行政協(xié)議履約之訴判決方式研究

摘 要：

行政協(xié)議履約糾紛在當下司法實踐中呈現(xiàn)出同案不同判、高駁回率、高上訴率的普遍態(tài)勢，暴露出訴判錯位和勝訴判決無實質(zhì)意義的不佳救濟現(xiàn)狀。其原因可能與相關立法規(guī)范存在歧義、司法主體權(quán)能受到一定限制和不佳經(jīng)濟形勢下高財政壓力等有關。對此，應首先力求以實體性履行判決回應原告合理訴請；在其他情形下正確適用駁回訴訟請求判決，適時適用補救、補償判決，補充單用或并用賠償判決，以充分發(fā)揮司法在解決行政爭議和當事人權(quán)利救濟中的重要作用。

關鍵詞：

行政協(xié)議；判決方式；履約之訴

中圖分類號： D912.1

文獻標志碼： A

文章編號： 046 07

收稿日期： 2024－09－18

基金項目：

中南大學研究生自主探索創(chuàng)新項目“新形勢下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度體系研究”（1053320222671）

作者簡介：

陳雅菁，女，中南大學法學院碩士研究生。

郭理，男，中南大學法學院博士研究生。

Judgment Method of Administrative Agreement

Performance Litigation

CHEN Yajing， GUO Li

（Law School， Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract：

In current judicial practice， disputes over the performance of administrative agreements are generally characterized by inconsistent judgments for identical cases， high overall rejection， and appeal rates， which uncover a poor state of relief， including adjudications not in accordance with the appeal and meaningless judgments of winning a lawsuit. The reasons may be related to various factors， such as ambiguities in relevant legislative norms， limitations on the power of judicial subjects， and high financial pressure due to poor economic conditions. Therefore， the plaintiff’s reasonable claims should primarily be addressed through the substantive performance of the judgment to the greatest extent. Under other circumstances， the claim-dismissed judgment should be adopted legitimately， remedy and compensatory judgments should be adopted in a timely manner， and single or combined compensatory judgments should be supplemented to fully utilize the important role of justice in resolving administrative disputes and relieving the rights of the parties involved.

Key words：

administrative agreement; judgment method; performance litigation

2015年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）施行并正式將“行政協(xié)議”納入受案范圍后，最高人民法院于2019年12月發(fā)布《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《協(xié)議規(guī)定》），逐步構(gòu)建了行政協(xié)議訴訟制度的基本框架。其中，履約糾紛是實踐中行政協(xié)議訴訟的主要糾紛形式，通常表現(xiàn)為行政機關不依法或未按約定履行協(xié)議義務。學界在法規(guī)范基本確立判決方式類型化的基礎上，對行政協(xié)議訴訟中各判決類型及其適用條件、順位等展開了探討。雖然現(xiàn)在有既有法規(guī)范和理論研究成果的共同指導，但仍存相當數(shù)量的案件判決結(jié)果未能解決原告實質(zhì)訴求的現(xiàn)象，各級各地法院亦時有同案不同判的現(xiàn)象出現(xiàn)。這不利于現(xiàn)階段發(fā)揮法院在解決行政爭議中的重要作用，更制約著在行政管理活動中適用情景不斷延伸的行政協(xié)議未來的良性發(fā)展。因此，研究行政協(xié)議履約訴訟中判決方式的適用問題是現(xiàn)實而緊迫的課題。

一、行政協(xié)議履約之訴判決方式的司法考察

據(jù)《協(xié)議規(guī)定》第九條第二項，以原告提起具體訴訟請求的內(nèi)容為劃分標準，行政協(xié)議履約之訴是“請求判決行政機關依法履行或按照約定履行義務”的一類訴訟類型。以“行政協(xié)議履行”為關鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上搜索自2020年1月1日至2024年1月1日這四年間的行政案件，可檢索到426份裁判文書。剔除其中的系列案件、審級重復案件和相對人未提起履約訴請、非訴執(zhí)行、未進入實體審理環(huán)節(jié)等相關案件后，共得到相關判決書87份。

