上海數(shù)字化城市管理機制優(yōu)化研究

摘" "要：城市是復雜的有機生命體。在管理城市時，必須用系統(tǒng)、發(fā)展的眼光去審視。在城市管理的具體實踐中，政府各職能部門由于缺乏明確的管理目標，管理亂象、管理效果不盡如人意等問題層出不窮。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)等的興起，人們對生活質(zhì)量和城市環(huán)境的要求不斷提高，以及全球城市競爭的加劇，傳統(tǒng)城市管理理念、機制亟須轉(zhuǎn)型。上海作為國際大都市，信息技術(shù)基礎設施完善、數(shù)據(jù)資源豐富、數(shù)字化城市管理發(fā)展速度快。因此，選擇上海為城市管理機制的研究對象，利用文獻研究法，對上海數(shù)字化城市管理機制的現(xiàn)狀進行分析，以整體性治理理論為基礎，分析上海數(shù)字化城市管理機制在內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部合作、治理制度以及人手方面存在的問題，在此基礎上，提出優(yōu)化建議。

關鍵詞：上海；城市管理；數(shù)字化；運行機制；優(yōu)化建議

中圖分類號：F299.23" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）11-0054-03

一、問題的提出

中國數(shù)字化城市管理系統(tǒng)從2004年建立發(fā)展至今20多年取得了不少成果，為城市管理注入強大動力，推動了城鎮(zhèn)化的進程。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年末城鎮(zhèn)常住人口為91 425萬人，城鎮(zhèn)人口占全國人口比重為64.72%[1]。有學者運用經(jīng)濟模擬法，預測2030年中國的城鎮(zhèn)化率將達到68.38%；也有學者基于系統(tǒng)動力法，預測2035年中國城鎮(zhèn)化率將達到70%以上[2]?？焖侔l(fā)展的城市化進程給經(jīng)濟帶來強勁發(fā)展，同時也帶來人口擁擠、住房緊張、交通堵塞等一系列影響城市管理的難題。

目前，數(shù)字化城市管理雖然一直在發(fā)展，但與人們對城市環(huán)境的要求和期望相比，我國大型城市的整體城市管理還處于較低水平。因此，優(yōu)化、理順數(shù)字化城市管理機制，探索數(shù)字化城市管理的可行路徑，總結(jié)數(shù)字化城市管理經(jīng)驗，成為指明我國城市化進程向好發(fā)展的正確方向。

二、文獻綜述

西方在20世紀早期才有了對城市管理的研究，城市管理理論萌芽于古典經(jīng)濟理論“看不見的手”。到20世紀中期，有學者針對此問題提出自己的見解，認為城市管理可以從經(jīng)濟、社會、自然三方面的行動來界定。國內(nèi)對于城市管理的研究最早可追溯到20世紀90年代，2000年前后，國內(nèi)學者針對城市管理開始了大規(guī)模的系統(tǒng)化研究。徐曉林認為，“數(shù)字城市”是信息技術(shù)時代的產(chǎn)物，它利用信息技術(shù)收集、分析、提取對城市管理有用的信息為政府管理提供有力支持，并進而助力政府管理模式的再生[3]；王兆喜等人認為，“數(shù)字城市”涉及內(nèi)容很多，而數(shù)字化城市管理僅是其中一部分[4]。數(shù)字化城市管理將城市管理涉及的對象分為組件和事件兩類。通過使用編碼技術(shù)，組件根據(jù)城市坐標精確定位，同時建立城市管理監(jiān)督指揮中心，利用多媒體工具對整個城市進行實時監(jiān)控，實現(xiàn)城市管理的全面覆蓋。

