論人民代表大會(huì)制度的突出優(yōu)勢(shì)

摘要：如何處理好人民與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系是人類(lèi)政治發(fā)展的共同難題。中國(guó)人民代表大會(huì)制度不僅提供了一種有效的人民民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而且把這種制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，發(fā)展出全過(guò)程人民民主實(shí)踐，從而切實(shí)破解了人類(lèi)政治發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。其突出優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：作為民主實(shí)現(xiàn)形式，人民代表大會(huì)制度建立起人民與國(guó)家權(quán)力緊密聯(lián)結(jié)的制度通道；作為政權(quán)組織形式，人民代表大會(huì)制度確保國(guó)家政權(quán)組織和運(yùn)行體現(xiàn)民主與效率；作為國(guó)家治理的制度基石，人民代表大會(huì)制度有效促進(jìn)人民民主理念轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐。為充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，進(jìn)一步完善人大工作制度，以切實(shí)保證人民當(dāng)家作主。

關(guān)鍵詞：人類(lèi)政治文明；人民代表大會(huì)制度；根本政治制度；全過(guò)程人民民主

中圖分類(lèi)號(hào)：D622" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）08-0005-10

從1954年憲法正式確立至今，人民代表大會(huì)制度已走過(guò)70年。70年來(lái)，人民代表大會(huì)制度不僅有力推進(jìn)和保障了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，而且其自身也在實(shí)踐中不斷健全和完善，表現(xiàn)出極具生機(jī)和活力的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。作為人類(lèi)政治文明發(fā)展的產(chǎn)物，人民代表大會(huì)制度既延續(xù)了人類(lèi)社會(huì)共同追求的民主價(jià)值，又在發(fā)展民主實(shí)踐中展現(xiàn)出人類(lèi)民主政治新形態(tài)，為破解人類(lèi)政治領(lǐng)域的共同難題提供了制度范本。正如習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上指出的，人民代表大會(huì)制度是“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類(lèi)政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國(guó)政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度”。[1]（p5）本文擬結(jié)合人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)和功能，探討這一制度如何解決人類(lèi)政治發(fā)展中的共同難題，分析其相對(duì)于其他國(guó)家政治制度具有的突出優(yōu)勢(shì)和對(duì)人類(lèi)政治文明發(fā)展做出的突出貢獻(xiàn)，以及今后應(yīng)該怎樣更好地發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)。

一、人類(lèi)政治發(fā)展面臨的共同問(wèn)題與中國(guó)方案

在近現(xiàn)代民主政治中，代議制是實(shí)現(xiàn)民主的基本制度，是人類(lèi)社會(huì)的普遍選擇。不同國(guó)家的代議制度之所以具有可比性，根源在于它們所面對(duì)和解決的政治社會(huì)問(wèn)題具有共通性。與世界上其他國(guó)家的制度相比較，人民代表大會(huì)制度的突出優(yōu)勢(shì)在于提供了一套解決人類(lèi)政治發(fā)展共同難題的有效方案。

（一）人類(lèi)政治發(fā)展面臨的共同問(wèn)題

民主是人類(lèi)社會(huì)追求的共同價(jià)值，也是一種國(guó)家形態(tài)。對(duì)國(guó)家而言，民主的價(jià)值不僅在于實(shí)現(xiàn)人民掌握自己命運(yùn)的要求，而且在于滿(mǎn)足人民在政治共同體中進(jìn)行平等合作與交往的需要。民主最真實(shí)的意義在于人民能夠控制其所創(chuàng)造的國(guó)家這個(gè)外在力量，保障人民及其所集合的每個(gè)人在國(guó)家中擁有真正主體地位。[2]（p9）相應(yīng)地，實(shí)行民主制的初衷就是平衡人民與國(guó)家的關(guān)系：既滿(mǎn)足人的主體要求，也滿(mǎn)足人對(duì)國(guó)家的需要，從而實(shí)現(xiàn)“人民的統(tǒng)治”。馬克思指出：“在民主制中，國(guó)家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定?！盵3]（p39）作為“人民的自我規(guī)定”，民主制以人民為本位，提供少數(shù)服從多數(shù)、體現(xiàn)多數(shù)人利益的制度框架，并起到約束國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利的作用。

盡管實(shí)踐中人類(lèi)共同追求的民主在不同國(guó)家以不同路徑建構(gòu)和發(fā)展，但各國(guó)在民主制度建構(gòu)過(guò)程中都必須遵循政治發(fā)展的客觀規(guī)律，面臨的問(wèn)題也必然具有共同性。美國(guó)制憲者在設(shè)計(jì)政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)時(shí)，集中討論了兩個(gè)問(wèn)題：一是人民交出的權(quán)力如何分配；二是權(quán)力分配如何保證公平。[4]（p304-308）美國(guó)學(xué)者戈登也指出，“國(guó)家的權(quán)威如何行使自古至今一直是政治學(xué)的核心問(wèn)題”，并認(rèn)為“有組織的少數(shù)支配無(wú)組織的多數(shù)”產(chǎn)生了政治中的最大難題。[5]（p8，13）事實(shí)上，不論一國(guó)選擇何種政治發(fā)展道路和民主實(shí)現(xiàn)形式，都會(huì)面臨一個(gè)最終的目標(biāo)問(wèn)題：如何建立一個(gè)充分體現(xiàn)人民意志的政權(quán)以平衡少數(shù)人與多數(shù)人的利益矛盾？可以說(shuō)，處理好人民與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系，不僅是人類(lèi)政治制度史上的最大難題，也是人類(lèi)社會(huì)探索民主政治真諦的邏輯起點(diǎn)。而這一問(wèn)題的性質(zhì)決定了憲法乃是從制度層面對(duì)此予以解決的基本途徑，由此對(duì)一國(guó)憲制秩序提出明確要求。