（一）總體樣態(tài)

通過對樣本案例進行整體考察，可發(fā)現(xiàn)《協(xié)議規(guī)定》正式施行后司法實踐中履約之訴的判決具有以下特點。首先，在作出判決的主體的分布情況上：從法院層級來看，中級以上法院作出判決書59份；從審級來看，二審以上作出判決書52份；兩者占樣本案件總數(shù)的比例均超50%，與行政訴訟案件整體向上級法院集中、上訴率高的態(tài)勢相符合。同樣，協(xié)議履約之訴也有與其所屬行政訴訟相似的高比例適用駁回訴訟請求判決的特點。樣本中駁回原告訴訟請求判決書共34份，為各審級中占比最高的判決方式，超樣本案件總數(shù)的三分之一。其次，針對原、被告單方提起上訴的駁回上訴適用比例亦存在一定差異，在二審或再審環(huán)節(jié)中，法院作出駁回原告上訴判決的占比高達84.4％；與之相對的是，在行政機關上訴的20件案例中，8件法院改判支持或部分支持了上訴人的訴訟請求，駁回率為60％。此外，判決還存在形式上與原告訴訟請求不完全對應、內(nèi)容上指示性與實體性履行判決并存的特點。

（二）實踐問題

判決的上述特點顯露出一些現(xiàn)實問題，如針對原告的高比例駁回判決的適用在個案中并非完全合理，“一行為一訴”的立案受理判決方式給當事人和法院雙方均增加了負擔；與原告訴訟請求不完全一致的判決形式和指示性履行判決的作出亦難以保障原告實體權(quán)利得到充分救濟，引發(fā)程序空轉(zhuǎn)等一系列連鎖反應。

1.不合理的駁回判決

《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定了人民法院有權(quán)依法作出駁回判決的兩類情形。在21件行政機關以單方變更、解除行為明示不履行原協(xié)議的樣本案例中，有4件法院拒絕審查被告變更、解除行為，直接認定履行理由不成立，判決駁回原告訴訟請求。例如在王某案參見河南省高級人民法院〔2020〕豫行終1395號行政判決書。中，一、二審法院均以被告已明確將案涉協(xié)議予以解除，無論其合法與否，均成為阻卻協(xié)議履行的法定事由，應就解除行為另行提起訴訟為由，駁回了原告訴求。面對此類情形，運用駁回判決雖合法卻并不合理，機械要求原告針對單一的行政行為分別提起訴訟，既增加了當事人訴累，又使得法院案件虛增，加重法官審理和文書寫作的負擔，無疑加劇了程序空轉(zhuǎn)。

2.不一致的判決形式

不一致的判決形式包括在部分個案中判決存在形式上遺漏或不正面回應原告訴訟請求，以及針對同類案件所作判決結(jié)果不一致或理由不一致兩種情形。對原告訴訟請求的遺漏或規(guī)避極易引發(fā)多輪行政訴訟的提起，亦有違《協(xié)議規(guī)定》有關條文之宗旨，也折射出人民法院在審理協(xié)議履約訴訟中實質(zhì)審查標準不統(tǒng)一的問題。

如在呂某案參見安徽省宿州市中級人民法院〔2020〕皖13行終45號行政判決書。 中，原告的訴請一審被判決駁回，面對其提出請求確認解除行為違法并予以撤銷、繼續(xù)履行原協(xié)議約定義務的訴請，二審法院在撤銷一審判決后，僅確認了解除行為違法，未回應原告申請撤銷和履行的訴請，也未提及采取補救措施的責任承擔內(nèi)容。在李某案參見天津市第三中級人民法院〔2023〕津03行終466號行政判決書。 中，原告訴請撤銷被告所作行政行為并責令其限期履行原協(xié)議中的法定補償安置職責，一審法院判決撤銷并以責令重作判決回應原告履行訴求。原告因此又提起上訴請求撤銷一審判決，改判支持其一審訴訟請求。而在廣州某公司案參見廣州鐵路運輸中級人民法院〔2019〕粵71行終4845號行政判決書。 中，原告上訴稱與其同時期、同類型的拆遷補償案件，已有獲得勝訴判決并執(zhí)行的案例，質(zhì)疑法院不審查行政機關耗時多年仍未核定補償金額的行為，判決背離了立法初衷。同樣，在馬某案參見河南省鄭州市中級人民法院〔2020〕豫01行終646號行政判決書。 中，原告上訴表示，該案之前有一批同樣情況和案情的案件，法院駁回理由卻不同，令人費解。此種情況既降低了法院的整體司法公信力，也使得部分本該能夠通過訴訟予以解決的爭議、得以保障的權(quán)利化為空談。