在數(shù)字化城市管理機制的研究方面，國外學者的研究大致分為兩個方向。一方面是在特定的數(shù)字化管理環(huán)境下，對城市管理的具體行政行為的研究，即“數(shù)字治理”；另一方面是利用數(shù)字工具輔助城市管理工作的研究，即“輔助理論”[5]。有學者在此基礎上對歐洲的城市進行了實證研究，研究數(shù)字治理方式對于政府和公民關系的改善，豐富了這兩方面的研究。國內(nèi)針對城市管理機制的研究，最早可以追溯到2007年。目前，我國推行的數(shù)字化城市化管理機制具有本土特色以及創(chuàng)新性。原住建部部長仇保興認為，數(shù)字化城市管理機制的內(nèi)涵發(fā)展可以劃分為建設網(wǎng)絡基礎設施、建設城市區(qū)域信息化、搭建政企信息溝通渠道以及搭建政府、企業(yè)、公眾三方的信息溝通渠道等四個階段，完成第四階段是數(shù)字化城市建設的要求。然而，目前我國大部分數(shù)字化城市建設仍處于第二階段，僅有少部分城市邁入第三階段。在時代的發(fā)展下，有學者總結(jié)了數(shù)字化城市管理機制的特點，分別從決策、方式、架構(gòu)以及職能層面逐一闡述。此外，有學者關注數(shù)字化城市管理機制存在的問題，并總結(jié)為以下四方面：第一，機構(gòu)重疊，辦事效率低；第二，城市之間的管理水平參差不齊，資金以及技術(shù)人才資源分布不均；第三，缺乏有效的宏觀規(guī)劃和指導，數(shù)字資源未進行整合；第四，公共機構(gòu)服務人員的總體服務意識不強。針對以上問題，有學者認為是由于我國數(shù)字化城市建設起步晚，水平低、缺乏完善的數(shù)字化城市建設標準體系造成的。

綜上所述，國內(nèi)外對數(shù)字化城市管理的研究已經(jīng)有了一定的基礎，但研究大多集中在數(shù)字化城市管理的內(nèi)涵和模式上，對數(shù)字化城市管理的機制研究還很少，也不夠深入。因此，關于數(shù)字城市管理機制的整體研究還處于起步階段，需要學者們進一步深入研究。

三、理論基礎與上海數(shù)字化城市管理機制現(xiàn)狀剖析

（一）整體性治理理論研究綜述

安德魯·鄧希爾首先提出整體性治理理論的概念，1997年英國學者佩里·?？怂乖谄渲鳌墩w政府》一書中對整體性治理理論進行具體表述，認為整體性治理理論就是政府作為一個整體進行統(tǒng)一管理[6]。他認為政府通過對治理體系進行變革，重塑組織結(jié)構(gòu)，再借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，從而解決政府管理工作中的“碎片化”問題，最終提升基層治理的效率[6]。其次，有學者提出，整體治理理論傾向于滿足公共需求，倡導公共價值，重視公共利益?？偟膩碚f，整體治理理論著眼于服務公眾，滿足公眾需求，以信息技術(shù)為輔助工具，以協(xié)調(diào)整合為治理策略，促進各治理主體之間的協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)政府整體運行，提高政務和基層治理效率[5]。

數(shù)字化城市管理本質(zhì)上也屬于公共管理活動，具有公共性質(zhì)。它的服務對象也是公眾，主要工作是為公眾提供均等的公共服務，以公眾滿意度為工作考核標準，這與整體性治理理論的治理理念十分符合。

綜上所述，整體性治理理論對內(nèi)強調(diào)部門間的整體運營，對外強調(diào)與各社會主體的合作，并以公眾滿意為結(jié)果導向，與數(shù)字化城市管理具有一致的奮斗目標，具有契合性。

（二）上海數(shù)字化城市管理機制的現(xiàn)狀分析

數(shù)字化城市管理的構(gòu)建最早可以追溯到2004年北京東城區(qū)創(chuàng)造的城市網(wǎng)格化管理模式，即借助信息工具來輔助管理城市所面臨的一系列問題。北京的數(shù)字化城市管理模式取得豐碩成果，隨后2005年7月，建設部提出全國各地學習北京經(jīng)驗，大力推廣北京經(jīng)驗，希望在信息化、智能化工具的幫助下推動我國數(shù)字化城市管理的進程，能夠?qū)⒁恍﹩栴}及早發(fā)現(xiàn)并解決。2005年4月，上海啟動了基于網(wǎng)格的城市管理信息系統(tǒng)建設。此后，上海每年都在大力推進網(wǎng)格化城市管理建設。

