重大行政執(zhí)法決定法制審核文本之檢視

作為行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”之一的法制審核制度是重大行政執(zhí)法決定擬作出前合法性、合理性審查的必要前置環(huán)節(jié)。[1]2017年，國務(wù)院印發(fā)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”（《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》國辦發(fā)〔2017〕14號(hào)）施行后，甘肅省甘南藏族自治州發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡稱甘南州發(fā)改委）作為試點(diǎn)執(zhí)法單位，先行制定《甘南州發(fā)改委重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法（試行）》（以下簡稱《審核辦法》）《甘南州發(fā)改委重大行政執(zhí)法決定審核流程（試行）》（以下簡稱《審核流程》）等實(shí)施文件，大力開展法制審核制度試點(diǎn)工作探索，為法制審核制度的全面推行提供了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。筆者通過對(duì)甘南州發(fā)改委系統(tǒng)各執(zhí)法單位試點(diǎn)和全面推行狀況的調(diào)查，對(duì)照《審核辦法》等審核文本文件，剖析甘南州發(fā)改委此類先行先試執(zhí)法單位法制審核文本設(shè)計(jì)存在的缺失，查尋全面推行法制審核制度不力之癥結(jié)，提出適時(shí)修訂法制審核文本文件的建議，以期提升該地乃至其他地區(qū)的法制審核實(shí)效。

一、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度建設(shè)的地方狀況

甘南州是以藏族為主，其他少數(shù)民族雜居分布的藏族自治州，少數(shù)民族人口占全州人口的63.13%，政治、宗教、文化、經(jīng)濟(jì)、民族因素相互交織，執(zhí)法情況紛繁復(fù)雜，是甘肅省推行執(zhí)法“三項(xiàng)制度”難點(diǎn)地區(qū)。甘南州發(fā)改委于2017年8月制發(fā)了《審核辦法》《審核流程》等四個(gè)試行文件。上述審核文本文件是甘南州發(fā)改委試點(diǎn)推行法制審核制度的細(xì)化措施，也是甘肅省市（州）直屬執(zhí)法部門落實(shí)法制審核制度的先試探索。

（一）法制審核主體明確

《審核辦法》明確規(guī)定，執(zhí)法單位法制機(jī)構(gòu)或指定機(jī)構(gòu)系重大行政執(zhí)法決定法制審核主體?！秾徍宿k法》第二條載明法制審核由該委重大執(zhí)法決定法制審核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱委審核辦）對(duì)其合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審核。隨后該委下發(fā)文件通知試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（委審核辦）下設(shè)辦公室設(shè)在甘南州發(fā)改委轄屬的價(jià)檢局，負(fù)責(zé)日常工作。《審核辦法》對(duì)于法制審核人員的學(xué)歷專業(yè)、法律職業(yè)能力及工作經(jīng)驗(yàn)并未有明確規(guī)定，留有解釋空間。

課題組對(duì)我國各地市發(fā)改委法制審核相關(guān)文件進(jìn)行檢視發(fā)現(xiàn)，各地發(fā)改委執(zhí)行法制審核機(jī)構(gòu)大致有三類：第一類是指定由內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，例如大連市發(fā)改委就是指定由該委內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)審核。第二類是明確指定政策法規(guī)科（處）作出法制審核，如濟(jì)南市發(fā)改委審核辦法第二條寫明由政策法規(guī)處負(fù)責(zé)法制審核。第三類是由執(zhí)法單位成立法制審核領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)審核辦公室，例如甘南州發(fā)改委法制審核機(jī)構(gòu)設(shè)置屬第三類情形。據(jù)此，甘南州發(fā)改委將負(fù)責(zé)日常審核工作的委審核辦設(shè)置在其下屬二級(jí)執(zhí)法單位州價(jià)檢局甚為不妥，一是下屬單位州價(jià)檢局的職能定位與法制機(jī)構(gòu)職能定位并不相符；二是州發(fā)改委發(fā)文指定州價(jià)檢局執(zhí)法人員兼職擔(dān)任日常審核工作人員，執(zhí)法人員肩負(fù)執(zhí)法與審核兩項(xiàng)崗位職能，有違“執(zhí)審分離”原則之嫌。

