我國(guó)法定機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐困境與制度選擇

“構(gòu)建以政府力量為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同治理格局，是疏解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新治理模式與方式、提升國(guó)家治理效能的應(yīng)有之義”，[1]政府力量如何發(fā)揮主導(dǎo)作用是一個(gè)值得不斷思索的問(wèn)題。過(guò)去，我國(guó)的國(guó)家治理活動(dòng)往往有著行政機(jī)關(guān)的直接參與度較高，體制機(jī)制不夠靈活，專(zhuān)業(yè)能力尚待加強(qiáng)，智力支持水平較低等問(wèn)題，而這些問(wèn)題在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中愈加顯露出來(lái)。放眼域外，法定機(jī)構(gòu)改革成為諸多舉措中卓有成效的一項(xiàng)。法定機(jī)構(gòu)是指在特定領(lǐng)域內(nèi)，以專(zhuān)業(yè)高效地執(zhí)行政府決策為目的，由立法機(jī)關(guān)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)設(shè)立規(guī)定其主要職能權(quán)責(zé)和管理運(yùn)行機(jī)制、與政府機(jī)構(gòu)相對(duì)隔離的公共性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。我國(guó)內(nèi)地的法定機(jī)構(gòu)改革最初主要是作為事業(yè)單位改革的一項(xiàng)舉措，并被政府和社會(huì)寄予較高的期待。拉開(kāi)這一改革序幕的標(biāo)志是深圳市于2007年出臺(tái)的《關(guān)于在我市推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的意見(jiàn)》。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐探索，法定機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)不僅僅服務(wù)于事業(yè)單位改革，其主要應(yīng)用場(chǎng)景已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變?！肮δ軈^(qū)特別需要通過(guò)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的行政化管理模式”[2]，因而為數(shù)不少的功能區(qū)逐漸將法定機(jī)構(gòu)作為功能區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手，“以法定機(jī)構(gòu)代行管理功能”[3]。我國(guó)開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)改革十余年來(lái)，在取得令人矚目成就的同時(shí)，也面臨法律依據(jù)不明確、法人類(lèi)型不統(tǒng)一、長(zhǎng)效機(jī)制不健全、去行政化不徹底等實(shí)踐困境，而這些問(wèn)題有待在深化改革的進(jìn)程中予以克服。

一、法定機(jī)構(gòu)改革中遇到的實(shí)踐困境

（一）法律依據(jù)不明確

“法定機(jī)構(gòu)與專(zhuān)門(mén)立法一一對(duì)應(yīng)，是立法的產(chǎn)物?！盵4]法定機(jī)構(gòu)改革在國(guó)內(nèi)先是在香港大規(guī)模應(yīng)用，后是深圳探索借鑒，兩地的特殊地位使得法定機(jī)構(gòu)改革最重要的前提被忽視了?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第17條第1款和《中華人民共和國(guó)立法法》第90條第2款以及《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》是港深兩地能夠大刀闊斧推行法定機(jī)構(gòu)改革的法律基礎(chǔ)，而這種基礎(chǔ)在大多數(shù)地區(qū)并不存在，“內(nèi)地引入法定機(jī)構(gòu)的最大困境在于并非各級(jí)人大都具備立法權(quán)限”。[5]

特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易港等特殊地方設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)可以依據(jù)授權(quán)而毫無(wú)顧慮地稱(chēng)之為“法”定機(jī)構(gòu)，而其他地方卻難以找到這樣的授權(quán)。如果說(shuō)省級(jí)行政區(qū)尚可以通過(guò)地方性法規(guī)和規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)廣義上的立法并以此設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，那么省級(jí)之下則因?yàn)?015年修訂后的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)地級(jí)市立法權(quán)的限制而難以實(shí)現(xiàn)，使得法定機(jī)構(gòu)改革“立法支持總體不足”[6]。