截至目前，上海市政府數(shù)字化城市管理的運行機制可以細化為三級平臺和五級應用的具體內(nèi)容[7]。三級城市運行平臺包括市級、區(qū)級和街鎮(zhèn)級三個層次，分別負責城市整體規(guī)劃、區(qū)域管理和基層治理等工作。市級平臺主要負責城市規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、交通管理等宏觀工作；區(qū)級平臺則負責區(qū)域內(nèi)的公共服務、社會管理、環(huán)境保護等工作；街鎮(zhèn)級平臺則負責具體的基層治理、社區(qū)服務等工作。五級治理職能包括市級、區(qū)級、街鎮(zhèn)級、網(wǎng)格化管理和社區(qū)、樓宇自治五個層級，從而實現(xiàn)了從中央到地方的逐級管理和控制?？傮w而言，上海市政府數(shù)字化城市管理的組織體系呈現(xiàn)出“金字塔型”的治理格局，通過三級平臺和五級應用的逐級管理與控制，實現(xiàn)了城市管理的精細化和高效化[7]。

四、上海數(shù)字化城市管理機制存在的問題

（一）組織內(nèi)部協(xié)調(diào)整合性不足

根據(jù)整體性治理理論，協(xié)調(diào)是該理論的核心價值。在城市管理中，“協(xié)調(diào)整合”應該是政府內(nèi)部各部門之間處理好關系，積極協(xié)調(diào)資源，共同協(xié)作，從而實現(xiàn)城市管理的目標。而目前上海數(shù)字化城市管理機制中，仍然存在協(xié)調(diào)整合性缺乏的問題，例如，上海實行的“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”的運行機制，其數(shù)據(jù)中心與相關行政管理部門之間并沒有實際的隸屬關系。這就容易造成相關管理工作的缺位或者管理人員的消極怠工甚至是互相推諉。另外，政府部門大力倡導治理重心下移，很多事項下放給街鎮(zhèn)，但權(quán)力卻沒有下放，這種權(quán)責不一致也是協(xié)調(diào)整合性不足的具體體現(xiàn)。

（二）與組織外部的合作程度不高

整體性治理理論對外要求政府部門與社會上其他治理主體之間要進行良好的互動。目前，面對要求極高的城市管理工作而言，光靠政府一方的力量是遠遠達不到精細化、數(shù)字化、智能化、人性化的程度的。因而，整體性治理理論提倡，政府應轉(zhuǎn)變“服務供應者”的角色，作為“服務集結(jié)者”將各方力量集結(jié)起來，作為一個“領導者”帶領各社會主體分工協(xié)作，共同為提升城市管理效率的目標奮斗。目前，上海數(shù)字城市的管理機制中仍然存在政府“全盤負責”的做法，以政府為主導的局面仍然存在，使得社會其他主體組織很難參與進來，各個條塊難以形成聯(lián)動，城市管理效率提升不明顯。

（三）城市治理制度不健全

整體性治理理論是以官僚制為基礎發(fā)展起來的，強調(diào)信息技術(shù)的應用要以官僚制為基礎建立。這就意味著，在政府內(nèi)部應該建立起相應的制度，明確每個崗位的職責、權(quán)力，以清單式列好每個人員的工作權(quán)限，并以此固化流傳下去。同時要以配備專業(yè)的法律制度確保工作順利進行。目前，上海數(shù)字化城市管理機制中，組織制度還不夠健全，同時配備的法律法規(guī)數(shù)量也很少，法律制度的缺位容易造成一定“灰色地帶”的存在，進而影響城市管理的治理效果。

（四）從業(yè)人員的人手不足

城市管理工作本身就是一項復雜的工程，數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)雖然省去了一部分人力，但信息采集、分析、處理的工作量還是很大的，會涉及各個管理部門。隨著管理工作的逐漸下移，街鎮(zhèn)對于技術(shù)專業(yè)人才的需求也越來越高，而目前上海市街鎮(zhèn)層面專業(yè)人員明顯不足，很多街鎮(zhèn)共用一個專職人員，專職人員經(jīng)常出現(xiàn)“力不從心”的現(xiàn)象。此局面如果長期存在，必然會影響城市管理的效能。