（二）法制審核的“重大”決定事項(xiàng)范圍

并非所有行政執(zhí)法決定都要通過法制審核的流程，只有達(dá)到“重大”程度才需啟用法制審核程序?！秾徍宿k法》第二條先對(duì)法制審核對(duì)象籠統(tǒng)概括，即行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等行政執(zhí)法行為。第二條的概括闡述確有必要，先給需要進(jìn)行法制審核的行為確定大范圍，方便大類篩選是否進(jìn)行法制審核。通過甘南州發(fā)改委政務(wù)網(wǎng)的工作動(dòng)態(tài)以及機(jī)構(gòu)職能查詢發(fā)現(xiàn)，從該委工作性質(zhì)來看，對(duì)行政懲罰行為、許可行為、強(qiáng)制行為以及收費(fèi)行為等進(jìn)行審核是合理且全面的，但是行政征收行為并非由發(fā)改委來執(zhí)行，將這兩項(xiàng)寫入審核范圍內(nèi)確有不妥。學(xué)界對(duì)于行政收費(fèi)是否屬于重大行政執(zhí)法以及是否需要進(jìn)行法制審核尚存有爭議[2]。

《審核辦法》第五條將應(yīng)經(jīng)法制審核情形列舉了五項(xiàng)：涉及重大公共利益的；可能造成社會(huì)重大影響的；須經(jīng)聽證程序的；案情復(fù)雜，涉及多個(gè)法律關(guān)系的；法律法規(guī)規(guī)定的。以上五項(xiàng)內(nèi)容是甘南州發(fā)改委對(duì)于“重大”的規(guī)定與解讀?！秾徍宿k法》對(duì)于“重大”的標(biāo)準(zhǔn)是符合上位法的，與甘肅省審核辦法基本一致，甘南州發(fā)改委“重大”決定事項(xiàng)自由考量的空間較大，能夠發(fā)揮行政機(jī)關(guān)能動(dòng)性，充分利用法制審核制度來提高執(zhí)法決定的質(zhì)量。

（三）法制審核的內(nèi)容和審核結(jié)果

《審核辦法》第九條明確規(guī)定了法制審核的主要內(nèi)容，一是審核機(jī)構(gòu)及審核人員的資質(zhì)；二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍問題；三是事實(shí)證據(jù)問題；四是程序問題；五是適用法律依據(jù)和裁量基準(zhǔn)適當(dāng)問題；六是行政執(zhí)法文書合規(guī)問題；七是兜底條款，用于解釋以上六種之外的法制審核情況。《審核辦法》的第十一條對(duì)法制機(jī)構(gòu)針對(duì)各類執(zhí)法案件不同的適用情形可能做出不同的審核意見予以明確規(guī)定，該條的具體適用情形，參見表1。

（四）法制審核的程序和時(shí)限

法制審核作為監(jiān)督環(huán)節(jié)處于重大行政執(zhí)法決定的中期環(huán)節(jié)，具有過程性和及時(shí)性的先天優(yōu)勢(shì)，可以在較短的時(shí)間里發(fā)現(xiàn)執(zhí)法決定的問題，通過提出審核意見的方式來糾正或變更行政執(zhí)法決定?？茖W(xué)合理的工作流程是提高行政效率的關(guān)鍵。甘南州發(fā)改委法制審核時(shí)限采取“3+2”模式：對(duì)擬作出的行政處罰等決定，委審核辦應(yīng)當(dāng)自收到相關(guān)決定及材料之日起3個(gè)工作日內(nèi)完成審核，并提出法制審核意見；情況復(fù)雜的，經(jīng)委機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長2個(gè)工作日。處理審核異議：對(duì)委審核辦的復(fù)審意見有異議的，承辦科室應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)審意見之日起2個(gè)工作日內(nèi)提請(qǐng)委負(fù)責(zé)人研究決定。

