宿遷市水土保持與海綿城市融合工作機制的實踐與思考

［關鍵詞］ 營商環(huán)境；融合機制；水土保持；海綿城市；宿遷市

［摘 要］ 為進一步深化“放管服”改革，精簡、優(yōu)化審批程序，營造良好的營商環(huán)境，宿遷市以水土保持和海綿城市在建設理念、監(jiān)管流程等方面的高度一致性為基礎，將水土保持、海綿城市等涉水工作統(tǒng)籌融合，作為推動綠色發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境的有力舉措。實踐表明：通過建立“水保+海綿”融合工作機制，切實壓縮了生產(chǎn)建設項目審批時間，節(jié)約了工程投資，對減輕企業(yè)負擔、激發(fā)市場活力起到了一定的促進作用，主要體現(xiàn)在建立了跨部門聯(lián)動、多方受益的水土保持創(chuàng)新監(jiān)管機制，實現(xiàn)了水土保持措施與海綿城市低影響開發(fā)設施共建共享，以及水土保持與海綿城市多指標統(tǒng)一等方面。

［中圖分類號］ S157" [文獻標識碼] A" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.12.011

［引用格式］ 陸虹漉，李雷，范顏軍，等.宿遷市水土保持與海綿城市融合工作機制的實踐與思考[J].中國水土保持，2024（12）：33-37.

水土保持是生態(tài)文明建設的必然要求，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障^[1]。宿遷市是西楚霸王項羽的故鄉(xiāng)、中國酒都，坐擁洪澤湖、駱馬湖兩大湖泊，水域面積占全市總面積的25%，大運河、古黃河縱貫南北，橫跨淮河、沂沭泗水系，河網(wǎng)密布、水系發(fā)達，被譽為“江蘇綠心、華東綠肺”。自1996年建市以來，宿遷始終堅持“生態(tài)立市”的發(fā)展戰(zhàn)略。截至2022年底，宿遷市先后開展了6項國家水土保持小流域綜合治理重點工程，水土保持率達97.15%，創(chuàng)建省級生態(tài)清潔小流域13條，水土保持目標完成情況考核評估連續(xù)3 a獲優(yōu)秀等次，市水利局獲評2022年全國水土保持工作先進集體。2022年10月，宿遷市水利局圍繞“減輕企業(yè)負擔、提高工作效能”的總體目標，以海綿城市示范城市建設為契機，探索建立了水土保持和海綿城市融合工作機制。

1 水土保持與海綿城市工作對比分析

1.1 建設理念對比

從建設需求、基本設施、產(chǎn)生效益及最終目的幾個方面進行總結分析，水土保持與海綿城市的建設理念高度一致，均以改善人居環(huán)境、保護自然資源為最終目標^[2]。水土保持與海綿城市建設理念對比見表1。

1.2 技術手段對比

1.2.1 水土保持

水土保持措施總體布局上考慮工程措施、臨時措施和植物措施的有機結合，先借助工程措施、臨時措施在短時期內(nèi)遏制或減少水土流失，再利用植物措施涵水、保土，徹底防治水土流失。目前，宿遷市水土保持措施布局主要是施工前考慮表土剝離及施工圍擋，施工中加強臨時排水及沉沙措施建設，注意棄土棄渣的攔擋覆蓋，施工后進行綠化。簡單來說，城市水土保持就是通過施工中一系列水土保持措施的布設，達到導流導排、抑制揚塵等效果，把降水及施工對工程和環(huán)境的影響降到最低。生產(chǎn)建設項目常用的水土保持措施主要有表土剝離、土地整治、攔渣、植被恢復、截排水、臨時防護、邊坡防護等，見表2。

1.2.2 海綿城市

海綿城市注重于通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等技術手段^[2]，實現(xiàn)對雨水徑流及雨水徑流污染的控制，同時兼顧雨水資源化利用的實現(xiàn)。城市水土保持中加入“海綿城市”理念，可使城市的水土資源得到更加合理有效的利用。

按照“滲、滯、蓄、凈、用、排”總體技術要求，海綿城市措施可分為源頭控制措施、過程轉輸措施、末端治理措施等，常用的有雨水花園、下凹式綠地、轉輸型植草溝、透水鋪裝等，見表3。

1.3 建設流程對比

水土保持與海綿城市建設流程均可分為建設前期、建設期、竣工驗收期及生產(chǎn)運行期^[3]，建設流程上基本重合，責任主體均為建設單位。水土保持與海綿城市建設流程對比見表4。