（二）法人類(lèi)型不統(tǒng)一

法定機(jī)構(gòu)并非單獨(dú)的一種類(lèi)型，各地在實(shí)踐中的選擇也不一而足。由于法定機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)地最早服務(wù)于事業(yè)單位改革，絕大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)都是注冊(cè)為事業(yè)單位，但在十余年間也有地方探索出了行政機(jī)關(guān)[如天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展局]、社會(huì)團(tuán)體（如海南國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展局）甚至公司企業(yè)（如香港九廣鐵路公司）等多種組織機(jī)構(gòu)形態(tài)，且基金會(huì)等其他法人類(lèi)型也存在適用空間。

法定機(jī)構(gòu)在法人類(lèi)型上的可選擇性實(shí)質(zhì)上反映的是其模糊性和非法定性，而這種模糊性和非法定性的存在，使得各種法人類(lèi)型的制度規(guī)范無(wú)法就法定機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)作出回應(yīng)，導(dǎo)致法定機(jī)構(gòu)必然受到設(shè)立登記時(shí)所選擇的法人類(lèi)型一般規(guī)則的約束，不利于實(shí)現(xiàn)法定機(jī)構(gòu)本身的目的，也構(gòu)成對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新改革的制度性障礙。

（三）長(zhǎng)效機(jī)制不健全

法定機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行到今天已經(jīng)有十余年時(shí)間，目前仍是多點(diǎn)散發(fā)，處于各地自主探索實(shí)踐階段。對(duì)待法定機(jī)構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)采取何種定位、應(yīng)用于何種場(chǎng)景、服務(wù)于何種事業(yè)，目前都沒(méi)有定論。法定機(jī)構(gòu)本身還要不要作為事業(yè)單位改革的出路，也成了一個(gè)值得再思考的問(wèn)題。更有甚者，一些地方的法定機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)開(kāi)始走“回頭路”，“出現(xiàn)了‘回歸科層制結(jié)構(gòu)’的趨勢(shì)”[7]，逐漸向這些法定機(jī)構(gòu)在登記注冊(cè)選擇的法人類(lèi)型實(shí)質(zhì)性“并軌”，愈發(fā)淪為一個(gè)“以編制換高薪”的國(guó)有企事業(yè)單位。

這反映出法定機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)還不夠健全，過(guò)于依賴(lài)地方黨政主官對(duì)法定機(jī)構(gòu)的理解以及對(duì)推行改革的意志和思路；又因?yàn)槲覈?guó)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的輪換與流動(dòng)，使得一些法定機(jī)構(gòu)在還沒(méi)有成長(zhǎng)到足以靠成績(jī)證明改革成果的階段，就失去了上級(jí)機(jī)關(guān)的支持，這讓很多地方的改革實(shí)踐無(wú)疾而終。

（四）去行政化不徹底

法定機(jī)構(gòu)不列入行政序列、不明確規(guī)格級(jí)別是當(dāng)前改革的通行做法，目的就在于去行政化。但實(shí)踐中的部分法定機(jī)構(gòu)在事實(shí)上仍被當(dāng)作了政府的派出機(jī)構(gòu)或者直屬單位，與本級(jí)政府的工作部門(mén)以及下級(jí)縣市區(qū)或鎮(zhèn)街行政機(jī)關(guān)一并受領(lǐng)工作任務(wù)，而這些工作任務(wù)往往突破了法定機(jī)構(gòu)預(yù)定的職能范圍。

法定機(jī)構(gòu)去行政化不徹底的問(wèn)題還反映在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上。目前各地區(qū)的法定機(jī)構(gòu)在名稱(chēng)上有一定的默契，大多以“局”和“中心”命名。命名本身并非關(guān)鍵，但這種形同傳統(tǒng)行政事業(yè)單位名稱(chēng)的背后是治理結(jié)構(gòu)上的路徑依賴(lài)問(wèn)題：一些法定機(jī)構(gòu)仍然沿用傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的黨委會(huì)議、局長(zhǎng)（主任）辦公會(huì)議等領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策模式。