3.不便執(zhí)行的履行內(nèi)容

指示性履行判決即法院籠統(tǒng)判決被告按約履行，但判決書主文中并未寫明被告履行的具體內(nèi)容或限定被告的履行期限。譬如在彭某案參見河南省信陽市中級人民法院〔2020〕豫15行初65號行政判決書。 中，原告訴請按協(xié)議約定對未計入初次補償?shù)拿娣e進行補償，法院判決責令被告在判決生效后三十日內(nèi)就原告補償請求作出行政行為，將履行內(nèi)容交由被告自行確定。而在蔡某案參見四川省彭州市人民法院〔2020〕川0182行初3號行政判決書。 中，法院依照原告訴請，作出被告按協(xié)議約定的安置標準向原告交付房屋的履行判決，此判決并未明確履行期限，同屬指示性履行判決。實體性履行判決則指法官在判決書主文中根據(jù)案件事實，參考原告訴求內(nèi)容與雙方訴辯情況，通過價值衡量等多種綜合審理方式，明確履行期限和具體給付內(nèi)容等。如在孫某案參見河南省鄭州市中級人民法院〔2020〕豫01行初900號行政判決書。 中，法院判令被告于判決生效之日起三十日內(nèi)履行協(xié)議，向原告交付2人份安置房并明確了每人份房屋面積。

與實體性履行判決并存的指示性履行判決給了行政機關靈活處理和自由裁量的空間，但更多情況下會使生效判決成為一紙空文，無法通過執(zhí)行程序?qū)嵸|(zhì)性終結(jié)案件。本文超四分之三的樣本案例中行政機關未作出單方變更、解除協(xié)議行為，而是以不答復原告申請、部分履行等消極方式不履行或拖延履行協(xié)議。尤其是具體履行內(nèi)容和履行期限均未寫明的判決，經(jīng)一輪或多輪訴訟程序后原告權(quán)利保障之訴請仍依賴被告作出相應的行政行為方有實現(xiàn)之可能，此種原告“勝訴”判決又回到了原點，根本沒有作出判決的必要。作為解決行政爭議的最后一道防線，行政訴訟應當盡可能確保司法高效權(quán)威，生效法律文書內(nèi)容的實現(xiàn)不是靠當事人雙方的自覺，而是依賴于以國家強制力為后盾的特有司法執(zhí)行程序，無法實質(zhì)執(zhí)行的空泛履行判決事實上悄然阻礙了權(quán)利人通過司法途徑獲得救濟。

二、行政協(xié)議履約之訴裁判方式的實踐解析

學界指出，《行政訴訟法》與《協(xié)議規(guī)定》的立法邏輯和制度基礎不合［1］，行政訴訟法的現(xiàn)有規(guī)則體系不能涵蓋行政協(xié)議［2］等問題，以及原告的訴訟請求和法官的判斷均可能影響最終判決結(jié)果，由于經(jīng)濟因素被告客觀上無法進行給付亦成為原告權(quán)利救濟的障礙。

（一）立法因素：相關規(guī)范不明確

《協(xié)議規(guī)定》明確了人民法院對行政協(xié)議的全面管轄原則、行政協(xié)議訴訟種類和對應判決方式等，對行政協(xié)議訴訟的審理和裁判規(guī)則作出了較為詳細的指引，但配套規(guī)定在與行政訴訟法銜接的部分上確實存在錯裂之處，其內(nèi)部條款也并未完美周延，使得法院在適用條文審查協(xié)議時存在困境。