2 融合機制構建的必要性與可行性分析

2.1 必要性

2.1.1 企業(yè)角度

在以往工作要求下，生產(chǎn)建設項目均需要分別開展水土保持和海綿城市兩個專項工作，對項目建設單位來說造成了一定負擔，協(xié)同監(jiān)管后則可以有效縮短工作流程。以某生產(chǎn)建設項目為例，該項目分別開展了水土保持和海綿城市工作，若能將兩項工作進行融合、同步開展，則可有效壓縮編報審批時間，節(jié)約成本，見表5。

2.1.2 主管部門角度

現(xiàn)狀水土保持與海綿城市工作中，項目各建設階段，包括方案審查、過程監(jiān)督、驗收等，水土保持和海綿城市主管部門均需1～2名專職人員對接監(jiān)督，占用了較多的行政資源。融合機制建立后，可以融合工作小組的名義同步開展工作，減少人員投入，進一步提升工作效能。

2.2 可行性

2.2.1 合法性

海綿城市與水土保持建設均以改善生態(tài)環(huán)境、保護自然資源為基本出發(fā)點，以雨水自然消納、滯蓄為載體，落實各項工程措施和管理措施，融合機制下的協(xié)同工作不違背相關上位法要求，且可更好地貫徹落實《關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》（水?！?019〕160號）中精簡優(yōu)化審批、創(chuàng)新監(jiān)管方式、推進跨部門跨區(qū)域聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法等工作要求。

2.2.2 可操作性

水土保持和海綿城市主管部門監(jiān)管流程中均有開工前準備階段、實施階段、驗收階段、運行階段4個階段，重合度較高。海綿城市措施均可作為水土保持措施使用，海綿城市所倡導的“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術理念均可服務于項目水土保持建設。

3 融合機制建立情況

3.1 方案聯(lián)合審查機制

3.1.1 同步編制原則

水土保持和海綿城市在建設理念和建設目標等方面存在高度一致性，為加強統(tǒng)籌管理、避免重復建設、充分發(fā)揮項目經(jīng)濟效益，生產(chǎn)建設項目應同步開展水土保持和海綿城市方案設計，植草溝、線性排水溝、雨水調蓄池等海綿城市措施應融入項目水土保持方案，并按照《宿遷市水土保持與海綿城市措施編制大綱》編制形成方案文本。在施工過程中，水土保持措施和海綿城市措施同步建設，共同發(fā)揮水土流失防治和雨水徑流削減功能。

3.1.2 統(tǒng)一報送、共同審查原則

為切實減輕企業(yè)負擔，避免兩頭分開報審的情況，要求項目建設單位將方案成果統(tǒng)一報送至水土保持主管部門，再由水土保持主管部門抄送海綿城市主管部門，水土保持和海綿城市主管部門商定審查時間，共同組織水土保持和海綿城市方案審查會，不再單獨評審。審查專家組應至少包含1名海綿城市領域專家，審查通過后，經(jīng)海綿城市主管部門會簽，水土保持主管部門出具批文。

3.2 施工過程聯(lián)合督導機制

3.2.1 “雙隨機、一公開”原則

按照《水利部辦公廳關于印發(fā)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》（辦水保〔2019〕172號）要求，在監(jiān)督過程中，應現(xiàn)場檢查隨機確定的檢查對象，每年現(xiàn)場檢查的比例不低于本級審批方案項目的10%；對有舉報線索、不及時整改、不按規(guī)定提交水土保持監(jiān)測季報和納入重點監(jiān)管對象的項目應當開展現(xiàn)場檢查。在融合機制創(chuàng)建過程中延續(xù)了這一原則，主要對水土保持和海綿城市工作組織管理情況，水土保持和海綿城市方案審批情況，表土剝離、保存和利用情況，取土和棄土場選址及防護情況，以及水土保持和海綿城市措施落實情況等進行督導服務。

3.2.2 聯(lián)合督導原則

為避免重復檢查，減少對項目實施過程的打擾，水土保持和海綿城市的主管部門不再單獨開展施工過程督導工作，而是針對現(xiàn)場情況，共同下發(fā)整改通知單。建設單位收到整改通知單后，應立即組織相關人員進行整改，最終形成整改回復單，報送主管部門。