此外，經(jīng)濟(jì)上的依賴(lài)性也阻礙著法定機(jī)構(gòu)的去行政化。非營(yíng)利性的法定機(jī)構(gòu)并非沒(méi)有開(kāi)展?fàn)I利活動(dòng)的合法性空間，只要這種營(yíng)利性活動(dòng)不違背機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)的目的，也不是機(jī)構(gòu)存續(xù)期間的主要活動(dòng)即可。因此，不少法定機(jī)構(gòu)也在其配套的管理辦法中明確運(yùn)作資金可以來(lái)源于市場(chǎng)化收入。然而，并不是所有法定機(jī)構(gòu)都能夠真正能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化收入（暫且不論這部分收入是否能夠覆蓋其運(yùn)行成本），且部分存在所謂市場(chǎng)化收入的法定機(jī)構(gòu)，其收入來(lái)源大抵也不外乎政府向法定機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)質(zhì)上還是間接來(lái)源于財(cái)政性資金，并不能?chē)?yán)格稱(chēng)之為市場(chǎng)化收入。這樣一來(lái)，這類(lèi)法定機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源就比較單一，財(cái)政性資金成為其賴(lài)以存在和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這無(wú)疑使法定機(jī)構(gòu)的去行政化背負(fù)“經(jīng)濟(jì)枷鎖”。

二、深化法定機(jī)構(gòu)改革的制度性建議

（一）明確法定機(jī)構(gòu)的規(guī)范層級(jí)

放眼國(guó)際，尤其是大陸法系國(guó)家，“法定機(jī)構(gòu)都是根據(jù)專(zhuān)門(mén)立法而成立的”[8]，這使得法定機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、法律身份明確具體；具體到我國(guó)，尤其是內(nèi)地，機(jī)構(gòu)改革始于深圳，其作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)地位具有特別立法權(quán)，“因而法定機(jī)構(gòu)立法模式少遇障礙”[9]，這是國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)尤其是省級(jí)行政區(qū)之下的各地區(qū)所不具備的條件。在當(dāng)前實(shí)踐中，省級(jí)以下、特區(qū)以外的地方，其設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的依據(jù)僅是本級(jí)人大或政府的一個(gè)文件，而這一層級(jí)的文件本身就要受到上位法的約束，難以支撐法定機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)突破性地開(kāi)展工作。這是出現(xiàn)前面提到的所有改革困難的首要原因，因而國(guó)家層面關(guān)于法定機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)定確有必要。“有了國(guó)家對(duì)法定機(jī)構(gòu)的原則性、授權(quán)性統(tǒng)一規(guī)定，中央或地方關(guān)于法定機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)立法才具有合法性基礎(chǔ)?！盵10]

這方面，雖然我國(guó)法定機(jī)構(gòu)改革主要學(xué)習(xí)的是新加坡，但由于國(guó)家體量懸殊，新加坡由國(guó)會(huì)逐一立法的模式并不適用于我國(guó)。相較之下，日本的法定機(jī)構(gòu)（獨(dú)立行政法人）體制在頂層設(shè)計(jì)方面具有一定啟發(fā)意義。日本出臺(tái)過(guò)一部堪稱(chēng)“法定機(jī)構(gòu)基本法”的《獨(dú)立行政法人通則法》，對(duì)法定機(jī)構(gòu)的原則性?xún)?nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，在此基礎(chǔ)上再制定個(gè)別法律分別成立相應(yīng)的法定機(jī)構(gòu)。

具體到我國(guó)，也可由國(guó)家出臺(tái)一部有關(guān)法定機(jī)構(gòu)核心內(nèi)容的法律法規(guī)，對(duì)法定機(jī)構(gòu)的原則性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。至于法律法規(guī)的具體形式，可以選擇法律、行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)則，其中以法律或行政法規(guī)為宜，最能掃清改革的制度性障礙，也最能保障改革內(nèi)容與現(xiàn)行法律體系的協(xié)調(diào)和融洽。但是，從節(jié)約立法資源的角度出發(fā)，直接出臺(tái)法律并不經(jīng)濟(jì)。更重要的是，法定機(jī)構(gòu)所涉事項(xiàng)僅限于行政權(quán)和行政系統(tǒng)，而這些都在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的效力可及范圍內(nèi)。

