黃河流域生物多樣性一體化保護(hù)的法治建構(gòu)研究

摘 要：為一體化保護(hù)黃河流域生物和生境、構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)同的生物多樣性保護(hù)管理體制和法制，分析了目前黃河流域生物多樣性遭受威脅的現(xiàn)狀，指出黃河生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系缺乏系統(tǒng)性和完整性、綜合管理體制不完善、政府生物多樣性保護(hù)行政職能與責(zé)任不匹配、環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制存在缺漏等?！饵S河保護(hù)法》的施行為黃河流域生物多樣性保護(hù)與恢復(fù)提供了法治框架，進(jìn)而提出黃河流域生物多樣性一體化保護(hù)法治建構(gòu)對策，即整合完善生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范體系、健全多元主體參與治理機(jī)制、建立促進(jìn)地方政府生物多樣性保護(hù)責(zé)任有效履行的法律制度、構(gòu)建多維度的流域生物多樣性保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：黃河保護(hù)法；生物多樣性；法治保障；黃河流域

中圖分類號：Ｘ１７６；ＴＶ８８２．１；Ｄ９２２．６ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０８．００２

引用格式：韓凌月．黃河流域生物多樣性一體化保護(hù)的法治建構(gòu)研究［Ｊ］．人民黃河，２０２４，４６（８）：７－１２，１８．

生物多樣性保護(hù)在我國生態(tài)文明建設(shè)中居于重要地位。黃河流域的生物種類豐富且獨(dú)具特色，然而受諸多因素影響，黃河流域生態(tài)環(huán)境在近百年間遭到破壞，導(dǎo)致生物資源銳減，生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。針對黃河流域生物多樣性保護(hù)問題，學(xué)界主要研究了黃河河南段濕地［１］ 、黃河三角洲濕地［２］ 和黃河入海口生物多樣性保護(hù)［３］ ，水生生物的多樣性監(jiān)測［４］ ，生物多樣性保護(hù)政策［５］ ，生物入侵［６］ 和氣候變化［７］ 等因素對生物多樣性的影響，以及黃河蘭州段污灌區(qū)生物監(jiān)測與生態(tài)修復(fù)［８］ 等。目前，黃河流域生物多樣性研究大多關(guān)注部分區(qū)段，或者只把某個(gè)影響因素作為研究對象，缺乏對流域生物多樣性整體保護(hù)的研究。２０２１ 年１０ 月舉辦的聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)提倡在生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中融入“生命共同體”理念，這對黃河流域生物多樣性保護(hù)提出了更高要求?！吧餐w”理念是整體性治理理念細(xì)化的體現(xiàn)，如何在整體性理念指引下加強(qiáng)法治建設(shè)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，已成為新時(shí)代我國邁向生物多樣性保護(hù)法治化道路的重要課題。本文著重分析黃河流域生物多樣性保護(hù)的立法規(guī)制及其不足，以期為一體化保護(hù)黃河流域生物和生境、構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)同的生物多樣性保護(hù)管理體制和法制提供參考。

１ 黃河流域生物多樣性遭受威脅的現(xiàn)狀

２０１９ 年９ 月１８ 日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，黃河三角洲是我國暖溫帶最完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)，要做好保護(hù)工作，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康，提高生物多樣性［９］ 。從黃河魚類資源整體情況來看，２０１０ 年黃河流域的魚類資源量就出現(xiàn)了顯著下降，且個(gè)體呈現(xiàn)小型化的趨勢［１０］ ?；A(chǔ)設(shè)施和水利工程建設(shè)等破壞了魚類原有的自然生境，對魚類種群的生存和繁殖造成威脅，使得一些魚類瀕臨滅絕。黃河流域共有２４ 種珍稀瀕危魚類，其中有１１ 種是黃河特有種，既是黃河特有種又同時(shí)受到嚴(yán)重威脅的魚類比例非常高［１１］ 。黃河上、中、下游有著截然不同的自然條件，黃河中游地區(qū)自然條件特殊，降雨量少，黃土土層深厚，土壤易受雨水侵蝕，動(dòng)植物的生境惡劣。黃河泥沙在河道的堆積使洪澇災(zāi)害頻發(fā)，對生活在下游濕地的動(dòng)植物產(chǎn)生不利影響。當(dāng)前，黃河流域自然保護(hù)區(qū)大多集中于上游，全國３２ 個(gè)陸域生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)中黃河上游的甘肅省涉及７ 個(gè)，總面積１４．０４ 萬ｋｍ２，占其國土面積的３０．９４％［１２］ 。黃河流域中、下游鳥類的遷徙路線大多處于城市和農(nóng)田，導(dǎo)致該地區(qū)未被有效保護(hù)的受威脅鳥類物種占物種總數(shù)的四分之一，部分鳥類只能被迫與人類共享生存空間［１３］ 。