（五）法制審核責(zé)任

甘南州發(fā)改委《審核辦法》第十二條至第十六條對(duì)法制審核的責(zé)任作出明確規(guī)定：（1）異議責(zé)任。承辦科室有異議可提請(qǐng)復(fù)審，對(duì)復(fù)審有異議報(bào)請(qǐng)委負(fù)責(zé)人決定。（2）文書責(zé)任。委審核辦有制作意見書一式三份的責(zé)任，并分別報(bào)送、回復(fù)、備案。（3）備案責(zé)任。重大執(zhí)法決定通過后，由委審核辦報(bào)州政府法制機(jī)構(gòu)備案。接受州政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。（4）后果責(zé)任。委承辦科室工作人員、委審核辦審核人員以及作出執(zhí)法決定負(fù)責(zé)人因不履行或不正確履行本辦法規(guī)定職責(zé)，導(dǎo)致重大行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤、造成嚴(yán)重后果的，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。

二、文本規(guī)范設(shè)計(jì)缺失之檢視

《審核辦法》試行期間對(duì)于發(fā)改委的行政執(zhí)法工作有很大的提升，在保證甘南州發(fā)改委行政執(zhí)法活動(dòng)合法性和合理性方面起到重要作用，減少了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保障了執(zhí)法的質(zhì)量，提升了法治政府的公信力。通過對(duì)甘南州發(fā)改委《審核辦法》進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，由于先行先試法制審核制度沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，該委的法制審核制度設(shè)計(jì)存在較為明顯漏洞，亟待修訂。

（一）法制審核主體設(shè)置背離“執(zhí)審分離”原則

重大行政執(zhí)法決定涉及行政相對(duì)人的重大權(quán)益，法制審核隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)是否過硬、職業(yè)能力強(qiáng)弱是決定法制審核質(zhì)效的關(guān)鍵因素，然而甘南州發(fā)改委法制審核主體設(shè)置漏洞較多。

一是委審核辦設(shè)置在下屬二級(jí)執(zhí)法單位州價(jià)檢局無依據(jù)，背離“執(zhí)審分離”原則。眾所周知，甘南州價(jià)檢局系甘南州發(fā)改委二級(jí)執(zhí)法單位（執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)），委審核辦（法制審核機(jī)構(gòu)）的日常辦公室設(shè)置在州價(jià)檢局，執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)（州價(jià)檢局）與法制審核機(jī)構(gòu)（委審核辦）混同辦公，州價(jià)檢局的執(zhí)法職能定位與委審核辦的法制審核職能不匹配，法制審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置無規(guī)范性文件依據(jù)，必然引起行政相對(duì)人對(duì)委審核辦（法制審核機(jī)構(gòu)）中立性、出具審核意見的公正性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而影響了法制審核制度全面推行的效果。

二是下屬執(zhí)法單位（執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)）執(zhí)法人員兼任法制審核機(jī)構(gòu)（州價(jià)檢局審核辦公室）組成人員，執(zhí)法人員與審核人員混同管理違背行政回避制度。筆者從甘南州發(fā)改委公布的委審核辦下設(shè)審核辦公室（法制機(jī)構(gòu)）組成人員名單中發(fā)現(xiàn)，日常審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及成員均來自該委下屬執(zhí)法單位州價(jià)檢局、州成本監(jiān)審局、州節(jié)能監(jiān)測(cè)中心、州黃河辦等執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)，組成人員的崗位職責(zé)與均與法制審核無關(guān)，審核辦公室（法制審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)）組成人員既擔(dān)負(fù)本單位執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)（下屬執(zhí)法單位）執(zhí)法人員崗位職責(zé)，又承接該委法制審核崗位工作職責(zé)，審核辦公室（法制審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)）組成人員執(zhí)法承辦案件職責(zé)法制審核崗位職責(zé)重疊設(shè)置，審核辦公室組成人員身兼數(shù)職及多個(gè)執(zhí)法崗位，執(zhí)法機(jī)構(gòu)及人員與審核機(jī)構(gòu)及人員的人員混同管理，致使該委《審核辦法》文本中法制審核人員回避程序難以設(shè)計(jì)，《審核辦法》文本執(zhí)法審核人員回避程序規(guī)范缺失在所難免。