五、上海數(shù)字化城市管理機制的優(yōu)化建議

（一）加強頂層設計，強化組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)性

首先，政府在對數(shù)字化城市管理機制進行設計時，應該以整體性治理理論為核心，分層級、分部門地進行嚴密設計，真正使上海的三級平臺、五級應用之間各個條線貫通，實現(xiàn)頂層設計的最優(yōu)化。其次，政府部門內(nèi)部要進行組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，流程重組，打破部門壁壘，進一步加強部門間的合作交流。部門間還可以建立有效的溝通機制，定期召開會議進行交流分享，爭取有問題及早解決。最后，部分工作落實到基層的時候，要注意事權(quán)統(tǒng)一，授予基層人員一定的權(quán)力。

（二）加強政府與社會力量的合作

首先，根據(jù)整體性治理理論，政府應該轉(zhuǎn)變自己作為“服務供應者”角色的傳統(tǒng)觀念，從源頭上找準自己的角色定位，發(fā)揮自己作為“服務集結(jié)者”角色的作用。其次，政府在數(shù)字化城市管理機制建設中，要建設協(xié)作機制，整合社會力量和資源，從而提升城市管理工作。最后，政府一方面要提升自己的公信度，在數(shù)字化城市管理機制建設中真正成為公眾和其他社會力量可以信賴的政府；另一方面，政府也要加強對其他社會力量的信任程度，鼓勵并且大力培育或者扶持其他社會組織，使其也能在公共服務提供過程中發(fā)揮作用。

（三）健全城市治理制度建設

國家治理能力和治理水平的增強，政府辦事效率的提高，以及政府公信力和合法性的增強都離不開法律制度的建設。而城市管理工作，更需要法律法規(guī)及相關制度作為支撐。首先，相關部門應該梳理近幾年與城市管理機制相關的所有法律法規(guī)，制定更加具體細致的實施細則，從而突破管理工作的重點難點問題，爭取清除“灰色地帶”。其次，建立居民反饋機制，征集居民需求，傾聽民眾對于目前現(xiàn)存城市管理法律不滿意或者需要修改之處，然后依據(jù)適用條款，進行適當?shù)男抻?。最后，理清?shù)字化城市管理機制運行中涉及的各個部門的權(quán)責，制定權(quán)責清單，并對外公布，提高行政管理工作的透明度，同時接受人民的監(jiān)督，如果相關人員存在失職行為，政府應按照權(quán)責清單及對應的法規(guī)進行懲罰公示。

（四）強化職業(yè)規(guī)劃培訓

在人才引進方面，政府可以借助社會媒體的力量，廣泛宣傳招募專業(yè)的信息技術(shù)方面的人才進入到數(shù)字化城市管理機制建設隊伍中來，給予一定的福利補貼；在已有的人才隊伍中，政府城市管理部門應該有專業(yè)的人才培養(yǎng)計劃，除了定期為這些人員提供全面的職業(yè)培訓并進行專業(yè)的考核之外，還要有完善的人才晉升通道，從而提高從業(yè)人員的積極性。在街鎮(zhèn)等基層方面，一方面可以有意識地尋覓街鎮(zhèn)層面的能人或者對城市管理工作有興趣的志愿者，對其進行培訓指導，進而轉(zhuǎn)為專職人員；另一方面可以由政府牽頭，引入第三方等其他社會組織的專業(yè)技術(shù)人員。

六、結(jié)束語

本文首先對數(shù)字城市管理及其機制進行文獻綜述，然后介紹了整體治理理論，并解釋了將整體治理理論應用于數(shù)字城市管理的合理性和兼容性，然后從理論角度剖析了上海市數(shù)字化城市管理機制中亟待解決的問題，主要有四方面問題：一是組織內(nèi)部協(xié)調(diào)整合性不足，二是與組織外部的合作程度不高，三是城市治理制度不健全，四是從業(yè)人員人手不足。最后，從整體性治理理論視角出發(fā)，針對問題提出優(yōu)化建議，一是加強頂層設計，強化組織內(nèi)部協(xié)調(diào)性，二是加強政府與社會力量的合作，三是健全城市治理制度建設，四是強化職業(yè)規(guī)劃培訓。如今我們身處信息發(fā)展十分迅速的時代，數(shù)字化城市管理在今后也一定會隨著時代的進步，成為一個可以繼續(xù)探索的領域。

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