《中華人民共和國(guó)檔案法》與《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》區(qū)別及關(guān)系探討

摘 要：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》與《中華人民共和國(guó)檔案法》是兩類(lèi)不同的法律法規(guī)，它們之間的區(qū)別很大，從調(diào)整范圍上看，前者調(diào)整的范圍僅涉及政府信息的公開(kāi)或不公開(kāi)，范圍相當(dāng)有限，而后者是調(diào)整檔案全生命過(guò)程的法律，范圍相當(dāng)寬泛。從調(diào)整對(duì)象上看，前者調(diào)整的是“政府信息”，后者調(diào)整的是“檔案”?！皺n案”與“政府信息”并不是同一事物，兩者并不相等。從服務(wù)對(duì)象上看，前者服務(wù)對(duì)象主要是“公民、法人和其他組織”。后者服務(wù)對(duì)象包括接收進(jìn)館檔案的組織機(jī)構(gòu)、館藏檔案相關(guān)的當(dāng)事人及組織機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各方面的其他人員。兩者有這么多的不同，自然其各自的立法思想也就不一樣，前者名稱就是“政府信息公開(kāi)”，其立法思想就是要圍繞著“政府信息公開(kāi)”來(lái)確立，而后者是全面管理檔案全生命過(guò)程的法律，其立法思想也要圍繞著全面管理檔案全生命過(guò)程來(lái)確立。前者負(fù)責(zé)“政府信息”的公開(kāi)，后者負(fù)責(zé)“政府信息”中不予公開(kāi)的“政府信息”的開(kāi)放，這才是兩者相銜接的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)；信息公開(kāi)條例；檔案法；檔案開(kāi)放；開(kāi)放期限；信息安全；法律銜接；中介機(jī)構(gòu)

1 引言

自從《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）實(shí)施后，在檔案界引起了巨大反響，特別是針對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）的檔案開(kāi)放規(guī)定，出現(xiàn)了大量的思考和觀點(diǎn)，有從立法思想上進(jìn)行比較的觀點(diǎn)，如認(rèn)為：“政府信息公開(kāi)‘以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外’……《檔案法》……其以保密、保護(hù)為原則，以開(kāi)放為例外……與《條例》所追求的立法精神不相容?！盵1]因此，“檔案界和學(xué)術(shù)界都呼吁確立以‘開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外’的檔案法立法指導(dǎo)思想”，[2]對(duì)《檔案法》設(shè)置檔案開(kāi)放期限比較后存在爭(zhēng)議的學(xué)者，認(rèn)為這是《檔案法》與《條例》最大的不銜接不協(xié)調(diào)沖突之處，“普遍封閉期造成的政府信息公開(kāi)規(guī)定和檔案法斷層，信息公開(kāi)法律之間沒(méi)有相應(yīng)的配套和銜接”，[3]“凡是未滿30年的檔案，原則上都是不開(kāi)放的，這顯然阻礙了包括政府信息在內(nèi)的信息利用”。[4]持這類(lèi)觀點(diǎn)學(xué)者比較普遍。因此，不少學(xué)者建議“為了與《條例》相銜接，應(yīng)該調(diào)整《檔案法》中的檔案開(kāi)放期限”，[5]“取消三十年保管期限的做法，與《條例》銜接”。[6]

2020版新修訂的《檔案法》頒布實(shí)施，似乎對(duì)《檔案法》曠日持久的爭(zhēng)議歸于平靜。然而，從新修訂的《檔案法》中可以看出，并沒(méi)有將“開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外”作為其立法指導(dǎo)思想，最起碼新修訂的《檔案法》沒(méi)有此類(lèi)明確的表述，而且，也沒(méi)有取消檔案開(kāi)放期限的設(shè)置，僅僅是略微縮短了檔案開(kāi)放期限，仍保留25年的檔案開(kāi)放期限限制，學(xué)者們的爭(zhēng)論和建議涉及的所有問(wèn)題都依然存在。爭(zhēng)議表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題出在什么地方，需要進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵，還是出在對(duì)《檔案法》與《條例》的認(rèn)識(shí)上，大都只是看到兩者相同的地方，而對(duì)其不同的地方認(rèn)識(shí)不足，也沒(méi)有厘清兩者之間的真實(shí)關(guān)系。