三是審核文本缺漏法律顧問律師參與審核工作的設(shè)計(jì)規(guī)范。國辦發(fā)〔2018〕118號(hào)《指導(dǎo)意見》規(guī)定：要充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用，尤其要解決基層工作中法制審核專業(yè)人員數(shù)量不充足、分布不平衡等人員問題，探索建立健全執(zhí)法決定系統(tǒng)內(nèi)部法律顧問、公職律師統(tǒng)籌調(diào)用制度，形成法律專業(yè)人才資源共享機(jī)制。據(jù)課題組調(diào)查，該委日常法制審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員絕大多數(shù)不具備法律專業(yè)背景和法律職業(yè)資質(zhì)，而新行政處罰法對(duì)行政處罰執(zhí)法決定審核人員資質(zhì)提出了新要求，該委執(zhí)法職能較多且多涉及重要民生領(lǐng)域，該委仍配備不具有法律職業(yè)資質(zhì)的執(zhí)法承辦人員兼職從事審核工作，一崗多兼的執(zhí)法人員面對(duì)不斷增多的重大復(fù)雜行政處罰類審核案件，亟需專家或法律顧問協(xié)助參與法制審核工作。但目前，《審核辦法》缺失有關(guān)公職律師參與法制審核工作規(guī)范且該委《審核辦法》文本未適時(shí)修訂補(bǔ)充這一缺漏，嚴(yán)重掣肘了甘南州發(fā)改委系統(tǒng)各執(zhí)法單位全面推行法制審核工作。

（二）法制審核重大執(zhí)法事項(xiàng)范圍較為寬泛

重大行政執(zhí)法決定法制審核的范圍重點(diǎn)是對(duì)“重大”的解釋規(guī)定，只有將“重大”予以精確定位，才能精準(zhǔn)把控法制審核的范圍。法制審核文件在因地制宜地制定符合本地實(shí)際情況的“重大行政執(zhí)法決定”情況后，會(huì)縮短對(duì)“重大”行為的認(rèn)定時(shí)間，加大認(rèn)定“重大”行為的準(zhǔn)確率，提升審核工作效率，而甘南州發(fā)改委《審核辦法》對(duì)“重大”的定位過于寬泛。

一是“重大”決定事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，沒有結(jié)合本地執(zhí)法實(shí)際?！秾徍宿k法》中第五條對(duì)法制審核的范圍進(jìn)行了規(guī)定，但是這五項(xiàng)重大行政執(zhí)法事項(xiàng)規(guī)定照搬《審核辦法》第五條的規(guī)定，沒有因地制宜對(duì)“重大”進(jìn)行更詳細(xì)的解釋，導(dǎo)致審核人員投入更多精力界定行政行為“重大”與否。例如，何為重大利益？哪些屬于重大影響或重大復(fù)雜？是否需要聽證？“重大”詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給審核人員提供更清晰規(guī)范的審核依據(jù)，也會(huì)在一定程度上限制審核人員的自由裁量權(quán)。