因此，最宜以行政法規(guī)的形式對(duì)法定機(jī)構(gòu)的原則性?xún)?nèi)容進(jìn)行規(guī)定，而對(duì)于確屬法律保留的事項(xiàng)，可以變通地以全國(guó)人大特別決定的形式進(jìn)行調(diào)和，實(shí)現(xiàn)效率原則與合法原則的統(tǒng)一。而在前期階段，可以考慮以發(fā)改委會(huì)同中央編委制定、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的形式，為行政法規(guī)立法作前期的實(shí)踐探索。

（二）明確法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立權(quán)限

“盡管我國(guó)會(huì)學(xué)習(xí)借鑒西方政府改革的某些理念和做法，但這并不是對(duì)西方模式的簡(jiǎn)單復(fù)制。”[11]基于國(guó)家體量、立法資源以及其他方方面面的區(qū)別，日本的經(jīng)驗(yàn)也并不完全適用于我國(guó)，至少在設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的權(quán)限上，像日本那樣全部交由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，顯然不符合我國(guó)國(guó)情。那么，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立交由哪一級(jí)以上的行政區(qū)更為適宜，具體應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)設(shè)立法定機(jī)構(gòu)？

級(jí)別上，建議將設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的權(quán)限設(shè)在州市級(jí)以上。從目前看，縣級(jí)以下政府自主開(kāi)展的法定機(jī)構(gòu)效果都難稱(chēng)理想，這既存在基層管理者對(duì)法定機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)不足、理解不深的主觀原因，也存在基層規(guī)格較低、事多人少的客觀原因。立足這種現(xiàn)實(shí)狀況，可以先授權(quán)州市級(jí)以上地區(qū)根據(jù)需要自主設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，所設(shè)法定機(jī)構(gòu)確實(shí)僅服務(wù)于某具有特殊需求的個(gè)別區(qū)縣時(shí)，可以建立“市屬機(jī)構(gòu)、區(qū)縣管理”的工作機(jī)制，但要強(qiáng)化設(shè)立機(jī)關(guān)對(duì)法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行指導(dǎo)和對(duì)區(qū)縣政府關(guān)于支持法定機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行的考核評(píng)估，避免區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)法定機(jī)構(gòu)的理解適用偏差，成為法定機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行的掣肘因素。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在區(qū)域型法定機(jī)構(gòu)身上倍加注意，當(dāng)法定機(jī)構(gòu)履職區(qū)域“擴(kuò)容后需要托管基層政府和承接基層社會(huì)治理諸多職能，需要妥善處理與轄區(qū)政府之間的管理指揮關(guān)系”[12]。

機(jī)構(gòu)上，建議主要由行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要設(shè)立法定機(jī)構(gòu)。由于法定機(jī)構(gòu)更多的是代替政府在某些領(lǐng)域發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性管理、指導(dǎo)和服務(wù)的作用，因此最宜由政府根據(jù)需要進(jìn)行設(shè)立。但這種傾向不應(yīng)排除地方立法機(jī)關(guān)設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的可能性。如果所設(shè)法定機(jī)構(gòu)需要脫離政府牽扯，獨(dú)立于行政體系之外，那么由立法機(jī)關(guān)設(shè)立更為妥當(dāng)；如果所設(shè)法定機(jī)構(gòu)本身就依附于政府的某些職權(quán)并需要與政府各工作部門(mén)密切配合，那么由行政機(jī)關(guān)設(shè)立更加適宜。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)賦予地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的權(quán)限，但可以預(yù)見(jiàn)的主流必然是以行政機(jī)關(guān)設(shè)立為主。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)由政府直接進(jìn)行，還是可以由政府的組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)等單位進(jìn)行？本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府直接設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，組成部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)等在主管領(lǐng)域內(nèi)確有需求的，可以報(bào)請(qǐng)政府研究設(shè)立，避免各條線(xiàn)部門(mén)惡性膨脹。