２ 黃河流域生物多樣性一體化保護(hù)的法律意蘊(yùn)

就生物多樣性組成而言，涉及生物和環(huán)境兩個(gè)范疇，共同構(gòu)成了一個(gè)不可分割的整體［１４］ 。因此，對黃河流域生物多樣性應(yīng)以保護(hù)、修復(fù)和永續(xù)發(fā)展為核心的整體系統(tǒng)保護(hù)，并以此作為相關(guān)法律制度布局的重要依據(jù)。

１）生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的整體性。學(xué)者們對生物多樣性的組成已達(dá)成一致認(rèn)識，即由生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和基因多樣性３ 個(gè)層次組成［１５］ 。生物多樣性保護(hù)的目標(biāo)是在可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各生物物種在生態(tài)系統(tǒng)中的作用，對人類賴以生存的生物遺傳資源進(jìn)行科學(xué)有效的保護(hù)，保障生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的多樣性，進(jìn)而提高生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定度和豐富度。目標(biāo)的整體性要求保護(hù)生物多樣性的立法必須對生物及其生活環(huán)境的非生物要素進(jìn)行整體保護(hù)。

２）生物多樣性法律規(guī)制體系的效率性。目前，黃河流域生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制已具備了一定的基礎(chǔ)，但其分散性和立法資源的差異性，導(dǎo)致法律制度的整體效能受到制約。對黃河流域生物多樣性保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)性的法律規(guī)制體系建設(shè)，須注重生物多樣性保護(hù)各方面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，整合并設(shè)計(jì)相關(guān)的法律規(guī)制。生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的效率性還體現(xiàn)在體系內(nèi)部應(yīng)形成系統(tǒng)、有效的運(yùn)行機(jī)制［１６］ 。黃河流域要?jiǎng)?chuàng)新管理體制，不斷完善流域生物多樣性保護(hù)法治體系。

３）黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同性。黃河流域生態(tài)環(huán)境問題具有地域上的跨界性、立法先天的模糊性和司法實(shí)踐的差異性等，只有以協(xié)同引領(lǐng)為前提，采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理措施，才能打造一個(gè)完整且科學(xué)合理的流域生態(tài)環(huán)境治理體系。僅僅依靠流域內(nèi)的某一類主體，很難有效解決黃河流域生物多樣性保護(hù)問題，需要全流域各方共同努力［１７］ 。

３ 黃河流域生物多樣性保護(hù)體制機(jī)制的整體性檢視

《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（簡稱《黃河保護(hù)法》）于２０２３ 年４ 月１ 日起正式施行，為黃河流域生物多樣性保護(hù)與恢復(fù)提供了法治框架。但是，我國現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)還存在保護(hù)性欠缺和周延性不足等問題，亟待進(jìn)一步完善。

３．１ 生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系缺乏系統(tǒng)性和完整性

黃河流域生物多樣性被破壞的深層次原因是在開發(fā)利用生物多樣性過程中缺乏有效的管理和調(diào)控。在這一層面上，政策和立法不完善甚至缺失，以及現(xiàn)有政策和立法實(shí)施不力，是體制問題的主要體現(xiàn)［１８］ 。通過對黃河流域生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律文本的梳理，發(fā)現(xiàn)仍存在分散立法、流域內(nèi)各地之間立法沖突和法律內(nèi)容缺漏三大弊病。