二是未制定本系統(tǒng)重大執(zhí)法事項(xiàng)審核目錄清單。甘肅省執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施方案明確要求，2019年6月底前各級(jí)執(zhí)法單位應(yīng)制定公布重大執(zhí)法事項(xiàng)審核目錄清單，明確重大執(zhí)法事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。官方網(wǎng)站均未收集到該委及下屬執(zhí)法單位的審核目錄清單，以致該委審核事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)停滯于五項(xiàng)寬泛的規(guī)定，重大執(zhí)法事項(xiàng)審核目錄清單的缺失，直接牽制了甘南州發(fā)改委系統(tǒng)各執(zhí)法單位法制審核制度的全面實(shí)行。

（三）法制審核程序及流程環(huán)節(jié)規(guī)范設(shè)計(jì)有待完善

一是審核程序中缺乏回避制度。設(shè)置回避制度是通過程序規(guī)制達(dá)成公平正義的目的。法制審核中大致存在兩種需要回避的情形：一種是執(zhí)法人員兼職審核人員應(yīng)當(dāng)自行回避，有利于保護(hù)相對(duì)人的利益；另一種是執(zhí)法審核人員處于復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中，審核人員不應(yīng)與其審核的重大執(zhí)法決定案件有利害關(guān)系或不利于公正審核的其他社會(huì)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)回避。但是甘南州發(fā)改委的審核流程中并未寫入回避制度。

二是審核操作流程規(guī)范設(shè)計(jì)、銜接不暢。法制審核程序雖屬于行政執(zhí)法程序前置的內(nèi)部監(jiān)控程序，但是審核處于行政執(zhí)法決定程序的末端。倘若審核意見不通過退回或變更糾正或提出異議，均需執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)重新提交擬作出執(zhí)法決定依據(jù)支撐材料，審核機(jī)構(gòu)重新開展審核。整個(gè)“回爐”過程勢(shì)必影響行政執(zhí)法效率?！秾徍宿k法》文本雖規(guī)定了執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)初審程序，但送審、退回補(bǔ)充、重新提交、異議復(fù)核的操作流程規(guī)范粗疏，審核操作流程銜接不暢。

三是審核時(shí)限規(guī)范不統(tǒng)一。甘南州發(fā)改委《審核辦法》與《審核流程》所規(guī)定的審核時(shí)限不統(tǒng)一，分別對(duì)審核時(shí)限規(guī)定為“審核5日延長3日”和“審核3日延長2日”。該委審核辦法及審核流程文本，就鑒定勘驗(yàn)、補(bǔ)充調(diào)查時(shí)限是否計(jì)算在審核時(shí)限之內(nèi)事宜未作規(guī)定，實(shí)屬遺漏。不統(tǒng)一的審核時(shí)限及審核時(shí)限例外規(guī)定的漏缺必然會(huì)對(duì)法制審核工作推進(jìn)形成阻礙，執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)往往就補(bǔ)充調(diào)查、重新送審提交、提出異議復(fù)核等流程環(huán)節(jié)審核時(shí)限產(chǎn)生疑惑，審核工作進(jìn)度易拖沓；不統(tǒng)一的審核時(shí)限易導(dǎo)致執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)和法制審核機(jī)構(gòu)之間審核責(zé)任的推諉。

（四）法制審核責(zé)任劃分存在混同

《審核辦法》中關(guān)于執(zhí)法審核責(zé)任粗疏，未細(xì)致劃分責(zé)任歸屬且未落實(shí)法制審核責(zé)任。執(zhí)法單位主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)對(duì)本單位作出的執(zhí)法決定負(fù)責(zé)。執(zhí)法承辦人員、法制審核人員和執(zhí)法決定審批人員若因?yàn)闉E用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法等主觀原因而導(dǎo)致行政執(zhí)法決定在執(zhí)行過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤，應(yīng)依法被追究責(zé)任。

第一，執(zhí)法單位負(fù)責(zé)人與審核機(jī)構(gòu)之間審核責(zé)任未劃分。法制審核必然涉及“工作中的重大問題”，因此，審核機(jī)構(gòu)在重大執(zhí)法決定的審核中作出審核意見負(fù)責(zé)。在《審核辦法》中并未將審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為責(zé)任人，忽視了委審核辦審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在重大執(zhí)法決定審核中所起的重要作用。