為處理好人民與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，現(xiàn)代國(guó)家憲法制度設(shè)計(jì)要求至少滿(mǎn)足三點(diǎn)：一是建立有效的民主機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民與國(guó)家權(quán)力的連接。人民共同意志的形成過(guò)程亦是一個(gè)民主過(guò)程，必須借助一定的民主運(yùn)行機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)，包括選舉、議事、決策等制度機(jī)制。無(wú)論選擇何種民主實(shí)現(xiàn)形式，都要求人民意志能夠有效表達(dá)和充分體現(xiàn)。二是合理組織和配置國(guó)家權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)利的保障和對(duì)公權(quán)力的制約。國(guó)家權(quán)力的組織和運(yùn)行關(guān)乎少數(shù)人執(zhí)政和多數(shù)人利益的平衡。無(wú)論采取何種政權(quán)組織形式，國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)都應(yīng)以保障人民利益為出發(fā)點(diǎn)，以確保人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約。三是保證政治制度運(yùn)轉(zhuǎn)能夠帶來(lái)實(shí)際成效。一國(guó)的制度設(shè)計(jì)不僅要考慮民主運(yùn)行過(guò)程，還要注重民主制度的運(yùn)行實(shí)效。尤其要看民主制度的運(yùn)行能否真正促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，增進(jìn)人民福祉。這三個(gè)要素貫穿于迄今為止的人類(lèi)民主政治實(shí)踐，是現(xiàn)代立憲國(guó)家制度建構(gòu)的主要內(nèi)容。實(shí)踐中不同國(guó)家之所以存在差異，歸根結(jié)底在于政治道路與制度選擇存在不同。

制度有優(yōu)劣之分，而評(píng)判優(yōu)劣的根據(jù)，在于一國(guó)是否能結(jié)合特定歷史條件，解決人類(lèi)政治發(fā)展的根本問(wèn)題?！昂谩钡闹贫炔粌H要符合民主運(yùn)行的形式標(biāo)準(zhǔn)，而且在國(guó)家發(fā)展中應(yīng)具有實(shí)際效能。約翰·密爾說(shuō)：“要判斷各種政府形式的優(yōu)點(diǎn)，就必須建立一種實(shí)質(zhì)上最合格的理想的政府形式?！盵6]（p33）中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民在追求理想民主制度的道路上不斷探索，創(chuàng)造性地建立起人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度自建立起就與資本主義議會(huì)制度有著本質(zhì)區(qū)別，與蘇聯(lián)的蘇維埃制度也存在不同，是馬克思主義與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的獨(dú)特政治制度。

（二）中國(guó)對(duì)人類(lèi)政治文明的獨(dú)特貢獻(xiàn)

西方民主制一度被認(rèn)為是政治制度的頂點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者薩托利曾斷言，“民主就是西方式的民主”，[7]（p509）認(rèn)為自由民主是唯一的民主形態(tài)。福山甚至認(rèn)為自由民主制度是“人類(lèi)意識(shí)形態(tài)發(fā)展的終點(diǎn)”和“人類(lèi)最后一種統(tǒng)治形式”。[8]（p1）由于資本主義制度與社會(huì)主義制度存在本質(zhì)不同，因而要討論人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特性，首先就需要回答：怎樣認(rèn)識(shí)中國(guó)的民主制度？

代議制度在歷史演進(jìn)中主要表現(xiàn)為資本主義議會(huì)制和社會(huì)主義人民代表制。資本主義議會(huì)制相對(duì)于封建專(zhuān)制制度無(wú)疑是進(jìn)步的。但這一制度建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上，這就決定了它本質(zhì)上是為有產(chǎn)者服務(wù)，維護(hù)的是少數(shù)人的民主。在民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，資本主義議會(huì)制以個(gè)人自由為本位，其評(píng)價(jià)民主參與程度的一般標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)政者是否由多數(shù)人自由投票選舉產(chǎn)生。熊彼特認(rèn)為，民主就是一種競(jìng)爭(zhēng)性選舉的制度安排，“在這種安排中，某些人通過(guò)爭(zhēng)取人民選票取得做決定的權(quán)力”。[9]（p395-396）而這種競(jìng)爭(zhēng)性選舉機(jī)制導(dǎo)致的卻是票決民主、單一民主和精英民主，與民主的實(shí)質(zhì)相背離。在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上，資本主義議會(huì)制把國(guó)家權(quán)力視為對(duì)個(gè)人自由的最大威脅，認(rèn)為“權(quán)力只有通過(guò)權(quán)力才能加以控制”，[5]（p16）并試圖通過(guò)分權(quán)制衡與政黨競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制控制國(guó)家權(quán)力。馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)深刻批判了資本主義議會(huì)制的虛偽性，提出建立和運(yùn)行社會(huì)主義人民代表制的一系列原則，并把人民意志與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系解釋成統(tǒng)一關(guān)系而非對(duì)抗關(guān)系，由此超越資本邏輯的支配，真正解決了人民當(dāng)家作主的問(wèn)題。

從人類(lèi)政治發(fā)展史來(lái)看，中國(guó)人民代表大會(huì)制度作為社會(huì)主義人民代表制的表現(xiàn)形式，具有社會(huì)主義民主的天然優(yōu)勢(shì)，是代議制度發(fā)展的高級(jí)形態(tài)。張友漁曾指出，從資本主義民主到社會(huì)主義民主的發(fā)展是一個(gè)重大飛躍。[10]（p2）這是因?yàn)樯鐣?huì)主義人民代表制度能夠借鑒吸收資本主義議會(huì)制中的合理因素，并與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展出新型民主模式。中國(guó)人民代表大會(huì)制度不僅繼承和發(fā)揚(yáng)了社會(huì)主義人民代表制的基本原則，而且具有鮮明的中國(guó)特色。這既是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)在中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)實(shí)踐中有效運(yùn)行的結(jié)果，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民歷經(jīng)70年探索和創(chuàng)造的成果。