根據(jù)《協(xié)議規(guī)定》第十一條，法院的審查內(nèi)容應與當事人訴訟請求緊密結(jié)合，原告就此提起履約訴請的，法院“應當”從其訴訟請求出發(fā)，對由協(xié)議的履行問題串聯(lián)而成的一系列被告行為進行審查?！秴f(xié)議規(guī)定》第十九條具體貫徹了《行政訴訟法》第七十八條的規(guī)定，增加了“結(jié)合原告訴訟請求”的內(nèi)容，首選判決為“繼續(xù)履行”且“明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容”，但此處統(tǒng)攝上述文本與“采取相應補救措施”判決的修飾詞為“可以”而非“應當”二字。對此最高法解釋為，考慮到可能存在協(xié)議所涉公益性不大、雙方當事人均不愿繼續(xù)履行之情形，此時可以考慮不判決被告繼續(xù)履行［3］276。這里的“可以”表述是否存在歧義，為法院增加了可以不結(jié)合原告履約之訴請，優(yōu)先作出給付判決，判決被告繼續(xù)履行并明確其內(nèi)容的底氣呢？可以看到，《協(xié)議規(guī)定》第十五條第二款在同樣是給付判決的賠償判決作出部分卻選用“應當”一詞，表明在被告原因?qū)е聟f(xié)議無效或被撤銷的情形下，原告不必額外提起賠償訴求，法院也應判決被告賠償損失。

再如，第十二條為適用行政行為無效的規(guī)定審查行政協(xié)議效力之條款，主體不適格之情形依規(guī)應屬無效。然而該情形在行政協(xié)議履約糾紛實踐中多發(fā)，大量由行政主體委托、授權(quán)或默許不具有主體資格的派出機構(gòu)、臨時機構(gòu)甚至公司等與相對人締結(jié)的協(xié)議被提至訴訟環(huán)節(jié)，其典型代表為國有土地征收補償類案件。最高法審理認可了不具有行政主體資格簽訂行政協(xié)議的有效性參見最高人民法院〔2019〕最高法行申3102號行政裁定書。 ，司法實踐中法院也更傾向于認可協(xié)議效力，但若嚴格依行政審判路徑適用此條規(guī)定，那么人民法院應當依法作出確認無效判決。

（二）司法因素：訴訟主體權(quán)能受限

個案判決的作出建立在法官所處司法審判大環(huán)境與其自身價值判斷的基礎上，也受當事人因訴訟能力差異而提出的不同訴訟請求、有差別的支撐證據(jù)等因素的影響。

司法權(quán)具有中立性和被動性。我國憲法規(guī)定，法院依法獨立行使審判權(quán)，監(jiān)督權(quán)力、保護權(quán)益與解決行政爭議正是行政審判的目的和優(yōu)勢之所在?！缎姓V訟法》貫徹了“監(jiān)督”行政機關的立法目的，把司法對行政的干預邊際限定在“合法性”審查之內(nèi)，同時允許對于作為行政裁量基準的規(guī)范性文件進行審查，但不可干預，僅能向制定機關提出處理建議。這一系列規(guī)定均反映出司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，司法審查應充分恪守邊界，不應過分介入行政權(quán)的專業(yè)領域。司法機關在遵循司法謙抑原則時，難以避免陷入過分尊讓行政權(quán)的泥沼，不敢充分回應原告訴訟請求或僅作出指示性的履行判決。