2 《檔案法》與《條例》的區(qū)別

2.1 立法思想。學(xué)者們認(rèn)為：《檔案法》“以保密、保護(hù)為原則，以開(kāi)放為例外”與《條例》的立法思想是相沖突的，并呼吁《檔案法》也應(yīng)當(dāng)確立以“開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外”的立法思想。“檔案學(xué)界幾乎無(wú)一例外地認(rèn)為……立法理念……應(yīng)被《條例》中彰顯的新理念所取代”。[7]

從表面來(lái)看，就“公開(kāi)”與“開(kāi)放”這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，上述觀點(diǎn)似乎很有道理，在這一點(diǎn)上《檔案法》與《條例》也確實(shí)存在不相協(xié)調(diào)現(xiàn)象，而就是這一點(diǎn)也有問(wèn)題，有學(xué)者就指出公開(kāi)與開(kāi)放并不是一回事，其含義有很大的差異，認(rèn)為：“封閉期內(nèi)的檔案并非不公開(kāi)，實(shí)際上還可以被獲知、利用，而我們檔案界探討的以政府信息公開(kāi)帶動(dòng)檔案開(kāi)放，甚至取消檔案封閉期的說(shuō)法，混淆了公開(kāi)與開(kāi)放的區(qū)別。”[8]

事實(shí)上，《檔案法》與《條例》根本就是兩類(lèi)不同的法律法規(guī)。僅從名稱上就能看出它們的區(qū)別?！稐l例》僅僅是為一項(xiàng)單獨(dú)的工作：“政府信息公開(kāi)”而立的法，這部法規(guī)并不涉及“政府信息”的其他工作，如政府信息的形成、格式、管理，等等工作。如果一部以“政府信息公開(kāi)”為內(nèi)容的法規(guī)而不確立“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的立法精神那才是“怪事”。但是，《檔案法》卻不同，《檔案法》并不是一部為一項(xiàng)單獨(dú)的工作：“檔案開(kāi)放”而立的法。確切地說(shuō)，《檔案法》是一部從檔案形成、歸檔，到進(jìn)館、開(kāi)放、永久保存，從檔案室到檔案館，再到檔案局，從傳統(tǒng)載體的檔案管理到檔案信息化建設(shè)，等等，按照其立法的宗旨就是“加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案”（修訂前《檔案法》）的所有工作，都是《檔案法》的立法內(nèi)容，而“檔案開(kāi)放”僅僅是檔案利用中的一部分，也就是說(shuō)檔案開(kāi)放工作僅僅是檔案立法諸多工作中的一小項(xiàng)工作。

《檔案法》立法的重點(diǎn)是檔案管理，而據(jù)當(dāng)初《檔案法》立法時(shí)的當(dāng)事人回憶，就有不少人建議用《檔案管理法》的名稱。因而，有人認(rèn)為，“《檔案法》就是《檔案管理法》的定位當(dāng)不在少數(shù)”，并建議，“《檔案法》修改應(yīng)該遵從《條例》的立法理念”，[9]這顯然以偏概全了，這是放大一點(diǎn)而不及其余，這反而是違背了《檔案法》立法的初衷，而實(shí)際上《檔案法》就是《檔案管理法》，這一點(diǎn)不必回避，2020年新版《檔案法》也沒(méi)有回避這個(gè)問(wèn)題，不僅從立法宗旨上看幾乎與老《檔案法》一模一樣，沒(méi)有任何改變，而且，在第二條增加了檔案“監(jiān)督管理活動(dòng)”。新版《檔案法》由于原來(lái)《檔案法》的27條增加到53條，而新增加的內(nèi)容大都是有關(guān)檔案信息化建設(shè)管理和檔案監(jiān)督管理的內(nèi)容，總之，新版《檔案法》對(duì)檔案管理內(nèi)容的權(quán)重又增加了，而不是減少，更沒(méi)有使《檔案法》成為《檔案開(kāi)放法》，《檔案法》依舊是《檔案管理法》。