從中國(guó)歷史上來(lái)看，人民民主是中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下選擇的民主形態(tài)。中國(guó)人民之所以選擇社會(huì)主義人民民主而非西方自由民主，一方面是因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化的主體是基于歷史傳承和族群延續(xù)而形成的“人民”，而非以個(gè)體自由為基礎(chǔ)的“個(gè)人”。與自由民主相比，人民民主不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，而且更強(qiáng)調(diào)保障國(guó)家權(quán)力切實(shí)掌握在人民手中。另一方面，中國(guó)的民主建設(shè)一開(kāi)始就擔(dān)負(fù)起反帝反封建的民主革命任務(wù)，同時(shí)還承載著國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)，這就決定了中國(guó)不可能走西式民主化道路。[11]（p97）自新民主主義革命時(shí)期起，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索和實(shí)踐了工農(nóng)兵代表蘇維埃、“三三制”參議會(huì)、各界人民代表會(huì)議等制度，最終在1954年憲法中確立了人民代表大會(huì)制度。此后，人民代表大會(huì)制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷發(fā)展，特別是在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期不斷改革和完善，探索出一系列保障人民當(dāng)家作主的新形式、新機(jī)制，形成了豐富的制度成果。黨的十八大以后，人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步被賦予新的內(nèi)涵和使命，發(fā)展出全過(guò)程人民民主的理念與實(shí)踐，使這一制度更加成熟。

70年的實(shí)踐表明，人民代表大會(huì)制度之所以具有突出優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)辄h領(lǐng)導(dǎo)人民走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，并最大限度地保障了人民當(dāng)家作主。由此打破了“西式民主=民主終極形態(tài)”的迷思，為解決人民與國(guó)家權(quán)力間的關(guān)系這一人類(lèi)政治發(fā)展的共同問(wèn)題貢獻(xiàn)了中國(guó)方案。那么，人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特性體現(xiàn)何在？其制度特性何以發(fā)展成為制度優(yōu)勢(shì)？對(duì)此，需要從這一制度的功能定位進(jìn)行分析。除社會(huì)主義民主相對(duì)于資產(chǎn)階級(jí)民主具有本質(zhì)上的優(yōu)勢(shì)外，人民代表大會(huì)制度靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)機(jī)制的諸多特征及其發(fā)揮出來(lái)的實(shí)際功能效應(yīng)，也使其具有超越西方國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)。

在我國(guó)，一般將人民代表大會(huì)制度定位為“政體”“政權(quán)組織形式”1“人民民主的制度載體和最高實(shí)現(xiàn)形式”2以及“支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度”3，這些分別展現(xiàn)了這一制度不同的性質(zhì)和功能。但究其本質(zhì)，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，它涵蓋了我國(guó)政治制度的主要方面和重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的基本特征，充分保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。這就決定了人民代表大會(huì)制度的根本性地位和在國(guó)家政治生活中發(fā)揮的根本作用。

人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，其根本性主要體現(xiàn)在以下方面：第一，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民民主的最高實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”人民代表大會(huì)制度是人民統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的根本制度，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的組織過(guò)程與基本形態(tài)。它與我國(guó)國(guó)體相適應(yīng)，不僅充分反映人民意志和根本利益，切實(shí)保證人民民主，而且真正貫徹了人民當(dāng)家作主原則。第二，人民代表大會(huì)制度表明黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位和發(fā)揮主導(dǎo)作用。人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行存在內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制和外部動(dòng)力機(jī)制。[12]（p187）它不僅對(duì)內(nèi)明確人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)間的關(guān)系，而且堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證國(guó)家機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。第三，人民代表大會(huì)制度在我國(guó)憲法和法律確立的國(guó)家制度體系中居于核心地位。作為孕育國(guó)家其他制度的“母體”，人民代表大會(huì)制度是產(chǎn)生國(guó)家其他制度的源泉，支撐著當(dāng)代中國(guó)國(guó)家制度的建設(shè)和運(yùn)行，在國(guó)家治理中發(fā)揮著制度基石的作用。人民代表大會(huì)制度與國(guó)家其他制度的關(guān)系，集中表現(xiàn)為制度生成上的產(chǎn)生與被產(chǎn)生關(guān)系，以及制度內(nèi)容上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。此外，人民代表大會(huì)制度還明確了公民與國(guó)家的關(guān)系、民族間的關(guān)系以及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等問(wèn)題，奠定了發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的制度基礎(chǔ)。[13]（p13-14）西方代議制理論一般只討論政體不討論國(guó)體，幾乎不涉及政權(quán)性質(zhì)和階級(jí)地位問(wèn)題，因此資本主義議會(huì)制的本質(zhì)特征往往被掩蓋或忽視。1而且，議會(huì)制度在西方國(guó)家憲法中只是作為一種政權(quán)組織形式，與作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度在法律地位上存在顯著區(qū)別。這種區(qū)別具體體現(xiàn)為西方國(guó)家議會(huì)主要是立法機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)，而我國(guó)人大及其常委會(huì)則是“四個(gè)機(jī)關(guān)”的復(fù)合體。2總之，我國(guó)人民代表大會(huì)制度在國(guó)家制度和治理體系中具有極高的法律地位，由此決定了它具有比資本主義議會(huì)制度更加獨(dú)特且強(qiáng)大的功能屬性。

