shí)期多黨合作的一次成功實(shí)踐，開創(chuàng)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作、協(xié)商建國的先例。只有中國共產(chǎn)黨才有資格和能力領(lǐng)導(dǎo)新政協(xié)，成立聯(lián)合政府。“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”，這種一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作和政治協(xié)商制度，是中共中央在西柏坡時(shí)期孕育成熟的。

黨派關(guān)系定格局。在西柏坡時(shí)期開展的一系列多黨合作和政治協(xié)商實(shí)踐中，隨著人民解放戰(zhàn)爭形勢(shì)的發(fā)展，各民主黨派擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的新民主主義革命主張，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派民主人士的關(guān)系格局在歷史發(fā)展進(jìn)程中形成，到中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開時(shí)，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確定，“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各民主團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！睂?shí)際上形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。

人民政協(xié)從誕生之日起，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為中國的革命、建設(shè)、改革事業(yè)作出了不可替代的重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，人民政協(xié)的制度更加定型成熟、理論更加豐富完備、使命更加明確具體。

二、人民政協(xié)在國家治理體系中地位的思考

馬克思列寧主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論是人民政協(xié)創(chuàng)立的源頭活水。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)創(chuàng)立的決定因素。中國革命的勝利的歷史大趨勢(shì)是人民政協(xié)創(chuàng)立的根本保證。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商是一項(xiàng)長期堅(jiān)持的符合中國國情的基本政治制度，在西柏坡時(shí)期是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)治理體系的重要組成部分，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代是國家治理體系的重要組成部分。人民政協(xié)制度的初創(chuàng)史留下許多思考和啟示。

（一）人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分

從中共中央在西柏坡創(chuàng)建人民政協(xié)制度開始，即把人民政協(xié)作為新中國治理體系的重要組成部分，在新時(shí)代，中國人民政治協(xié)商會(huì)議成為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，聚焦國家中心任務(wù)，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程。完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)，在推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著不可替代的作用。

中華人民共和國成立后，人民政協(xié)作為國家治理體系重要組成部分的確立經(jīng)歷了4個(gè)階段：從1949年9月到1954年9月，是政協(xié)成立并代行人大職權(quán)時(shí)期。從1954年人大召開到1966年 “文化大革命”前，是政協(xié)結(jié)束代行人大職權(quán)并在完成社會(huì)主義改造進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段后，進(jìn)一步明確在國家政治生活中的地位和作用時(shí)期。從1978年中共十一屆三中全會(huì)召開到2012年中共十八大召開前，是政協(xié)適應(yīng)改革開放新時(shí)期新要求，進(jìn)一步明確性質(zhì)、任務(wù)和職能，發(fā)展成為國家基本政治制度和政治體制重要組成部分的時(shí)期。從中共十八大到現(xiàn)在，是“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分”重要論斷提出確立的時(shí)期。中共十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)。習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡發(fā)了社會(huì)主義協(xié)商民主的思想，明確提出人民政協(xié)是具有鮮明中國特色的制度安排，是國家治理體系的重要組成部分。在這一重要思想指導(dǎo)下，人民政協(xié)積極探索創(chuàng)新，不斷拓展協(xié)商議政的廣度和深度，實(shí)現(xiàn)了從實(shí)踐探索到理論升華的又一個(gè)飛躍。

（二）人民政協(xié)在國家治理體系中具有不可替代的作用

中共中央在西柏坡創(chuàng)建人民政協(xié)制度探索過程中，即設(shè)定和初步嘗試了人民政協(xié)在解放區(qū)治理中的重要地位和作用。75年過去了，從新時(shí)代國家治理的宏觀角度看，人民政協(xié)在國家治理體系中的獨(dú)特地位和作用主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：

第一，堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)中共中央大政方針和決策部署的貫徹落實(shí)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理體系的最本質(zhì)特點(diǎn)，是發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中地位和作用的根本要求。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨聯(lián)合帶領(lǐng)廣大同盟者為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而奮斗的政治共同體；人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下各黨派和無黨派人士在政協(xié)實(shí)行合作共事、協(xié)商議政的重要政治和組織形式；人民政協(xié)作為人民民主的重要形式，也是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑和方法。在人民政協(xié)進(jìn)行民主協(xié)商，既有對(duì)黨和政府科學(xué)決策議政建言的重要作用，也有在協(xié)商中進(jìn)行思想政治引導(dǎo)、凝聚共識(shí)，落實(shí)中共中央的大政方針和決策部署的重要作用。這種領(lǐng)導(dǎo)從根本上講，就是把黨和人民的事業(yè)建立在更加廣泛、強(qiáng)大、牢固的社會(huì)基礎(chǔ)之上，解決好人心向背、力量對(duì)比的問題。

第二，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。人民政協(xié)的性質(zhì)決定了政協(xié)實(shí)行的民主主要是協(xié)商民主。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，是構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系的重要組成部分，是形成人民群眾廣泛參與各層次管理和治理的重要制度平臺(tái)。人民政協(xié)要發(fā)揮好作為人民民主重要形式在國家治理中的作用，一方面，要充分發(fā)揮作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程；另一方面，要 “堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”，更好地實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)系統(tǒng)與政權(quán)系統(tǒng)的良性互動(dòng)，充分體現(xiàn)我國兩個(gè)政治制度相輔相成、兩種民主形式相得益彰的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮各項(xiàng)政治制度在國家治理中的綜合效能。

第三，實(shí)現(xiàn)大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，發(fā)揮人民政協(xié)作為最廣泛愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的作用。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，具有最廣泛的代表性和包容性。通過充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織作用，調(diào)動(dòng)一切積極因素，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，保證國家的和諧穩(wěn)定和長治久安，是國家治理體系的一個(gè)突出特點(diǎn)，也是政協(xié)在國家治理中發(fā)揮不可替代作用的最重要方面。發(fā)揮人民政協(xié)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持一致性和多樣性統(tǒng)一，完善照顧同盟者的利益政策，做好民族、宗教工作，健全黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)制度，凝聚港澳臺(tái)同胞、海外僑胞力量，“謀求最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧?！?/p>

（三）發(fā)揮政協(xié)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中作用的主要路徑

充分發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，首先要筑牢共同思想政治基礎(chǔ)，切實(shí)做好凝聚共識(shí)的工作。完成新時(shí)代新任務(wù)，需要全社會(huì)參與，凝聚起全社會(huì)的共識(shí)。人民政協(xié)應(yīng)把加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)、凝聚共識(shí)作為重大政治任務(wù)，團(tuán)結(jié)各界人士為實(shí)現(xiàn)中共二十大提出的宏偉目標(biāo)而共同奮斗。其次要提高協(xié)商議政質(zhì)量和水平，把提質(zhì)增效貫穿政協(xié)履職全過程。在履職中樹立質(zhì)量意識(shí)，進(jìn)一步完善協(xié)商議政格局，著力提高協(xié)商效果和水平。第三要加強(qiáng)民主監(jiān)督，用好各種監(jiān)督形式，更好發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的作用。第四要以黨的建設(shè)為核心，全面加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)。加強(qiáng)政協(xié)系統(tǒng)黨的建設(shè)，從組織體系、制度機(jī)制上確保中共中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在政協(xié)的貫徹落實(shí)。加強(qiáng)履職能力建設(shè)，著力提高政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力。

（作者為河北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、中國近現(xiàn)代史專業(yè)博士生導(dǎo)師 ）