確切地說(shuō)，《檔案法》與《條例》本身就不在一個(gè)“頻道”上，沒(méi)有可比性，而要求《檔案法》的立法思想向《條例》靠攏就更有“削足適履”的意思了。如果要將《條例》與檔案法律法規(guī)做比較，那也應(yīng)該是《條例》與1991年出臺(tái)的《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》及2022年出臺(tái)的《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》做比較，它們才屬于同類(lèi)的法規(guī)，盡管后者的規(guī)格比較低?！稐l例》比《檔案法》規(guī)格低，不是一樣做比較嗎？

2.2 調(diào)整范圍?！稒n案法》與《條例》調(diào)整范圍是不同的?！稐l例》作為一項(xiàng)單一工作：“政府信息公開(kāi)”的法規(guī)，其調(diào)整的范圍僅涉及政府信息的公開(kāi)或不公開(kāi)這一領(lǐng)域或工作，其他有關(guān)政府信息的領(lǐng)域或工作則不涉及，其涉及的范圍相當(dāng)有限。甚至可以說(shuō)《條例》所涉及的只有可以公開(kāi)的政府信息的公開(kāi)，至于不可公開(kāi)的政府信息什么時(shí)間可以公開(kāi)、如何公開(kāi)、以及如何使用，等等，都不涉及。

《檔案法》則不同，《檔案法》調(diào)整的范圍所涉及的面和內(nèi)容則相當(dāng)寬?！稒n案法》調(diào)整的范圍是檔案的全生命過(guò)程，以上已述，不僅要調(diào)整檔案的歸檔形成、收集整理，還要保障檔案載體與信息的安全及永久保存，是對(duì)檔案管理的系統(tǒng)調(diào)整，而“檔案開(kāi)放”僅僅是檔案利用工作中的一部分。顯然，從某種意義上說(shuō)，《檔案法》與《條例》并沒(méi)有可比性。

由于《檔案法》實(shí)質(zhì)上是一部對(duì)檔案管理工作進(jìn)行系統(tǒng)全面調(diào)整的法律，雖然，它規(guī)范了幾乎涵蓋檔案管理的各個(gè)方面，但是，正是由于《檔案法》規(guī)范了方方面面的檔案管理工作，因而，它不可能對(duì)每一項(xiàng)檔案工作都給予細(xì)致地規(guī)范，而只能是宏觀的規(guī)范調(diào)整。當(dāng)然，《檔案法》又是有限的，它不可能對(duì)所有涉及檔案的管理活動(dòng)都進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。因而，對(duì)于它給予宏觀的規(guī)范調(diào)整的其具體細(xì)化調(diào)整還需要靠與之相配套的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來(lái)規(guī)制，而對(duì)于不在其規(guī)范調(diào)整范圍內(nèi)的其他有關(guān)檔案管理活動(dòng)則需要其他的法律法規(guī)來(lái)調(diào)整。例如，《檔案法》第二十九條規(guī)定：“公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)……需要，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，利用……有關(guān)機(jī)關(guān)……的檔案?！边@條就規(guī)定公民可以直接利用機(jī)關(guān)檔案室保存的檔案，具體如何利用需要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定來(lái)辦理。至于這些保存在機(jī)關(guān)檔案室的檔案，是不是公開(kāi)的政府信息，是不是開(kāi)放的檔案已經(jīng)不是關(guān)鍵，關(guān)鍵的是按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定來(lái)執(zhí)行。