（三）明確法定機(jī)構(gòu)的法人類(lèi)型

法定機(jī)構(gòu)不是一類(lèi)由法律明確的法人類(lèi)型，甚至未必天然地具有法人資格。在未來(lái)的法定機(jī)構(gòu)基本法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)明確法定機(jī)構(gòu)具有法人身份，并明確法人類(lèi)型范圍。具有法人身份是當(dāng)前設(shè)立法定機(jī)構(gòu)的既有習(xí)慣，也是方便法定機(jī)構(gòu)以自己的名義獨(dú)立開(kāi)展工作的首要條件，在相關(guān)法規(guī)中明確其法人身份的意義不言自明。而具體法人類(lèi)型的明確，需要更深入地探討。

明確法定機(jī)構(gòu)的法人類(lèi)型范圍有兩種實(shí)現(xiàn)路徑：一是新設(shè)一種法人類(lèi)型，專(zhuān)門(mén)用于法定機(jī)構(gòu)登記設(shè)立；二是沿用現(xiàn)有法人類(lèi)型種類(lèi)，但劃定一類(lèi)或幾類(lèi)供法定機(jī)構(gòu)選擇。雖然很早就有學(xué)者建議“增設(shè)‘法定機(jī)構(gòu)’法人類(lèi)型”[13]，但是從節(jié)約立法資源、維護(hù)法制統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)改革目的的角度來(lái)說(shuō)，第二種路徑更值得嘗試。具體來(lái)說(shuō)，法定機(jī)構(gòu)“存在過(guò)程性、過(guò)渡性特征”[14]，如果著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，法定機(jī)構(gòu)本身可能在完成其改革目的和歷史使命后退出現(xiàn)實(shí)舞臺(tái)，改革期間成立的法定機(jī)構(gòu)也分門(mén)別類(lèi)，重新歸屬于既有或新設(shè)的法人類(lèi)型。法定機(jī)構(gòu)改革圓滿(mǎn)完成后，可不必新設(shè)法人類(lèi)型，而僅對(duì)既有的法人類(lèi)型尤其是事業(yè)單位進(jìn)行細(xì)分就能承載改革成果；也可隨著改革實(shí)踐豐富，法定機(jī)構(gòu)本身又值得分為多類(lèi)法人進(jìn)行區(qū)別化規(guī)定，而此時(shí)僅設(shè)一類(lèi)新型法人不能滿(mǎn)足彼時(shí)需要。

當(dāng)前哪種或者哪幾種法人類(lèi)型與法定機(jī)構(gòu)更為匹配？首先，非營(yíng)利性法人下的事業(yè)單位法人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)作為法定機(jī)構(gòu)法人類(lèi)型的主要選擇。最初的“法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)是在事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的”[15]，二者之間本身就有著較為密切的關(guān)系，法定機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮事業(yè)單位改革的探索作用。其次，非營(yíng)利性法人下的社會(huì)團(tuán)體法人可以作為法定機(jī)構(gòu)法人類(lèi)型選項(xiàng)的主要補(bǔ)充。目前的行業(yè)性自律組織、各類(lèi)協(xié)會(huì)和研究會(huì)大多以社會(huì)團(tuán)體法人身份存續(xù)，但也面臨著和事業(yè)單位一樣的行政化問(wèn)題，可以作為法定機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步應(yīng)用的領(lǐng)域，而且對(duì)于某些需要吸納高端人才加入但不宜將其作為專(zhuān)職工作人員的機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體的會(huì)員制也能較好地發(fā)揮作用。再次，特別法人中的機(jī)關(guān)法人不適宜作為法定機(jī)構(gòu)法人類(lèi)型的選擇，但可以在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下級(jí)單位中實(shí)行法定機(jī)構(gòu)體制機(jī)制。未來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)擴(kuò)大開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)改革，可以將招商引資、企業(yè)服務(wù)等職能的內(nèi)設(shè)或下設(shè)機(jī)構(gòu)改制為法定機(jī)構(gòu)。最后，營(yíng)利性法人下的公司法人不應(yīng)當(dāng)作為法定機(jī)構(gòu)法人類(lèi)型的選擇。新加坡法定機(jī)構(gòu)具有“行政職能和經(jīng)營(yíng)公共企業(yè)（國(guó)有企業(yè)）的雙重功能”[16]，但這僅適用于體量不大的國(guó)家。我國(guó)法定機(jī)構(gòu)確有營(yíng)利能力并追求利潤(rùn)需求的，可以以法定機(jī)構(gòu)作為出資人，成立相應(yīng)公司，而不必將法定機(jī)構(gòu)直接注冊(cè)為公司，避免造成營(yíng)利與非營(yíng)利之間的矛盾。