由于人民代表大會(huì)制度能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷相適應(yīng)，其作為國(guó)家根本政治制度能充分發(fā)揮出實(shí)際功效，從而實(shí)現(xiàn)其理論地位、法律地位與實(shí)際地位的統(tǒng)一。從70年來(lái)的制度運(yùn)行實(shí)踐看，雖然在社會(huì)主義建設(shè)初期受制于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和政治因素，人民代表大會(huì)制度的功能未能得到充分發(fā)揮，但總體上保持著穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢(shì)。特別是改革開(kāi)放后，這一制度經(jīng)過(guò)不斷鞏固和持續(xù)創(chuàng)新，展現(xiàn)出蓬勃生機(jī)活力，在保障人民民主、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理等方面發(fā)揮了重要作用，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定提供了制度保障。與之形成鮮明對(duì)比的是，由于經(jīng)濟(jì)、政治、思想等各方面原因，不論在何種模式的資本主義議會(huì)制中，議會(huì)的地位和作用都呈現(xiàn)出日益衰落的趨勢(shì)。[12]（p306）而且“三權(quán)分立”原則和功能已在實(shí)踐中發(fā)生嬗變，[14]（p72）無(wú)論是新興民主國(guó)家還是老牌民主國(guó)家都面臨著民主治理困境?？梢哉f(shuō)，“中國(guó)之治”和“西方之亂”的現(xiàn)實(shí)狀況充分展現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的巨大優(yōu)越性。因此，人民代表大會(huì)制度及其實(shí)踐為解決人民與國(guó)家權(quán)力關(guān)系難題，以至于為人類(lèi)民主事業(yè)發(fā)展提供了獨(dú)具中國(guó)特色的制度方案。

二、人民代表大會(huì)制度何以破解人類(lèi)政治發(fā)展難題

人民代表大會(huì)制度不僅提供一種有效的人民民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而且把這種制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，發(fā)展出全過(guò)程人民民主實(shí)踐，從而切實(shí)破解了人類(lèi)政治發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

（一）作為民主實(shí)現(xiàn)形式：人民代表大會(huì)制度建立起人民與國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)聯(lián)系

人民與國(guó)家權(quán)力的制度連接是必要的?！巴ㄏ蛉嗣駷槟承┲卮筇厥馐录鞒鰶Q定的法定道路，應(yīng)當(dāng)保持暢通。”[4]（p296）不同國(guó)家政治制度設(shè)計(jì)的重要區(qū)別就在于人民與國(guó)家權(quán)力之間的連接方式和緊密程度不同。西方民主治理陷入困境的主要原因在于人民與國(guó)家權(quán)力之間的聯(lián)系徒有形式，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治。作為實(shí)現(xiàn)間接民主的具體形式，人民代表大會(huì)制度不僅提供了人民廣泛參與政治的多種渠道，而且把人民意志充分體現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力組織和運(yùn)行的全過(guò)程，確保權(quán)力歸屬人民、權(quán)力體現(xiàn)民意?？梢哉f(shuō)，人民代表大會(huì)制度是建立人民與國(guó)家權(quán)力緊密聯(lián)結(jié)的制度通道，是人民民主的最高實(shí)現(xiàn)形式。其具有以下特點(diǎn)：

第一，由選舉產(chǎn)生的人大代表具有廣泛性。我國(guó)憲法最大限度地確認(rèn)了“人民”的范疇，其主體范圍隨著愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)范圍的擴(kuò)大而不斷發(fā)展。我國(guó)《選舉法》明確規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性，并采取直接選舉和間接選舉相結(jié)合原則，從選舉機(jī)制上確保代表群體的廣泛性。在第十四屆全國(guó)人大代表中，基層代表占比38%，其中一線(xiàn)工人、農(nóng)民代表占比達(dá)到16.69%。[15]這充分體現(xiàn)了我國(guó)人大制度的廣泛代表性和民主性，與西方關(guān)注少數(shù)精英群體的制度形成鮮明對(duì)比。西方國(guó)家的議員受制于政黨、政治捐獻(xiàn)以及利益集團(tuán)，把贏得選舉而不是代表民意作為自身的目標(biāo)，因而具有極強(qiáng)的政客化和封閉化傾向。[16]（p46-47）西方國(guó)家的選舉雖然名義上是普選，但被選舉的代表與選舉人之間往往存在財(cái)富和地位的懸殊。人民代表大會(huì)制度以人民利益為根本，不存在特殊利益偏向，因此能整合各地域、各階層、各民族人民的利益訴求，發(fā)展覆蓋絕大多數(shù)人的人民民主。

第二，人民代表大會(huì)制度發(fā)展的民主是充分的、真實(shí)的人民民主，而不是形式的、虛假的民主。主要表現(xiàn)為：首先，人民始終控制和掌握國(guó)家權(quán)力。西方民主制度建立在資產(chǎn)階級(jí)私有制基礎(chǔ)上，而遵循資本邏輯運(yùn)作的多黨競(jìng)爭(zhēng)民主制必然導(dǎo)致由資本意志的代表者執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)。[17]（p82）在人民代表大會(huì)制度下，人民通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使權(quán)力，人民意志貫穿于國(guó)家權(quán)力的組織和運(yùn)行全過(guò)程，人民的意見(jiàn)建議可以通過(guò)基層民主機(jī)制、立法意見(jiàn)征集機(jī)制、申訴和監(jiān)督機(jī)制等多種渠道予以表達(dá)。其次，國(guó)家權(quán)力始終對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。針對(duì)如何克服“人亡政息，政怠宦成”的歷史周期率問(wèn)題，毛澤東曾指出：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[18]（p439）在人民代表大會(huì)制度下，人民監(jiān)督始終伴隨著國(guó)家權(quán)力活動(dòng)的全過(guò)程，以確保國(guó)家權(quán)力的正確行使。相較而言，西方政治體制下權(quán)力運(yùn)作的封閉性、獨(dú)立性特征阻斷了民主機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有功能。最后，人民代表大會(huì)制度具有可操作性。這一制度容納了多種民主形式：根據(jù)民主參與程度，有直接民主和間接民主；依照民主所決定的議題，有選舉民主和決策民主；參照民主功能，有協(xié)商民主和票決民主。[19]（p32）得益于多元、有效的制度設(shè)計(jì)，人民代表大會(huì)制度能實(shí)現(xiàn)最根本、最廣泛的政治參與，使人民民主成為一種具體的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。