按照《檔案法》的規(guī)定，《檔案法》只對(duì)屬于國(guó)家檔案館的館藏檔案開(kāi)放與不開(kāi)放進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范，并沒(méi)有涉及機(jī)關(guān)檔案室保存的檔案的開(kāi)放與不開(kāi)放。實(shí)際上，機(jī)關(guān)檔案室保存的檔案不存在開(kāi)放或不開(kāi)放的問(wèn)題，也就是說(shuō)機(jī)關(guān)檔案室的檔案開(kāi)放或不開(kāi)放不屬于《檔案法》的調(diào)整范圍，而屬于國(guó)家有關(guān)規(guī)定調(diào)整的范圍，比如說(shuō)屬于《條例》規(guī)范的范圍，最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條的規(guī)定就說(shuō)明了這一點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為：“機(jī)構(gòu)的檔案室也就成為政府機(jī)構(gòu)逃避政府信息公開(kāi)的‘避風(fēng)港’，實(shí)際中有些單位為了規(guī)避政府信息公開(kāi)的義務(wù)，將一些文件提前向檔案室歸檔，以逃避政府信息公開(kāi)的義務(wù)，這使得公眾原本有權(quán)獲取的檔案信息很難或無(wú)法獲取?！盵10]這顯然是對(duì)《檔案法》宏觀系統(tǒng)全面調(diào)整檔案管理的不了解，對(duì)《檔案法》調(diào)整范圍的有限性認(rèn)識(shí)不足，也沒(méi)有系統(tǒng)地去認(rèn)識(shí)《檔案法》而造成的。

2.3 調(diào)整對(duì)象?！稒n案法》與《條例》調(diào)整對(duì)象是不同的。從《條例》的名稱上可以看出其調(diào)整的對(duì)象是“政府信息”，按照《條例》的規(guī)定即政府“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)……信息”，也包括“具有管理公共事務(wù)職能的組織”的信息。

《檔案法》則不同，按照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定其調(diào)整的對(duì)象是“檔案”，即“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人……歷史記錄”。

首先，《檔案法》與《條例》調(diào)整的對(duì)象“檔案”與“政府信息”并不是同一事物?！皺n案”不等于“政府信息”，“政府信息”也不等于“檔案”，對(duì)此已有不少的學(xué)者給予了論證，如理明的關(guān)于政府信息不能與其對(duì)應(yīng)的檔案畫(huà)等號(hào)[11]的觀點(diǎn)、劉東斌的關(guān)于文件（政府信息）和檔案是兩種不同事物[12]的觀點(diǎn)等。歸檔的文件（政府信息），按照《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22—2015）的規(guī)定，“文件正本與定稿（包括法律法規(guī)等重要文件的歷次修改稿）為一件”，“有文件處理單或發(fā)文稿紙的，文件處理單或發(fā)文稿紙與相關(guān)文件為一件”。[13]那么，一般政府行政機(jī)關(guān)在其履行職能對(duì)外實(shí)施管理所形成的需要公開(kāi)的文件（政府信息），實(shí)際上，公開(kāi)的只是文件正本信息，并不包括該份文件的定稿及文件處理單等其他信息。也就是實(shí)際一份已公開(kāi)文件（政府信息）并不等于這份文件（政府信息）歸檔的文件（檔案）信息，后者還包括該份文件的定稿及文件處理單等其他信息，但前者只有該份文件正本的信息，而有關(guān)該份歸檔文件的定稿、文件處理單以及歷次修改稿等其他信息都屬于“文書(shū)處理程序過(guò)程中形成……的文件背景信息，是檔案信息的一部分，但不是文件信息的一部分”，[14]這些文件背景信息都屬于《條例》中規(guī)定的不予公開(kāi)的“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息”（2019年新版《條例》第十六條）。

其次，《條例》調(diào)整的對(duì)象“政府信息”（包括予以公開(kāi)的政府信息和不予公開(kāi)的政府信息）只是《檔案法》調(diào)整的對(duì)象“檔案”中的一部分，而不是《檔案法》調(diào)整的對(duì)象“檔案”的全部?！稐l例》調(diào)整的對(duì)象“政府信息”（包括予以公開(kāi)的政府信息和不予公開(kāi)的政府信息），其中的大部分會(huì)歸檔而成為“檔案”，這部分成為“檔案”的“政府信息”（包括予以公開(kāi)的政府信息和不予公開(kāi)的政府信息）其大部分最后都會(huì)進(jìn)館而成為檔案館的館藏檔案。作為國(guó)家檔案館的館藏檔案，雖然，其大部分都是文書(shū)檔案，但是，作為政府行政機(jī)關(guān)的檔案也只是其中的一部分。按照《檔案法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織……定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案”，原《檔案法實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定與之相同。也就是說(shuō)館藏檔案中不僅有政府行政機(jī)關(guān)的檔案，還有其他機(jī)關(guān)（如黨的機(jī)關(guān)）和團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案。其具體單位，按照國(guó)家檔案局發(fā)布的《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（9號(hào)令）規(guī)定，“各級(jí)綜合檔案館接收檔案的組織機(jī)構(gòu)有：1.中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)及所屬各部門(mén)；2.人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)；3.人民政府及其所屬各部門(mén)和單位；4.人民政協(xié)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)；5.人民法院、人民檢察院；6.各民主黨派機(jī)關(guān)；7.工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體；8.國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位”[15]等，還包括上述等單位的下屬單位的檔案。按照9號(hào)令第三條的規(guī)定，綜合檔案館的館藏檔案還包括“經(jīng)協(xié)商同意，綜合檔案館可以收集或代存本行政區(qū)內(nèi)社會(huì)組織、集體和民營(yíng)企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、家庭和個(gè)人形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有利用價(jià)值的檔案”，[16]從中可以看出政府行政機(jī)關(guān)的檔案只是其中的一少部分。