第二，承辦科室與審核機(jī)關(guān)之間審核責(zé)任不清?！秾徍宿k法》第十條規(guī)定審核人員除了有權(quán)調(diào)閱送審材料之外，還可以對(duì)當(dāng)事人和執(zhí)法人員進(jìn)行詢問調(diào)查，并要求有關(guān)科室和個(gè)人協(xié)助配合。此規(guī)定相當(dāng)于賦予審核機(jī)構(gòu)調(diào)查取證權(quán)，會(huì)導(dǎo)致承辦機(jī)構(gòu)與委審核辦職責(zé)混淆。審核機(jī)構(gòu)往往基于規(guī)避訴訟糾紛角度考慮，主動(dòng)承擔(dān)起承辦機(jī)構(gòu)“查清事實(shí)真相”的職責(zé)“補(bǔ)充調(diào)查取證”。這些做法與國務(wù)院指導(dǎo)意見和監(jiān)督糾錯(cuò)初衷有所違背。具體實(shí)踐中，當(dāng)審核機(jī)構(gòu)加入證據(jù)調(diào)取，一旦執(zhí)法決定錯(cuò)誤或造成嚴(yán)重后果，承辦機(jī)構(gòu)以證據(jù)并非由本機(jī)構(gòu)調(diào)查為由推諉，委審核辦則以承辦機(jī)構(gòu)調(diào)查不力來推卸責(zé)任，這都將導(dǎo)致審核實(shí)務(wù)效率低下。

三、全面推行法制審核實(shí)施方案之改善對(duì)策

（一）嚴(yán)格按照規(guī)范要求配置法制審核主體

首先，法制審核主體應(yīng)規(guī)范配置，即對(duì)審核機(jī)構(gòu)和審核人員兩主體的合理配備。中立性和專業(yè)性法制機(jī)構(gòu)是公正開展審核工作的保證。甘南州發(fā)改委所屬委審核辦屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室審核人員是該委下屬單位執(zhí)法人員，執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)人員兼職審核工作很難做到完全中立，委審核辦指定下屬單位州價(jià)檢局（執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)）作為審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)為不妥。對(duì)此建議，甘南州發(fā)改委應(yīng)將職能相近、已擔(dān)負(fù)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴職能的政策法規(guī)科指定為法制審核機(jī)構(gòu)較為適宜。另外，探索構(gòu)建重大復(fù)雜類執(zhí)法決定案件法制審核參與機(jī)制。構(gòu)建“政策法規(guī)科（審核人員）+專家或顧問律師（輪流）”審核模式：以法制機(jī)構(gòu)審核人員為主，外聘具有法律資質(zhì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)專家或法律顧問為輔參與審核。通過吸納專家或顧問律師等第三方參與重大復(fù)雜執(zhí)法案件的法制審核，彌補(bǔ)審核力量和能力的不足。此外，提高法制審核人員的法律職業(yè)資質(zhì)。審核人員應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)背景及法律職業(yè)資質(zhì)，《審核辦法》對(duì)此并未規(guī)定。對(duì)此，可由委審核辦對(duì)初次從事審核工作人員的資質(zhì)和能力進(jìn)行考核，可參考安徽省發(fā)改委審核辦法的規(guī)定，對(duì)初次從事法制審核人員資質(zhì)明確規(guī)定要求“應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試”，對(duì)于已經(jīng)從事審核工作人員應(yīng)定期開展法制審核業(yè)務(wù)實(shí)訓(xùn)，提升審核人員實(shí)務(wù)操作能力，提升法制審核質(zhì)效。