審判活動中需要法官充分發(fā)揮主觀能動性。法律文本并非直接作用于案件，它只是法官建構(gòu)裁判規(guī)范或判決理由的素材，判決結(jié)果與理由的建構(gòu)需要法官通過對法律方法的運用得出結(jié)果［4］5。而法律規(guī)范中存在諸多不確定法律概念，法官需要對此進行法律解釋以適用法律審理個案，例如“公共利益”就是一個抽象而寬泛的概念，被告因可能出現(xiàn)損害社會公共利益的情形而作出解除協(xié)議的行為，原告提起履約訴請后，法官需審查被告對“公共利益”的判斷是否恰當。公共利益至今未有也難以制定統(tǒng)一的認定標準，此時對案件中公共利益的準確識別主要依賴法官的價值判斷。而且作為當事人一方的原告并非法律上的“理性人”。法院判決結(jié)果的作出受到原告訴訟請求的制約，法官不能主動作出訴外判決。本文所選樣本中有協(xié)議履行不能，原告經(jīng)法院釋明后，將履行訴請變更為如履行不能則予以補償，成功在一審程序中獲得補償?shù)陌咐齾⒁娬憬〗B興市柯橋區(qū)人民法院〔2020〕浙0603行初32號行政判決書。 ；也有在法院作出協(xié)議無效認定后，拒不變更訴訟請求，堅持主張協(xié)議合法有效并履行，經(jīng)兩級法院審理先后駁回訴訟請求和上訴之案參見遼寧省高級人民法院〔2020〕遼行終862號行政判決書。 。要求每位原告均能根據(jù)案件實際情況，一次性提出最為恰當?shù)脑V訟請求并提交提前留存的相應證據(jù)并不現(xiàn)實。法規(guī)范在舉證責任方面的傾斜和對法院釋明義務的規(guī)定可以改善但無法改變這一情況。因此，上述兩者亦共同顯著增加了當事人上訴、原告敗訴和類案異判的風險。

（三）現(xiàn)實因素：被告客觀上給付不能

在民事訴訟執(zhí)行階段中常出現(xiàn)被執(zhí)行人名下無可執(zhí)行財產(chǎn)的情形，部分是因被執(zhí)行人在糾紛發(fā)生或訴訟階段故意轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)以躲避執(zhí)行，有些則是因被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行。

近年來，部分地方政府出現(xiàn)了財政困難的客觀情況?！缎姓V訟法》第九十六條規(guī)定法院可通知銀行直接從該行政機關的賬戶內(nèi)劃撥應當給付的款額，但行政機關的賬戶內(nèi)通常沒有專門的資金儲備，許多基層行政部門名下僅有基本的行政必需財產(chǎn)。在出資主體并非賠償義務機關而是同級財政部門的行政賠償中，亦時有同級財政賠償預算難以填補實際需要支付的國家賠償費用之情形，執(zhí)行法院只能建議而無權(quán)指令地方政府和財政部門及時將賠償資金安排到位以積極履行賠償義務。

省級以下法院人財物統(tǒng)一管理改革在各地推行落地程度不同，一些法院依舊依賴同級財政供給，人財物都受制于人的法院作出行政機關敗訴的判決已然需要克服不小阻力，在行政機關表示確無足夠資產(chǎn)可供劃撥時，即使法院作出履行內(nèi)容明確的原告勝訴判決，原告也有可能只是贏來一紙“司法白條”，從而使司法公信力受到極大損害。故在明知判決形式難以影響最終實質(zhì)救濟結(jié)果的情況下，法院可能更傾向于作出駁回原告訴訟請求、責令重作或指示性履行判決等，將最終給付的決定權(quán)再交由行政機關，希望行政機關能夠主動作出一定范圍內(nèi)的給付，以實現(xiàn)適當救濟原告權(quán)利的美好愿景。

三、行政協(xié)議履約之訴判決方式的適用規(guī)則

判決的作出雖并不意味著糾紛的徹底解決，但為糾紛解決提供了重要的前提和條件［5］22。面對上述實踐中出現(xiàn)的問題，應先統(tǒng)一既有法律體系下法院的審理思路和判決規(guī)則，進而在此基礎上運用各種法律方法通過裁量作出合法且合乎個案實際情況的判決。

（一）正確適用駁回訴訟請求判決

《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請求判決方式所區(qū)分的兩類情形都指向被訴行政行為合法的實質(zhì)內(nèi)核。在行政協(xié)議履約訴訟中，具體表現(xiàn)為被告未按照協(xié)議履行法定職責或不予給付的不作為行為合法或是針對被訴協(xié)議作出的單方變更、解除行為合法。