第三，人民代表大會(huì)制度發(fā)展的民主，是全鏈條、全方位、全覆蓋的全過(guò)程人民民主。西方民主制度看重一人一票的選舉過(guò)程，民主只停留在選舉環(huán)節(jié)。選民履行完選舉權(quán)利，就意味著將權(quán)力一并交給了代表資產(chǎn)階級(jí)利益的少數(shù)政治精英，人民與國(guó)家權(quán)力的聯(lián)系從此被切斷。相較而言，我國(guó)公民的政治參與過(guò)程具有完整性，選舉僅是民主鏈條上的一個(gè)環(huán)節(jié)。習(xí)近平指出：“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐?！盵1]（p13）人民代表大會(huì)制度致力于通過(guò)一系列制度安排，將民主運(yùn)作的各環(huán)節(jié)和各方面貫通起來(lái)，發(fā)展成全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。其中，“全鏈條”體現(xiàn)為民主實(shí)踐環(huán)節(jié)的不間斷性。我國(guó)在實(shí)踐中形成了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五大環(huán)節(jié)，使人民群眾能夠廣泛、持續(xù)地參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)?！叭采w”體現(xiàn)為民主涵蓋領(lǐng)域的多面性。人民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)所涉議題包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域，而不只限于某一領(lǐng)域。“全方位”則體現(xiàn)為民主形式的豐富性。選舉民主與協(xié)商民主是我國(guó)兩大民主形式，二者在擴(kuò)大公民參與、增強(qiáng)社會(huì)共識(shí)、推進(jìn)國(guó)家治理等方面都發(fā)揮著重要作用，充分展現(xiàn)了中國(guó)民主的獨(dú)特性。

（二）作為政權(quán)組織形式：人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)了民主與效率的統(tǒng)一

民主、效率兼收，一直是人類(lèi)社會(huì)制度設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)。[20]（p35）作為政權(quán)組織形式，人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特魅力集中體現(xiàn)在其民主性與效率性的完美融合中：既充分體現(xiàn)人民意志，又保證國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)作。這一功能的實(shí)現(xiàn)，既離不開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工協(xié)作，也離不開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨之間的和諧互動(dòng)。這兩方面的制度設(shè)計(jì)，共同構(gòu)成了人民代表大會(huì)制度穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)揮效能的基礎(chǔ)。

在處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系問(wèn)題上，西方國(guó)家大都采用權(quán)力分立與制衡模式，把立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別賦予不同部門(mén)，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗與制衡防止權(quán)力濫用。于是，權(quán)力分立逐漸成為西方國(guó)家憲法的標(biāo)志。但權(quán)力的分立容易導(dǎo)致決策對(duì)立、互相扯皮、久拖不決等問(wèn)題，不僅無(wú)法真正解決人民的切身問(wèn)題，而且不能最大程度實(shí)現(xiàn)公共利益。恩格斯指出，“事實(shí)上這種分權(quán)只不過(guò)是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)而實(shí)行的日常事務(wù)上的分工罷了。”[21]（p224-225）實(shí)際上，資本主義分權(quán)模式的出發(fā)點(diǎn)是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)，而這一目的同樣可以通過(guò)民主集中制下的權(quán)力分工和監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。

作為我們黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，民主集中制規(guī)定了人民、各級(jí)人民代表大會(huì)和一府一委兩院間的關(guān)系，內(nèi)含著區(qū)別于西方國(guó)家分權(quán)模式的強(qiáng)大生命力，解決了西方國(guó)家權(quán)力運(yùn)行低效且無(wú)法體現(xiàn)民意的難題。有學(xué)者指出，根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)范和實(shí)踐，民主集中制承載了國(guó)家對(duì)民主正當(dāng)性與治理有效性的雙重追求，既要求民主制約集中，又要求集中有效執(zhí)行民主。[22]（p74）這實(shí)際上說(shuō)明民主集中制并非一種純粹工具性的組織手段。它不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)在治理過(guò)程中的效率，而且注重人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。它以實(shí)現(xiàn)人民民主與統(tǒng)一人民意志為目標(biāo)，旨在通過(guò)廣泛的民主參與確保人民意見(jiàn)得到充分表達(dá)，同時(shí)通過(guò)集中的立法決策機(jī)制將人民意志高度統(tǒng)一起來(lái)，并轉(zhuǎn)化為國(guó)家機(jī)關(guān)的意志與行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一。