3.3 竣工聯(lián)合自主驗收機制

3.3.1 全面落實自主驗收原則

自國家提出海綿城市理念以來，各地陸續(xù)探索和建立了海綿城市驗收機制，諸如宿遷市等大多數(shù)城市均采取了海綿城市專項驗收制度，即海綿城市驗收作為單獨的驗收環(huán)節(jié)，這一方面與現(xiàn)行工程審批制度改革趨勢相悖，另一方面專項驗收制度增加了企業(yè)負擔，不利于營造良好的營商環(huán)境。如上海市和江蘇省南京市、徐州市均采用自主驗收制度，建設單位作為海綿措施建設質量的責任主體，當?shù)睾＞d城市主管部門不參與驗收工作。

鑒于以上情形，要求項目水土保持和海綿城市驗收工作由建設單位自主開展，驗收專家組應至少包含1名海綿城市領域的專家，未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投產(chǎn)使用。

3.3.2 聯(lián)合驗收原則

建設單位應當在向社會公開驗收材料后、項目投產(chǎn)使用前，向水土保持主管部門報備驗收材料，包括驗收報備申請、驗收鑒定書、驗收報告、監(jiān)測總結報告，以及向社會公開的時間、地點及方式等材料。若報備材料不完整或不符合格式要求，則水土保持主管部門應當在5個工作日內(nèi)一次性告知建設單位需要補正的全部內(nèi)容。若報備材料完整、符合格式要求，則水土保持和海綿城市主管部門應當在5個工作日內(nèi)聯(lián)合出具報備證明，并在門戶網(wǎng)站進行公告。

4 融合機制成效評估

4.1 經(jīng)濟效益評估

4.1.1 切實壓縮審批時間，優(yōu)化營商環(huán)境

水土保持與海綿城市融合機制的建立，可壓縮項目審批時間，減少企業(yè)資金和人力成本投入，助力優(yōu)化營商環(huán)境。現(xiàn)以未落實融合機制要求的A項目和已落實融合機制要求的B項目為例進行對比分析，審批時間對比見表6。

根據(jù)計算分析，A項目采用了水土保持與海綿城市方案分開報審的形式，兩項工作的審批時間共計43 d，B項目采用了水土保持與海綿城市方案聯(lián)合審查，整個周期為17 d，時間周期相對于分開報審有明顯縮短，可為整個項目建設壓縮審批時間26 d，切實節(jié)省了企業(yè)時間成本。

4.1.2 避免重復建設，節(jié)約工程投資

現(xiàn)以占地面積為70 000 m²的C項目為例進行說明，從C項目水土保持方案和海綿城市方案中篩選出功能、做法類似的技術措施，見表7。

1）臨時措施永久化。在C項目中，通過協(xié)調統(tǒng)籌，合理確定臨時沉沙池，保留部分臨時沉沙池及臨時排水溝作為永久性海綿措施使用，可節(jié)約措施拆除及場地修復費用約7.5萬元。

2）提高雨水資源化利用。通過協(xié)調統(tǒng)籌，合理確定臨時沉沙池，將臨時沉沙池保留為雨水收集池使用，共計43.2 m 全年可收集雨水約1 100 m 收集后的雨水用于綠化澆灌、道路沖洗等，全年可節(jié)約費用^{3 000}元。

3）降低勘察設計費。根據(jù)前期市場調研，宿遷市水土保持方案報告書編制費用約為10萬元/項，海綿城市設計費約為3元/m²（占地面積）。以新盛街壹號項目為例，水土保持和海綿城市設計費共計35萬元，隨著融合機制逐漸完善、技術單位水平不斷提高，兩個方案最終實現(xiàn)統(tǒng)一，建設單位可只委托1個編制單位編制1本方案，勘察設計費可節(jié)約20萬元。

綜上所述，若做好水土保持與海綿城市的統(tǒng)籌建設，則C項目可節(jié)約建設投資約83.91萬元，平均節(jié)約投資11.99元/m²。2023年，宿遷市共完成了315個生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批，其中有174個項目同步落實了海綿城市建設要求，若全面貫徹執(zhí)行水土保持和海綿城市融合工作要求，則全年可節(jié)約項目建設運營成本約10 431萬元。

4.1.3 發(fā)揮本地優(yōu)勢，帶動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

任何水土保持和海綿城市建設都離不開綠化種植。隨著宿遷市水土保持和海綿城市建設工作的不斷深入推進，對于苗木的采購需求逐漸加大，尤其是對于美人蕉、鳶尾等濕生花卉的需求。宿遷市充分依托花木資源稟賦優(yōu)勢，提高了本地苗木企業(yè)的市場占有率，帶動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，見圖1。