《檔案法》設(shè)置的館藏檔案開(kāi)放期限（也就是所謂的檔案封閉期）是針對(duì)所有的館藏檔案設(shè)置的，而不僅僅針對(duì)館藏中政府行政機(jī)關(guān)檔案中的已公開(kāi)的那部分政府信息。那些認(rèn)為政府信息公開(kāi)后進(jìn)館后反而需要封閉保存以及《檔案法》與《條例》有斷層不配套不銜接的觀點(diǎn)，顯然是將館藏檔案等同于政府信息，特別是等同于已公開(kāi)的政府信息。那些呼吁取消檔案封閉期的觀點(diǎn)，同樣也是將館藏檔案等同于已公開(kāi)的政府信息，而且，完全忽略了其他館藏檔案的存在，置其他的館藏檔案信息安全于不顧。這些除已公開(kāi)的政府信息外的其他館藏檔案中就包含著大量的屬于《條例》不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的政府信息，如果《檔案法》不設(shè)置館藏檔案開(kāi)放期限，或者說(shuō)取消檔案封閉期，從檔案形成之日就開(kāi)放，[17]那才是與《條例》有斷層不配套不銜接。因?yàn)?，?duì)于《條例》規(guī)定的那些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的政府信息，如果《檔案法》真的規(guī)定了取消檔案封閉期而從其形成之日起就可以開(kāi)放，這就等于《檔案法》的規(guī)定直接否定了《條例》關(guān)于那些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)政府信息的規(guī)定。顯然，后者與前者是相抵牾的。

2.4 服務(wù)對(duì)象。有學(xué)者認(rèn)為：“《條例》與《檔案法》規(guī)定的服務(wù)對(duì)象有差別，但基本一致?！盵18]然而，事實(shí)并非如此。《檔案法》與《條例》的服務(wù)對(duì)象是不同的，而且差別很大。按照《條例》的規(guī)定其服務(wù)的主要對(duì)象是“公民、法人和其他組織”，也就是政府行政管理機(jī)關(guān)管理的對(duì)象。按照《檔案法》的規(guī)定其服務(wù)的主要對(duì)象是“社會(huì)各方面”，主要可以分為三類(lèi)：一是綜合檔案館接收進(jìn)館檔案的組織機(jī)構(gòu)，也就是形成館藏檔案的那些單位與機(jī)構(gòu)。其中也包括產(chǎn)生“政府信息”的那些政府行政機(jī)關(guān)；二是與館藏檔案相關(guān)的當(dāng)事人及組織機(jī)構(gòu)，也包括政府行政管理機(jī)關(guān)管理的“公民、法人和其他組織”等；三是社會(huì)各方面的其他人員，主要是學(xué)術(shù)研究者，其中又以歷史研究者為主。