另一方面，人民代表大會(huì)制度的民主性和效率性也體現(xiàn)在國(guó)家機(jī)構(gòu)與執(zhí)政黨之間的關(guān)系上?，F(xiàn)代政黨與民主政治相伴而生，各國(guó)代議制度的運(yùn)行與政黨密不可分。西方國(guó)家通過(guò)多黨輪流執(zhí)政機(jī)制，維持不同利益集團(tuán)關(guān)系的平衡。然而不同政治力量相互競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)權(quán)逐利，因缺少超脫于各利益集團(tuán)的政治力量引領(lǐng)和約束民主政治發(fā)展，導(dǎo)致期望中的良政善治無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨在人民代表大會(huì)制度中扮演著領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)政者角色。我國(guó)人民代表大會(huì)制度的最大優(yōu)勢(shì)就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平指出：“我們的制度是人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。”[23]（p240）習(xí)近平指出：“人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體，也是黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線(xiàn)的重要實(shí)現(xiàn)形式。”[1]（p11）中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，主要發(fā)揮引領(lǐng)民主發(fā)展方向、提高國(guó)家權(quán)力運(yùn)行效率、以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主發(fā)展等重要功能，從而確保人民代表大會(huì)制度高效運(yùn)行。同時(shí)，黨自身又在人民代表大會(huì)制度框架下依法執(zhí)政，由此形成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨之間的良性關(guān)系。

（三）作為國(guó)家治理的制度基石：人民代表大會(huì)制度促進(jìn)民主理念轉(zhuǎn)化為民主實(shí)踐

民主的價(jià)值和理念須依托科學(xué)有效的制度安排，才能轉(zhuǎn)化為具體的民主實(shí)踐。西方國(guó)家治理實(shí)踐中的突出問(wèn)題在于民主制不僅無(wú)法促進(jìn)國(guó)家治理，反而有破壞效應(yīng)，帶來(lái)民主治理危機(jī)。多黨競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，由于執(zhí)政黨的政策和立場(chǎng)往往順應(yīng)選舉周期和政治風(fēng)向而不斷變化，因而難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的國(guó)家治理。有學(xué)者認(rèn)為，西方民主并不是真正的民主，其不僅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)正義、人類(lèi)幸福沒(méi)什么關(guān)系，反而帶來(lái)“民主赤字”。[24]（p243-244）作為支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，我國(guó)人民代表大會(huì)制度把人民民主理念融入國(guó)家治理過(guò)程，并落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中，從而實(shí)現(xiàn)從制度優(yōu)勢(shì)到治理效能的有效轉(zhuǎn)化。

第一，人民代表大會(huì)制度能夠提供國(guó)家治理必要且管用的立法產(chǎn)品。人民代表大會(huì)制度支撐國(guó)家治理，離不開(kāi)立法權(quán)的行使。由人民選出的代表組成的代議機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法過(guò)程，是立法獲得民主正當(dāng)性與權(quán)威性的關(guān)鍵要義。[25]（p79）由于立法是人民意志表達(dá)的最終產(chǎn)物，立法過(guò)程必然是人民民主理念的實(shí)踐過(guò)程。人民通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)參與國(guó)家法律的制定、改進(jìn)和完善，民意被廣泛匯集并轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法決策，為國(guó)家治理提供法律依據(jù)與制度支撐。在此過(guò)程中，人民代表大會(huì)制度不僅承擔(dān)著把人民意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要功能，而且是確保立法為“良法”的制度保證。因?yàn)槊恳徊糠啥及煌膶?shí)體目標(biāo)和價(jià)值追求，這些價(jià)值和目標(biāo)只有經(jīng)過(guò)民主程序的討論和檢驗(yàn)，才能確保其符合絕大多數(shù)人的利益且有利于國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展。因此，在立法源頭上保證民主，是確保法律能夠集中人民意志、反映人民利益、保障人民權(quán)利的前提。在這個(gè)意義上，人民代表大會(huì)制度扮演著良法善治的“守護(hù)者”角色，提供了把正義價(jià)值轉(zhuǎn)化為法治實(shí)踐的有效機(jī)制。

第二，人民代表大會(huì)制度是國(guó)家治理體系的制度根基，構(gòu)建了國(guó)家治理的基礎(chǔ)性框架。如前所述，國(guó)家法律體系由人民代表大會(huì)制度創(chuàng)制而成，因而國(guó)家治理所依托的各種制度都是從人民代表大會(huì)制度衍生出來(lái)的。1951年董必武在華北縣長(zhǎng)會(huì)議上的講話(huà)中指出：“我國(guó)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是由人民革命直接創(chuàng)造出來(lái)的。不是倚靠從前任何法律規(guī)定而產(chǎn)生的。人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)一經(jīng)宣告成立，它就可以相應(yīng)地制訂各種制度和法律，而其他任何制度則必須經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，或由它所授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能生效。”[26]（p298）這段話(huà)深刻闡明了人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家制度根基的內(nèi)在機(jī)理。人民代表大會(huì)制度位于國(guó)家制度體系的最高層次，其制度內(nèi)容具有廣泛性和根本性。一方面，人大制度的內(nèi)容幾乎涵蓋我國(guó)政治生活的全部領(lǐng)域。作為當(dāng)代中國(guó)政治的基礎(chǔ)性框架，人民代表大會(huì)制度濃縮了中國(guó)政治的各個(gè)方面。[27]（p2）在此框架下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的制度得以確立。另一方面，人大制度的內(nèi)容涉及國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的根本問(wèn)題。全國(guó)人大及其常委會(huì)所通過(guò)的法律涉及主權(quán)、領(lǐng)土、國(guó)家安全、公民權(quán)利等重大事項(xiàng)，直接關(guān)系國(guó)家和民族的前途命運(yùn)。這些立法的規(guī)則、原則和精神，對(duì)國(guó)家各領(lǐng)域的制度建設(shè)都產(chǎn)生著重要影響。