4.2 環(huán)境效益評估

4.2.1 水土共治，助力“江蘇生態(tài)大公園”建設

水土保持與海綿城市融合機制的建立，減輕了項目開發(fā)建設對城市水文特征的影響和對自然環(huán)境的破壞與污染，提升了雨水資源收集和利用的效率，兩者的融合機制更好地發(fā)揮了各自優(yōu)勢，促進了生態(tài)修復與保護，為“江蘇生態(tài)大公園”建設奠定了堅實基礎。如在迎賓大道和北京路快速化改造項目建設中，通過統(tǒng)籌道路紅線內(nèi)外海綿城市和水土保持建設，實現(xiàn)了對高架橋面及主路面雨水的收集處理，有效削減了地表徑流，同步實現(xiàn)了水土流失防治和海綿城市建設目標，同時通過運用生態(tài)旱溪、雨水花園、植草溝等多重海綿城市技術手段，與傳統(tǒng)景觀有效融合，打造了錯落有致、高低起伏的特色景觀，見圖2。

4.2.2 綠色優(yōu)先，生態(tài)優(yōu)先，引領美麗宜居城市建設

堅持綠色優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的總體原則，統(tǒng)領水土保持和海綿城市融合機制構建工作，充分發(fā)揮城市綠地系統(tǒng)的水土流失防治和海綿城市功能，系統(tǒng)統(tǒng)籌地塊和道路雨水的消納和有序排放，實現(xiàn)排水分區(qū)內(nèi)水土協(xié)調控制，完成60余家單位庭院開放、22個社區(qū)公共綠地空間提升、18處街頭綠地及“口袋公園”建設，構建“小區(qū)綠地-社區(qū)綠地-公園綠地”一體融合的無邊界公園城市，引領美麗宜居城市建設，見圖3。

5 結束語

宿遷市通過建立“水保+海綿”融合工作機制，切實壓縮了生產(chǎn)建設項目審批時間，節(jié)約了工程投資，對減輕企業(yè)負擔、激發(fā)市場活力起到了一定的促進作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

5.1 建立了跨部門聯(lián)動、多方受益的水土保持創(chuàng)新監(jiān)管機制

推進水土保持和海綿城市協(xié)同監(jiān)管是落實“放管服”改革要求、提高監(jiān)管效能、形成監(jiān)管合力的重要舉措，也是充分發(fā)揮生產(chǎn)建設項目行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)督指導、壓實生產(chǎn)建設單位水土流失防治及雨水徑流消減主體責任的必然要求。融合機制的建立促使多方受益，大大調動了全社會參與水土保持和海綿城市建設工作的積極性。第一，通過建立水土保持和海綿城市協(xié)作機制，有效壓縮了項目審批時間，簡化了審批流程，進一步優(yōu)化了營商環(huán)境；第二，通過水土保持和海綿城市協(xié)同監(jiān)管，減少了對水土保持和海綿城市主管部門行政資源的占用，提升了工作效能；第三，通過對比分析水土保持和海綿城市技術理念和常用技術措施，探索兩者在技術上融合的可能性，構建了統(tǒng)籌建設的技術體系，節(jié)約了工程投資，避免了重復建設。

5.2 實現(xiàn)了水土保持措施與海綿城市低影響開發(fā)措施共建共享

在統(tǒng)籌水土保持和海綿城市措施建設時，同步開展水土保持和海綿城市設計，可合理優(yōu)化空間布局，提高措施效能，實現(xiàn)臨時性的水土保持措施永久化，更加長久地為雨水徑流控制及雨水資源化利用服務。

合理確定沉沙池位置，如布設在建筑物雨落管周邊、雨水出口附近等，可最大限度地實現(xiàn)在主體工程完工后沉沙池能作為雨水收集池使用，達到臨時沉沙池永久化的目的。臨時排水溝是項目施工過程中重要的水土保持措施，現(xiàn)多設計為硬質結構，可結合海綿城市要求進行生態(tài)化改造，建設植草溝或碎石渠作為臨時排水措施，后期作為雨水導流措施使用，以達到臨時排水溝永久化的目的。

5.3 實現(xiàn)了水土保持與海綿城市多指標統(tǒng)一

通過對典型項目水土流失量及進出水水量實施監(jiān)測，分析水土流失量與雨水徑流量之間的演變規(guī)律和相互關系，建立水土流失防治指標和雨水年徑流總量控制率指標之間的轉換算法，將水土保持和海綿城市建設的兩套指標進行合并統(tǒng)一，不再分開制定，可有效避免同個項目同時布設水土保持和海綿城市監(jiān)測設備，節(jié)約項目投資，同時在指標評估時也不用再分開校核，減少了計算工作量。

［參考文獻]

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