（二）細(xì)化“重大執(zhí)法事項(xiàng)”審核目錄清單

對(duì)于《審核辦法》中的審核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合甘南州當(dāng)?shù)貙?shí)際科學(xué)合理地細(xì)化“重大”的標(biāo)準(zhǔn)，這才是甘南州發(fā)改委的首要工作，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)改委審核人員的權(quán)力行使。通過對(duì)各級(jí)法制審核規(guī)范文件進(jìn)行查閱，建議甘南州發(fā)改委采用定性和定量相結(jié)合的方式對(duì)《審核辦法》第五條進(jìn)行修改，確定“重大”執(zhí)法決定審核標(biāo)準(zhǔn)。以定性和定量相結(jié)合的方式限定“重大”事項(xiàng)多見于省、市（州）直屬執(zhí)法機(jī)關(guān)，例如大連市發(fā)改委《審核辦法》第三條的規(guī)定，既有定性標(biāo)準(zhǔn)“涉及重大公共利益”，也有定量標(biāo)準(zhǔn)“擬撤回、撤銷行政許可決定”。另外，建議該委對(duì)行政處罰重大執(zhí)法事項(xiàng)的范圍及罰款幅度予以精準(zhǔn)確定。結(jié)合承辦機(jī)構(gòu)具體行政執(zhí)法狀況，參照山東省淄博市發(fā)改委等地市的法制審核目錄清單，制作重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單顯得尤為必要。

（三）嵌入審核回避制度等必要性審核程序

為防止偏私，保障實(shí)體結(jié)果公正和程序形式公正，甘南州發(fā)改委應(yīng)設(shè)立審核回避制度。因?yàn)橥瑸閳?zhí)法單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)執(zhí)行，可參考行政復(fù)議回避制度。首先，行政相對(duì)人申請(qǐng)回避情形，即行政相對(duì)人認(rèn)為審核人員與該執(zhí)法決定存在可能影響公正審核的關(guān)系或情形時(shí)，有權(quán)向執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)，要求其回避，但必須提出理由和事實(shí)。行政相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)需要知悉承辦機(jī)構(gòu)的公開信息來實(shí)現(xiàn)，因此，《審核辦法》中應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)法決定信息公開。審核人員認(rèn)為自己與本案有利害關(guān)系或者其他關(guān)系，應(yīng)當(dāng)自行申請(qǐng)回避。收到回避申請(qǐng)后，執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)在2日內(nèi)作出是否回避決定，審查回避期間審核工作不停止。確認(rèn)回避人員后，被回避的審核人員立即停止審核工作，應(yīng)重新組織審核人員另行審核。遼寧省本溪市規(guī)定，“政策法規(guī)科人員與審核有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避”，該規(guī)定較為粗略，但回避制度的嵌入值得借鑒。

審核程序應(yīng)通過內(nèi)部工作流程調(diào)整來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和效率提升。[7]在重大執(zhí)法決定作出中不能因?yàn)榉ㄖ茖徍谁h(huán)節(jié)的嵌入而突破原有的決定時(shí)限，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法決定延遲作出；也不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)行政效率而刻意縮短審核時(shí)間，從而導(dǎo)致法制審核形同虛設(shè)，流于形式，甚至釀成行政錯(cuò)誤。針對(duì)甘南州發(fā)改委審核文本流程環(huán)節(jié)規(guī)范的缺失，一是應(yīng)當(dāng)將《審核辦法》與《審核流程》中的審核時(shí)限行統(tǒng)一，借鑒省內(nèi)外法制審核辦法中審核時(shí)限規(guī)范設(shè)計(jì)，將審核時(shí)限規(guī)定為初審5日，復(fù)雜情況可延長3日，補(bǔ)充材料2日（不計(jì)入審核時(shí)限）。二是補(bǔ)充鑒定勘驗(yàn)、補(bǔ)充調(diào)查、重新送請(qǐng)審核、異議審核、審批等環(huán)節(jié)不計(jì)入審核時(shí)限的例外規(guī)定。三是補(bǔ)充執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)、審核機(jī)構(gòu)、執(zhí)法單位負(fù)責(zé)人審核工作流程協(xié)調(diào)銜接環(huán)節(jié)方面的規(guī)定。