第三，人民代表大會(huì)制度構(gòu)建了國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行載體，設(shè)置了人民管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的平臺(tái)。我國(guó)人民代表大會(huì)制度在組織上呈現(xiàn)為“一元二體”的結(jié)構(gòu)，即權(quán)力的本源是人民主權(quán)，權(quán)力載體是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。[28]（p51）西方議會(huì)一般被定位為立法機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)關(guān)，我國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)除承擔(dān)這兩個(gè)機(jī)關(guān)的職能外，還是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)。正是這種特殊地位，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為國(guó)家治理的主要活動(dòng)平臺(tái)。在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，不同的功能定位對(duì)人大及其常委會(huì)提出不同要求：作為政治機(jī)關(guān)，要求自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，包括貫徹黨的路線(xiàn)方針政策、落實(shí)黨的重大決策以及堅(jiān)持人民民主；作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，要求保證國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民意志，為人民服務(wù)；作為工作機(jī)關(guān)，要求全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，依法行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)；作為代表機(jī)關(guān)，要求廣泛匯集民意，保證人大代表依法行使國(guó)家權(quán)力。而且，我國(guó)五級(jí)人大的制度設(shè)置，能最大程度地發(fā)揮人民群眾參與國(guó)家政治生活的主觀能動(dòng)性，保障人民全方位管理國(guó)家和社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)。

三、充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度突出優(yōu)勢(shì)必須抓好的三大環(huán)節(jié)

盡管70年來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)制度取得了顯著成就，但其優(yōu)勢(shì)仍然需要進(jìn)一步發(fā)揮。因此，要把堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來(lái)，切實(shí)推進(jìn)人民代表大會(huì)制度體系的完善和發(fā)展，為充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的突出優(yōu)勢(shì)、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供堅(jiān)實(shí)保障。

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的最大優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的宗旨是確保人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀幸福。黨支持和保證人民當(dāng)家作主，離不開(kāi)人民代表大會(huì)制度。習(xí)近平指出：“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國(guó)家?！盵1]（p6）因此，人民代表大會(huì)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)存在著緊密聯(lián)系，必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下切實(shí)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)實(shí)踐，不斷健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展全過(guò)程人民民主。

一是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力和水平，這是發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求?！爸螄?guó)必先治黨，黨興才能?chē)?guó)強(qiáng)?！盵29]（p4）中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，堅(jiān)持以依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政方式推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，用制度體系保證人民當(dāng)家作主，使人民代表大會(huì)制度持續(xù)煥發(fā)生機(jī)與活力。進(jìn)入新發(fā)展階段，中國(guó)共產(chǎn)黨以全面從嚴(yán)治黨開(kāi)辟百年大黨自我革命新境界，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為人大制度發(fā)展提供政治保證。面對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主的新目標(biāo)和新任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨必須不斷健全自我革命制度規(guī)范體系，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政政策措施的各個(gè)方面，確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，確保黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，確保通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，確保通過(guò)運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

二是完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度體系，這是推進(jìn)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新的應(yīng)有之義。歷史和實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能確保我國(guó)人民代表大會(huì)制度沿著正確軌道發(fā)展并得到有效實(shí)施，從而更好發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在保障人民當(dāng)家作主、促進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程等方面的重要作用。支持和保證國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法依章程履行職能，廣泛組織和動(dòng)員人民有序政治參與，是當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的主要任務(wù)。一方面，必須積極推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，完善人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，健全黨的各級(jí)組織、宣傳等部門(mén)同人大有關(guān)方面的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)全面落實(shí)到人大工作之中。另一方面，各級(jí)人大及其常委會(huì)要強(qiáng)化政治機(jī)關(guān)意識(shí)，在行使立法、監(jiān)督、決定、選舉、任免等職權(quán)，開(kāi)展代表、對(duì)外交往、新聞宣傳等工作中，自覺(jué)同黨中央精神對(duì)標(biāo)對(duì)表，保證黨的理論、路線(xiàn)、方針政策和決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督

我國(guó)憲法規(guī)定了人民民主專(zhuān)政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體，設(shè)計(jì)了人民代表大會(huì)制度的組織架構(gòu)、權(quán)力關(guān)系及制度運(yùn)行藍(lán)圖，是保證人民當(dāng)家作主的根本法律依據(jù)。全面貫徹實(shí)施憲法是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，也是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)的必然要求。

一是堅(jiān)持憲法的國(guó)家根本法地位。我國(guó)憲法是人民代表大會(huì)制度的構(gòu)筑基石，通過(guò)規(guī)定這一根本政治制度的法律地位與核心功能，確保國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。習(xí)近平指出：“只有堅(jiān)持憲法的國(guó)家根本法地位，堅(jiān)決維護(hù)和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神，才能保證國(guó)家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一?！盵30]我國(guó)憲法作為國(guó)家根本大法，不僅為發(fā)展全過(guò)程人民民主提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，更通過(guò)其權(quán)威性和規(guī)范性，確保民主實(shí)踐的連續(xù)性和有效性。憲法的作用集中表現(xiàn)為貫徹民主理念、確定民主重點(diǎn)、保障民主權(quán)利、設(shè)計(jì)民主程序和規(guī)范民主實(shí)踐等方面。[31]（p8-13）因此，人民代表大會(huì)制度只有始終堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，才能確保人民的意志和利益在國(guó)家政治生活中得以充分體現(xiàn)。同時(shí)，全過(guò)程人民民主理念也只有在憲法的規(guī)則與制度設(shè)計(jì)下才能實(shí)現(xiàn)。

二是完善憲法實(shí)施和監(jiān)督的制度體系。建立一套科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系以保障憲法實(shí)施，是黨和國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的努力方向。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視發(fā)揮憲法的根本法作用，圍繞憲法實(shí)施作出一系列重大決策部署，不斷加強(qiáng)合憲性審查、備案審查制度建設(shè)，把憲法實(shí)施和監(jiān)督提升到一個(gè)新水平。隨著2018年憲法修改、2023年《立法法》修改以及《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》的出臺(tái)，以人民代表大會(huì)制度為依托、以備案審查制度為基礎(chǔ)的中國(guó)特色社會(huì)主義憲法監(jiān)督制度進(jìn)一步完善，為實(shí)施和監(jiān)督憲法提供了堅(jiān)實(shí)保障。堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，必須推進(jìn)憲法實(shí)施和監(jiān)督制度化、法規(guī)化、程序化，以切實(shí)把人民代表大會(huì)制度的突出優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