不作為行為合法的前提是協(xié)議生效條件尚未形成或協(xié)議因無效而無需履行或給付。首先，對于存在生效條件的行政協(xié)議，需要審查其約定條件是否違反法律規(guī)定、是否事實上成立、未能成立是否存有可歸責于被告的原因等。約定條件違反法律規(guī)定、未能成立的行政協(xié)議不具有效力，此時原告要求履行協(xié)議義務的，法院可以依法作出駁回訴訟請求判決［6］。在被告負有法定或約定的履行批準程序義務而持續(xù)不作為致使協(xié)議未生效時，應在確認該協(xié)議狀態(tài)后作出駁回原告履約訴請判決；同時基于被告對協(xié)議未成立之狀態(tài)所負責任，回應原告要求其承擔賠償責任的訴請。其次，對于協(xié)議無效情形的認定，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的協(xié)議當然無效。但如前所述，行為實施主體不適格等重大且明顯違法的行政行為無效情形，不應成為絕對阻卻行政協(xié)議行為有效性、一律作出駁回訴訟請求判決的要件。協(xié)議行為的行政合法性可以適當讓位于協(xié)議的合意性和穩(wěn)定性。最后，對被告在協(xié)議履行過程中針對被訴協(xié)議行使行政優(yōu)益權(quán)作出單方變更、解除行為的合法性進行審查時，需嚴格依法進行內(nèi)容和程序兩方面的綜合審查。同時注意在個案中對抽象公共利益的實體限定和判斷，應當對公共利益與私人利益、信賴利益等政府公信力所帶來的綜合利益進行衡量，并嚴格審查行政機關應盡的說明義務和舉證責任。

（二）以實體性履行判決為原則

無論是出于回應當事人訴訟請求的要求，還是維護公共利益并兼顧相對人私益的目的，都應盡量保障有效協(xié)議得到繼續(xù)履行。行政機關不履行協(xié)議的行為主要表現(xiàn)為不作為的無正當理由逾期不答復或拖延履行，作為不當?shù)牟煌耆虿贿m當履行，違法變更、解除協(xié)議的不履行三種情形。在被告應當且可以繼續(xù)履行協(xié)議時，法院應盡可能作出明確履行義務具體內(nèi)容及合理期限的判決。

履約之訴在多數(shù)情況下為金錢或?qū)嵨锏慕o付之訴，但并非全部?！秴f(xié)議規(guī)定》第九條第二項將不履行問題細分為“依法”和“按照協(xié)議約定”履行兩類。行政機關的履行義務既涵蓋本身的法定義務也包含約定的協(xié)議義務，兩者亦可能重合。如對某一許可及時作出審批，可能既是其法定義務，也是保障案涉協(xié)議履行的必經(jīng)程序。在面對此類不涉及金錢或?qū)嵨锝o付，或是雙方對協(xié)議明確約定的給付內(nèi)容無爭議的情況時，法院可在當下階段明確履行內(nèi)容的基礎上，根據(jù)案件的實際情況敲定“及時”的適當期限，以保障協(xié)議真正得到及時履行。而在涉及實物特別是款額的給付之訴中，判決應當嚴格依照《協(xié)議規(guī)定》所述明確繼續(xù)履行的具體給付內(nèi)容，不能籠統(tǒng)要求按約履行或一概以需要行政機關裁量為由不予回應，同時一并附上確切的履行期限。