（四）明確法制審核責(zé)任劃分與追究

法治政府建設(shè)需構(gòu)建法制審核執(zhí)法責(zé)任追究制度，既是法治政府的內(nèi)在要求，也是責(zé)任政府建設(shè)的核心內(nèi)容。[8]審核責(zé)任須由特定的主體承擔(dān)，《審核辦法》中對(duì)各責(zé)任主體的規(guī)定比較粗略，容易導(dǎo)致責(zé)任推諉情況或責(zé)任追究不徹底現(xiàn)象發(fā)生。

第一，法制審核意見出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，若審核人員未履行審核職責(zé)，應(yīng)當(dāng)追究該審核人員責(zé)任；若審核意見由審核小組討論決定，則追究該小組成員責(zé)任，其中審核小組中主持人應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。第二，法制審核意見作出后，承辦機(jī)構(gòu)未按審核建議修改執(zhí)法決定，造成重大損失或不良影響的，該承辦機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員承擔(dān)審核責(zé)任。追究相關(guān)責(zé)任應(yīng)當(dāng)貫徹責(zé)任落地和雙重責(zé)任的原則，根據(jù)問題或錯(cuò)誤原因確定具體責(zé)任人，防止執(zhí)法機(jī)構(gòu)擔(dān)責(zé)后，具體責(zé)任人仍渾水摸魚。第三，應(yīng)當(dāng)厘清承辦機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)（委審核辦）之間的責(zé)任?！秾徍宿k法》中缺失兩者的責(zé)任界定x0/EW9al2H7wPC6xk/Xdog==，承辦機(jī)構(gòu)需要向法制機(jī)構(gòu)（委審核辦）提請(qǐng)并保證送審資料的全過程性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性以及材料的重新補(bǔ)充性，并對(duì)執(zhí)法的合法性負(fù)責(zé)。委審核辦應(yīng)對(duì)重大執(zhí)法決定的權(quán)限、依據(jù)、過程、內(nèi)容等進(jìn)行合法性審查，對(duì)審核意見承擔(dān)責(zé)任。《審核辦法》不能賦予法制機(jī)構(gòu)（委審核辦）自行調(diào)查取證職權(quán)。承辦機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界明晰，不能混淆推諉。若承辦機(jī)構(gòu)未采納審核意見而造成不良后果，則追究承辦機(jī)構(gòu)責(zé)任；在審核意見指導(dǎo)下，執(zhí)法決定造成嚴(yán)重后果，應(yīng)根據(jù)過錯(cuò)比例劃分審核責(zé)任。

甘南州發(fā)改委作為甘肅省法制審核制度先行先試執(zhí)法單位，該委試點(diǎn)期間制定的原《審核辦法》文本規(guī)范在提升本系統(tǒng)執(zhí)法實(shí)效方面發(fā)揮了重要作用，其推行法制審核制度的先行實(shí)踐探索，為全面推行法制審核制度提供了參照樣本和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但檢視該委原《審核辦法》文本實(shí)施效果，審核文本中關(guān)于審核主體的設(shè)置、審核程序、審核內(nèi)容、審核責(zé)任的規(guī)范設(shè)計(jì)仍有待改善，加上《審核辦法》文件未適時(shí)修訂，甘南州發(fā)改委系統(tǒng)全面推行法制審核制度漸入困境在所難免，其推行法制審核制度先行先試實(shí)踐探索有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

基金項(xiàng)目：2024年度甘肅省教育科技創(chuàng)新項(xiàng)目“甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024A-112）；2019年度甘肅省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省重大行政執(zhí)法決定法制審核問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19YB098）階段性研究成果。

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作 者：韓忠偉，甘肅政法大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師

陳 曦，甘肅政法大學(xué)碩士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