三是充分發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法實(shí)施和監(jiān)督職能。全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法、法律的實(shí)施，既是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，也是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有保證憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督的法定職責(zé)，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人民代表大會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律案、推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督等職責(zé)。其中，合憲性審查、備案審查是全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)憲法監(jiān)督的主要抓手。近年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)不斷創(chuàng)新憲法實(shí)施制度機(jī)制，積極推進(jìn)合憲性審查和備案審查工作制度化、規(guī)范化，在糾正違憲違法行為、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一等方面發(fā)揮了重要作用。從2018年到2022年底，全國(guó)人大常委會(huì)累計(jì)督促推動(dòng)制定機(jī)關(guān)修改完善或者廢止各類(lèi)規(guī)范性文件約2.5萬(wàn)件。[32]作為推動(dòng)人民代表大會(huì)制度運(yùn)行和發(fā)展的關(guān)鍵，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善憲法監(jiān)督，提高合憲性審查、備案審查的能力和質(zhì)量，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，不斷提升憲法實(shí)施和監(jiān)督水平。

（三）完善人大工作制度

各級(jí)人大及其常委會(huì)是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的主要載體，其自身工作能力和水平?jīng)Q定著人民代表大會(huì)制度的功能發(fā)揮。因此，進(jìn)一步完善立法、監(jiān)督、代表履職等人大工作制度，推進(jìn)新時(shí)代人大工作高質(zhì)量發(fā)展，是保證人民當(dāng)家作主的必然要求。

一是完善人大立法工作制度機(jī)制。法律是國(guó)家和人民意志的最終體現(xiàn)，因而立法必須體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。這是我國(guó)人大立法工作的根本要求與核心目標(biāo)。面對(duì)日新月異的社會(huì)發(fā)展與層出不窮的立法需要，有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，及時(shí)通過(guò)制定和修改法律，提供解決國(guó)家治理急需、滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律和制度產(chǎn)品，以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，進(jìn)一步完善立法聽(tīng)證、論證、座談、咨詢(xún)、協(xié)商以及基層立法聯(lián)系點(diǎn)等具體制度機(jī)制，構(gòu)建多元暢通的民主渠道，廣泛凝聚立法共識(shí)，推動(dòng)立法工作高質(zhì)量發(fā)展。

二是健全人大監(jiān)督工作制度機(jī)制。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)代表國(guó)家和人民依法對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。人大監(jiān)督的對(duì)象決定了其監(jiān)督內(nèi)容必然涉及國(guó)家和社會(huì)的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題，而人大監(jiān)督的權(quán)力來(lái)源則決定了它是國(guó)家最高層次的監(jiān)督。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家的監(jiān)督體系不斷完善，人大監(jiān)督在國(guó)家治理體系中扮演著愈發(fā)重要的角色。盡管人大監(jiān)督工作已取得顯著成效，但實(shí)踐中仍然存在監(jiān)督制度不夠健全、監(jiān)督手段利用不均衡、監(jiān)督效能有待提升問(wèn)題。黨的二十大報(bào)告明確指出：“健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度”，[33]（p38）對(duì)加強(qiáng)人大監(jiān)督工作提出了進(jìn)一步要求。在新時(shí)代的人大監(jiān)督工作中，必須堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督原則，推動(dòng)完善各級(jí)人大聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、監(jiān)督財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作情況、執(zhí)法檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等監(jiān)督形式，積極探索人大監(jiān)督的新方式、新方法，以增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效。

三是優(yōu)化人大代表履職工作制度機(jī)制。各級(jí)人大代表是黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的橋梁，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)各項(xiàng)集體決策活動(dòng)中起著最直接、最重要的作用。各級(jí)人大職能的有效發(fā)揮，依托于人大代表工作的“兩個(gè)聯(lián)系”、議案建議、履職保障等制度機(jī)制的有效運(yùn)行。其中，必須抓住常委會(huì)聯(lián)系人大代表和代表聯(lián)系人民群眾“兩個(gè)聯(lián)系”的制度機(jī)制，以充分發(fā)揮人大代表的橋梁紐帶作用。一方面應(yīng)健全人大常委會(huì)聯(lián)系人大代表的制度機(jī)制，完善代表列席常委會(huì)會(huì)議制度和列席代表座談會(huì)制度，支持和保障人大代表依法履職，充分發(fā)揮代表在人大立法和監(jiān)督工作中的作用；另一方面，應(yīng)完善人大代表聯(lián)系群眾的制度機(jī)制，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)與代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，豐富代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，在代表履職過(guò)程中發(fā)展全過(guò)程人民民主。

四、結(jié)語(yǔ)

70年的發(fā)展歷程，充分表明人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度，是破解人類(lèi)政治發(fā)展共同難題的有效制度方案，為人類(lèi)文明的交流互鑒提供了新的經(jīng)驗(yàn)和選擇。它通過(guò)維護(hù)人民民主專(zhuān)政的國(guó)體，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國(guó)家；通過(guò)構(gòu)建國(guó)家政權(quán)的宏觀架構(gòu)，全面融入中國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程；通過(guò)把政治資源轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家和社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力量，保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。在中國(guó)未來(lái)的社會(huì)主義民主政治發(fā)展過(guò)程中，必須堅(jiān)定制度自信，堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度，以更好地把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力制度保障。

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