前述提到存在被告對履約的正當性予以認可，卻難以在具體給付內(nèi)容上與原告達成共識的爭議情形，部分法院對此引用行政首次判斷權(quán)原則，越過實質(zhì)問題作出駁回訴訟請求、撤銷或概括性履行判決。事實上，當爭議訴至法院時，通常行政機關已就爭議內(nèi)容作出處理決定或已委托相關專業(yè)機構(gòu)進行評估鑒定。在面對諸如稅務等專業(yè)性、技術性強的行政事務時，法院當盡量尊重行政機關的首次判斷權(quán)，充分保障行政機關功能的正常發(fā)揮；而在不再符合該原則的適用條件時，無論是出于遵循“明確繼續(xù)履行的內(nèi)容”之規(guī)定，還是積極承擔保障行政審判活動公正與效率的責任，抑或是實質(zhì)性解決行政爭議目標的需要，在雙方就給付內(nèi)容無法達成共識且征詢雙方當事人意見后，法官當根據(jù)現(xiàn)有材料斟酌核定或以中立身份委托進行重新評估，一錘定音明確履行的具體內(nèi)容。

被告以違法作為方式不履行協(xié)議，即行政機關單方變更、解除協(xié)議的行為違法時，歸納有關學者的意見，其所行使單方變更解除權(quán)的法律性質(zhì)可分為民法上的解除權(quán)和行政法上的行政優(yōu)益權(quán)［7］，亦存有兩者競合之情形［8］?；谛姓f(xié)議的雙重特性和對行政優(yōu)益權(quán)的嚴格限制，審查被告變更、解除行為的合法法時，應按照從一般到特殊的順序，優(yōu)先參照適用民事法律規(guī)范，然后依據(jù)行政法律規(guī)范審查。無論是準用民法規(guī)范還是適用行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定，都應嚴格審查協(xié)議訂立和履行過程中行政機關所負有的更高注意義務。因此，在被告根據(jù)協(xié)議約定或民事法律規(guī)范行使解除權(quán)的理由不成立時，法院可直接依據(jù)原告單一履約訴請作出履行判決。而在被告行使行政優(yōu)益權(quán)違法變更、解除協(xié)議時，基于行政行為作出后的公定力，該行為未被撤銷前仍可推定原告就原協(xié)議提起履約訴請的基礎不復存在。鑒于當事人可依法同時起訴前后關聯(lián)的多個行政行為，法院有權(quán)決定就符合法定起訴條件的多個訴訟進行合并審理；而合并審理與嚴守“一行為一訴”立案審理方式相比，顯然成本更低、效率更高，故此時法院當一并審理包含在履約關系之訴中的確認之訴。若原告未同時提起針對后一行為的撤銷訴求，則可向其釋明，針對原告訴請，撤銷違法行為后判決被告繼續(xù)履行協(xié)議。

（三）以指示性履行判決為例外

在極少數(shù)情況下，人民法院也可判令被告按照判決中的指示性要求就具體履行內(nèi)容等先行作出處理決定。與原告訴求在形式上相呼應的指示性履行判決，同樣在一定程度上確認并明晰了行政機關的履行義務，體現(xiàn)了司法的導向功能，具有一定的合理性，但絕不能成為履行判決的主流形式。

對于行政機關尚有裁量空間的，行政機關處理行政事務的首次判斷權(quán)應當受到尊重的，可作出指示性履行判決。具體而言，針對一些協(xié)議中無明確約定，行政機關正在制定具體標準或需經(jīng)必要審批程序，又或是針對諸多專業(yè)化細節(jié)需要組織評估鑒定等情形，以及被告對履行內(nèi)容并無異議，確因職能調(diào)整、涉案標的轉(zhuǎn)移等主觀因素暫時履行不能，愿意或正在為實現(xiàn)履行可能性積極作為的情形，為節(jié)約有限的司法資源，明確行政機關的責任擔當并發(fā)揮其專業(yè)協(xié)調(diào)優(yōu)勢，可以作出模糊的履行判決以為雙方當事人各留有一定空間，方便后續(xù)被告的權(quán)力行使和原告的權(quán)益救濟。但從樣本判決書中多數(shù)被告辯稱“原告訴訟請求沒有事實及法律依據(jù)”來看，被告在此判決形式下極大可能會再度作出繼續(xù)故意拖延履行等不履行行為，恐難如原告和法院所愿。對于干擾法官及時作出實體履行判決的其他因素，例如地方政府財政困難的客觀現(xiàn)實，財政緊張不能成為地方政府隨意毀約、拒不執(zhí)行人民法院生效判決的理由，也不應該成為人民法院在判決階段就規(guī)避實體內(nèi)容的理據(jù)。除確有必要的幾類特殊情形外，司法實踐中人民法院應當慎用指示性履行判決。