《檔案法》規(guī)定的這三類(lèi)服務(wù)對(duì)象，其對(duì)館藏檔案的利用訴求并不一致，差別很大，甚至完全相反。對(duì)于第一類(lèi)形成館藏檔案的那些單位與機(jī)構(gòu)（包括產(chǎn)生“政府信息”的那些政府行政機(jī)關(guān)）來(lái)說(shuō)，他們希望他們所形成的檔案只向他們提供利用，不要向其他第三方檔案利用者提供利用。對(duì)于政府行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，尤其是不希望那些《條例》規(guī)定的不予公開(kāi)的政府信息向第三方檔案利用者提供利用。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，這些進(jìn)館的館藏檔案其不開(kāi)放的期限越長(zhǎng)越好，也就是封閉期越長(zhǎng)越好，最好是永不開(kāi)放。對(duì)于第二類(lèi)與館藏檔案相關(guān)的當(dāng)事人及組織機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，最關(guān)心的不是開(kāi)放不開(kāi)放，而是通過(guò)辦理一定的手續(xù)后能不能查到。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，一般情況下不管開(kāi)放與不開(kāi)放都會(huì)提供給他們利用的。比如干部任免、組織機(jī)構(gòu)批復(fù)等?，F(xiàn)在檔案館利用最多的民生檔案也屬于此類(lèi)。民生檔案大都是政府各類(lèi)行政機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)檔案，如婚姻檔案、招工檔案等。其大都含有個(gè)人隱私，這類(lèi)檔案利用者只希望自己能利用，也不希望將其開(kāi)放，也希望其不開(kāi)放的期限越長(zhǎng)越好。當(dāng)然，這類(lèi)服務(wù)對(duì)象還有另一面的訴求，他們希望涉及他們的所有檔案都能被利用，但是，由于形成機(jī)構(gòu)的種種原因，實(shí)際上會(huì)有一些涉及他們的檔案并不能利用。對(duì)于這類(lèi)檔案，他們則又希望早點(diǎn)開(kāi)放可以供他們利用。對(duì)于第三類(lèi)社會(huì)各方面的其他人員來(lái)說(shuō)，一般情況下，由于他們只能利用開(kāi)放的館藏檔案，不能利用未開(kāi)放的館藏檔案，所以，他們最希望館藏檔案開(kāi)放得越早越好，開(kāi)放的館藏檔案越多越好。尤其是歷史研究者，呼吁檔案開(kāi)放最積極。因?yàn)?，“呼吁檔案開(kāi)放最早者和最多者是歷史工作者……開(kāi)放檔案利用者最多的是歷史工作者”。[19]

由于檔案館“是提供檔案信息服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)”，[20]因而，事實(shí)上，檔案館就成為上述三方面服務(wù)對(duì)象的第三方機(jī)構(gòu)，它需要同時(shí)滿足這三方面服務(wù)對(duì)象的訴求，而從上述分析中可以看出，這三方面的服務(wù)對(duì)象的訴求完全不一樣，有些訴求甚至完全相反。顯然，如何平衡這三方面的服務(wù)對(duì)象對(duì)提供檔案信息服務(wù)的利用訴求，就成為檔案館提供檔案利用服務(wù)好壞的關(guān)鍵。所以，設(shè)置檔案開(kāi)放期限就成為檔案館的必選項(xiàng)。從某種意義上說(shuō)，不論檔案開(kāi)放期限是30年還是25年，也不管是經(jīng)濟(jì)、教育等類(lèi)檔案可以提前開(kāi)放，還是涉及國(guó)家安全或者重大利益等類(lèi)的檔案需要延期開(kāi)放，都是這三方面的服務(wù)對(duì)象訴求博弈的結(jié)果，或者說(shuō)是他們之間妥協(xié)的結(jié)果，或者說(shuō)是檔案館平衡這三方面的服務(wù)對(duì)象訴求的結(jié)果，總之，檔案開(kāi)放期限的政策，就是使三方面的服務(wù)對(duì)象的利益最大化損失最小化的最大公約數(shù)。

3 《檔案法》和《條例》的關(guān)系

對(duì)于《檔案法》和《條例》的關(guān)系，有不少學(xué)者都認(rèn)為兩者有沖突不銜接不協(xié)調(diào)，這種沖突不銜接不協(xié)調(diào)基本都集中在《檔案法》的檔案開(kāi)放期限的設(shè)置上，也就是所謂的封閉期，并建議取消檔案封閉期的設(shè)置，與《條例》相銜接。