（四）明確法定機(jī)構(gòu)的適用領(lǐng)域

法定機(jī)構(gòu)改革是向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的諸多嘗試之一，但學(xué)習(xí)借鑒不是照搬全抄，必須去粗取精、結(jié)合實(shí)際。因此，雖然“西方國(guó)家政府體系中普遍設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，作為政府行政部門(mén)的補(bǔ)充和延展”[17]，但我國(guó)究竟應(yīng)當(dāng)在哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)推廣開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)改革，還需要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)。

“法定機(jī)構(gòu)就其本質(zhì)而言，是政府權(quán)力下放的產(chǎn)物?！盵18]那么摸清哪些權(quán)力需要下放、哪些權(quán)力需要政府及其工作部門(mén)保留就顯得尤為重要。普遍認(rèn)為，在那些政府做不了或者做不好的領(lǐng)域，“法定機(jī)構(gòu)才有自己發(fā)揮作用的空間。”[19]因此，我國(guó)法定機(jī)構(gòu)改革之初“從一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)人士參與度較高、條件較為成熟的地區(qū)、領(lǐng)域或部門(mén)入手”[20]，逐步擴(kuò)大應(yīng)用范圍，“適用對(duì)象不僅包括事業(yè)單位，還可以對(duì)行政機(jī)關(guān)以及具有特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行法定機(jī)構(gòu)改革。”[21]當(dāng)前，“新經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變革需要新制度供給”[22]，實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)中的創(chuàng)新發(fā)展職能單位與法定機(jī)構(gòu)的適配性較好，可以鼓勵(lì)有條件的自貿(mào)區(qū)和排名靠前的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新區(qū)加入實(shí)踐。此外，同時(shí)面向政府和社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位也具有較好的法定機(jī)構(gòu)應(yīng)用前景，如不涉密的規(guī)劃設(shè)計(jì)勘察單位和科研單位等。最后，由政府牽頭或組建，主要面向企業(yè)提供服務(wù)且對(duì)具體工作人員的專(zhuān)業(yè)能力需求較高的單位也可以列入改革試點(diǎn)，如鑒定機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)等。

三、結(jié)語(yǔ)與展望

“社會(huì)共治體制推動(dòng)國(guó)家權(quán)力配置向社會(huì)轉(zhuǎn)移，使得法定機(jī)構(gòu)成為重要的過(guò)渡手段或治理安排?！盵25]在這一過(guò)程中，“政府把本屬自己的責(zé)任和職能通過(guò)立法的方式交給法定機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了政府由劃槳者到掌舵人的角色轉(zhuǎn)變。”[26]從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“法定機(jī)構(gòu)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理方面發(fā)揮著巨大作用，它有著比政府機(jī)構(gòu)的管理更靈活高效，比市場(chǎng)的調(diào)控更具針對(duì)性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！盵27]從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來(lái)看，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)以及上海、天津、青島、成都的多地經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能單位在運(yùn)用法定機(jī)構(gòu)后，都取得了可量化、可比較、可歸因的成績(jī)與效果。因此，在一定時(shí)期內(nèi)，仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法定機(jī)構(gòu)改革。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意，法定機(jī)構(gòu)改革本身不是價(jià)值所在，而是提高行政效能、優(yōu)化公共服務(wù)的手段。要鼓勵(lì)法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)、倡導(dǎo)擴(kuò)大法定機(jī)構(gòu)適用領(lǐng)域，必須建立在相應(yīng)地方、系統(tǒng)和行業(yè)確有需要、確有基礎(chǔ)、確有能力的基礎(chǔ)上，不能本末倒置地為了改革而改革。

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作 者：天津市高級(jí)人民法院法官助理，北京大學(xué)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究院公共管理碩士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