（四）以補救、補償、賠償判決為補充

正確回應原告訴請，盡可能保證有效協(xié)議得到繼續(xù)履行，是首選判決方式，但并非所有協(xié)議都能夠如約履行。在出現(xiàn)被告因未能及時履行協(xié)議而給原告帶來經(jīng)濟損失，以及被告因法律或事實原因無法履行協(xié)議或繼續(xù)履行無實際意義等情形時，就涉及違約責任的承擔問題，此時需要結(jié)合原告訴請作出相應的補救、補償或賠償判決。

據(jù)《行政訴訟法》第七十八條和《協(xié)議規(guī)定》第十九條，采取補救措施是被告無法履行協(xié)議的第一順位判決，在尊重當事人意愿且存有替代給付的基礎上應優(yōu)先作出補救判決。在補救判決具體內(nèi)容的確定上，凡是為基于消除協(xié)議無法履行行為造成的不利后果，要求行政機關采取的措施均可以作為補救判決的內(nèi)容［9］。

結(jié)合《協(xié)議規(guī)定》第十六條，在行政機關行使行政優(yōu)益權(quán)作出合法變更、解除行政協(xié)議，以及其他違法或一般違約行為給原告造成損失時，應當根據(jù)原告訴請判決補償或賠償，即在履行不能的成因不可歸責于被告時，法院應當作出補償判決，補償額原則上可按照實際損失確定。

不同于補償訴請，賠償之訴既可被單獨提起，也可作為履約之訴的附帶訴請一并提出。此外，賠償判決也是其中唯一可以與履行判決并用的判決形式。《協(xié)議規(guī)定》明文支持原告提起的按照約定條款予以賠償、被告合法行為致使原告遭受損失予以補償?shù)仍V請，卻未對無約定情況下賠償額的確定作出詳細規(guī)定。就判決中合理確定具體賠償金額的問題，可參考民事法律規(guī)范的違約責任承擔標準，同時綜合考慮當?shù)氐胤截斦毫m當調(diào)整，交由法院進行衡量后酌情作出最終判決。理由如下：其一，從規(guī)制行政機關行為的角度上看，不乏濫用行政優(yōu)益權(quán)作出隨意變更或解除協(xié)議的行為。采取相對高標準的補、賠償數(shù)額以嚴控隨意作出訂立協(xié)議與肆意變更、解除行為不失為監(jiān)督行政的良方。其二，從權(quán)責一體的角度上看，有權(quán)必有責。與普通民事主體相比，行政機關權(quán)力更大，應當對協(xié)議未來的履行情況負有更多的注意義務和更高的維持協(xié)議穩(wěn)定的責任。其三，從最大化保護相對人權(quán)益與平衡現(xiàn)實問題的角度上看，一些重大工程中企業(yè)的預期利益有時極大，地方政府確實難以負擔，此種情況下，經(jīng)綜合利益衡量后以達到填平損失的標準為宜。

以上判決的作出均需以原告的實際訴訟請求為基礎，法院不能主動作出訴外裁判，但可及時釋明引導原告選擇最優(yōu)訴訟請求后判決回應其訴請。由于履行和補救判決是擇一關系，故在當原告僅訴履約，而協(xié)議無法履行且存有替代給付時，法院可以作出補救判決；沒有替代給付時，判決駁回訴訟請求并告知就賠償問題另行起訴；因公共利益所限而協(xié)議無法履行時，則判決予以補償。而在原告同時提起履行與賠償或是二者任選其一的訴請時，法院當依序?qū)彶楹笠灰挥枰曰貞g回其中的不合理訴請，根據(jù)實際情況作出履行或賠償判決，或是繼續(xù)履行與賠償并用的判決形式。

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