上述觀點(diǎn)顯然有問(wèn)題，一是將《條例》中的政府信息當(dāng)作全部公開(kāi)的政府信息，而沒(méi)有注意到《條例》還規(guī)定了大量的不予公開(kāi)的政府信息；二是將《檔案法》中的檔案館全部館藏檔案當(dāng)作全部是公開(kāi)的政府信息，而沒(méi)有注意到政府信息（包括公開(kāi)的和未公開(kāi)的）只是館藏檔案的一部分，檔案館的館藏檔案中還有一大批非“政府信息”檔案。如果真按照學(xué)者們的建議《檔案法》取消檔案開(kāi)放期限的設(shè)置，自檔案形成之日就開(kāi)放，那才是將《檔案法》置于了與《條例》相沖突的地位，更何談銜接。因?yàn)?，《檔案法》直接否定了《條例》對(duì)一些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)政府信息的規(guī)定，而且，還使《檔案法》與其他與檔案相關(guān)的法律造成相沖突，如《保密法》等。

《檔案法》和《條例》相銜接什么？不是《條例》和《檔案法》同時(shí)公開(kāi)與開(kāi)放，那不叫銜接，而叫同步。什么是相銜接，是《條例》負(fù)責(zé)“政府信息”的公開(kāi)，《檔案法》負(fù)責(zé)“政府信息”中不予公開(kāi)的“政府信息”的開(kāi)放，這才叫銜接。按照文件生命周期理論的觀點(diǎn)，就是《條例》負(fù)責(zé)“政府信息”（文件）前端的公開(kāi)，《檔案法》負(fù)責(zé)不予公開(kāi)的“政府信息”（檔案）后端（進(jìn)館）的開(kāi)放。如果沒(méi)有《檔案法》對(duì)不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的“政府信息”（檔案）后端（進(jìn)館）設(shè)置開(kāi)放期限，那么，這些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的“政府信息”（檔案）將使公民永遠(yuǎn)無(wú)法知曉，也無(wú)法利用這些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的“政府信息”（檔案）。正是《檔案法》規(guī)定了開(kāi)放期限，才使得那些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的“政府信息”（檔案）在一定的時(shí)間后得以被公民知曉與利用。也正是由于有了檔案開(kāi)放期限，才使得在最大限度地既保障了國(guó)家與各個(gè)方面的利益的基礎(chǔ)上，又最大限度地保障了公民獲取那些不予公開(kāi)的“政府信息”（檔案）的權(quán)利。這才是《檔案法》和《條例》兩者之間的關(guān)系，這種關(guān)系才是相銜接的關(guān)系。

也許會(huì)有人說(shuō)，雖然，《檔案法》設(shè)置檔案開(kāi)放期限使得那些不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的“政府信息”（檔案）在一定的時(shí)間后可以利用，但是，并沒(méi)有解決那些歸檔后的政府已公開(kāi)信息，也跟著不予公開(kāi)及不得公開(kāi)的“政府信息”一樣進(jìn)入檔案封閉期的問(wèn)題。這里拋開(kāi)以上所述一份公開(kāi)的政府信息并不等于這份歸檔后的政府信息的觀點(diǎn)不論，就按照學(xué)者們認(rèn)為的那樣。對(duì)此，實(shí)際上，在《條例》公布實(shí)施之初，這個(gè)問(wèn)題就已經(jīng)解決了，《條例》明確規(guī)定發(fā)布公開(kāi)政府信息的機(jī)關(guān)要向檔案館提供其已公開(kāi)的政府信息，由檔案館向公民提供利用。提前解決了若干年后政府行政機(jī)關(guān)已公開(kāi)的“政府信息”（檔案）進(jìn)館后受檔案開(kāi)放期限限制不能被公民利用的問(wèn)題。這是《檔案法》和《條例》兩者之間在此方面最好的銜接。不知是《條例》的立法者有先見(jiàn)之明，還是對(duì)在此之前國(guó)家檔案局在檔案館系統(tǒng)中開(kāi)展的建立已公開(kāi)現(xiàn)行文件中心工作的認(rèn)可，客觀上《條例》的規(guī)定解決了學(xué)者們擔(dān)心的問(wèn)題。也就是說(shuō)學(xué)者們探討的已經(jīng)公開(kāi)的政府信息成為檔案后還需要進(jìn)入檔案封閉期阻礙公民利用的現(xiàn)象根本就不存在。自然，學(xué)者們說(shuō)的《檔案法》和《條例》相沖突不銜接不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象也就不存在。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上所述，可以看出，《檔案法》和《條例》是兩類(lèi)完全不相同的法律法規(guī)，它們之間的區(qū)別很大，從調(diào)整范圍上看，《條例》只是調(diào)整單一工作：“政府信息公開(kāi)”的法規(guī)，其調(diào)整的范圍僅涉及政府信息的公開(kāi)或不公開(kāi)，對(duì)有關(guān)政府信息的其他領(lǐng)域或工作則不涉及，其調(diào)整的范圍相當(dāng)有限，而《檔案法》則不同，《檔案法》是一部調(diào)整檔案全生命過(guò)程的法律，其調(diào)整的范圍及所涉的面和內(nèi)容相當(dāng)寬泛。從調(diào)整對(duì)象上看，《條例》調(diào)整的是“政府信息”，《檔案法》調(diào)整的是“檔案”?！皺n案”與“政府信息”并不是同一事物。“檔案”不等于“政府信息”，“政府信息”也不等于“檔案”?！稐l例》調(diào)整的對(duì)象“政府信息”（包括予以公開(kāi)的政府信息和不予公開(kāi)的政府信息）只是《檔案法》調(diào)整的對(duì)象“檔案”中的一部分，而不是《檔案法》調(diào)整的對(duì)象“檔案”的全部。從服務(wù)對(duì)象上看，《檔案法》和《條例》調(diào)整的服務(wù)對(duì)象也不同，前者調(diào)整的服務(wù)對(duì)象包括接收進(jìn)館檔案的組織機(jī)構(gòu)（其中也有產(chǎn)生“政府信息”的那些政府行政機(jī)關(guān)）、館藏檔案相關(guān)的當(dāng)事人及組織機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各方面的其他人員。后者調(diào)整的服務(wù)對(duì)象主要是“公民、法人和其他組織”?！稒n案法》和《條例》有這么多的不同，自然其各自的立法思想也就不一樣，《條例》的名稱就是“政府信息公開(kāi)”，自然，其立法思想就是要圍繞著“政府信息公開(kāi)”來(lái)確立，而《檔案法》是全面管理檔案全生命過(guò)程的法律，自然，其立法思想也要圍繞著全面管理檔案全生命過(guò)程來(lái)確立。

對(duì)于《檔案法》和《條例》兩者之間的關(guān)系，以往的研究者只關(guān)注“公開(kāi)”與“開(kāi)放”，并想當(dāng)然地將“檔案”等同于“政府信息”，更確切地說(shuō)是將已公開(kāi)的“政府信息”等同于“檔案”（館藏檔案）。并沒(méi)有全面系統(tǒng)地對(duì)兩者進(jìn)行考察比較，有究其一點(diǎn)以偏概全不及其余之嫌，其得出的結(jié)論自然偏離客觀，而且，最后新《檔案法》的頒布不僅終結(jié)了有關(guān)問(wèn)題的討論，并且似乎宣告學(xué)者們疑慮的所有問(wèn)題都是“偽問(wèn)題”。但是，這種觀點(diǎn)曾長(zhǎng)期占據(jù)學(xué)術(shù)中心，且頗有市場(chǎng)，其現(xiàn)象也很值得人們深思。

本文系河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“信息化背景下運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)一體推進(jìn)‘三不腐’體制機(jī)制研究（項(xiàng)目編號(hào)：242400410251）”、2023年度河南省檔案科技項(xiàng)目計(jì)劃“數(shù)字化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型背景下紀(jì)檢監(jiān)察檔案信息化提質(zhì)賦能研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023-X-036）階段性成果。

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（作者單位：1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 鄭毅，法學(xué)碩士，副教授；2.河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院 郭芳，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，副教授；3.濮陽(yáng)市檔案館 劉東斌，副研究館員 來(lái)稿日期：2024-08-20）