１）生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律條款散見于各類環(huán)境或資源法中。我國生物多樣性保護(hù)法律條款大致分散于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》（簡稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）、《中華人民共和國漁業(yè)法》（簡稱《漁業(yè)法》）等單行法律以及其他地方性法規(guī)中，目前尚未出臺國家層面的總領(lǐng)性的生物多樣性保護(hù)專門立法。因此，實(shí)踐中只能在多部相關(guān)法律中尋找依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》對自然資源有關(guān)的規(guī)定甚少；《漁業(yè)法》雖然適用于內(nèi)水、領(lǐng)海和灘涂等水域，也制定了多項(xiàng)規(guī)范條件，但是并沒有制定詳細(xì)的水生生物保護(hù)法條；《野生動(dòng)物保護(hù)法》主要用于保護(hù)被列入瀕危物種的野生動(dòng)物。因此，以上法律規(guī)定僅是與流域生物多樣性保護(hù)相關(guān)的立法?！饵S河保護(hù)法》盡管在生物多樣性保護(hù)方面做了一些制度創(chuàng)新，但是受立法傳統(tǒng)和體例安排的影響，大部分是原則性條款，若不能及時(shí)制定具體舉措和程序方面的配套規(guī)定，則會(huì)降低相關(guān)條款的實(shí)用效能。

２）法律內(nèi)容設(shè)定上存在缺漏。目前，我國關(guān)于水生生物多樣性保護(hù)的立法多側(cè)重于物種多樣性修復(fù)方面，對水生生態(tài)系統(tǒng)多樣性和基因多樣性的立法保護(hù)還存在空白之處。黃河流域濕地面積大、分布廣，約占全國陸域濕地總面積的８％。然而，３０ 多ａ 來受自然和人為等因素的影響，黃河流域自然濕地面積已縮減１６％［１９］ ，導(dǎo)致魚鳥種群減少及動(dòng)物棲息地喪失等。目前，黃河流域?qū)用鏇]有制定濕地保護(hù)的單行法律，流域?。▍^(qū)）層面僅有個(gè)別省份制定了濕地保護(hù)的地方性法規(guī)?！吨腥A人民共和國濕地保護(hù)法》于２０２２ 年６ 月１ 日起實(shí)施，為保護(hù)黃河流域濕地生態(tài)系統(tǒng)提供了法律依據(jù)，但仍不能完全滿足生物多樣性保護(hù)工作的需求。

３）各?。▍^(qū)）的地方性立法之間存在沖突。黃河流經(jīng)九省（區(qū)），流域內(nèi)野生動(dòng)物具有不同的遷徙特性、水生生物會(huì)在特定時(shí)間段洄游、水生生物生存的水域具有流動(dòng)性，因此各?。▍^(qū)）的立法需要相互配合，否則很難達(dá)到理想的保護(hù)效果。實(shí)踐中，各?。▍^(qū)）僅按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展立法工作，與相關(guān)?。▍^(qū)）缺少有效交流，地方性的立法在遇到跨?。▍^(qū)）的生物多樣性保護(hù)問題時(shí)適用性不強(qiáng)，甚至產(chǎn)生沖突。

３．２ 綜合管理體制不完善

《黃河保護(hù)法》第三十九條第二款規(guī)定：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和黃河流域縣級以上地方人民政府組織開展黃河流域生物多樣性保護(hù)管理，定期評估生物受威脅狀況以及生物多樣性恢復(fù)成效?！笨傮w上看，黃河流域生物多樣性保護(hù)采取的主要手段是自上而下的行政管制。一方面，盡管《黃河保護(hù)法》確立了生態(tài)環(huán)境主管部門、黃河流域縣級以上地方人民政府的主導(dǎo)地位，但其職能眾多，難以對黃河流域生物多樣性進(jìn)行有針對性的保護(hù)；另一方面，這種單向型治理方式以政府主導(dǎo)為主，未能調(diào)動(dòng)社會(huì)各界共同保護(hù)生物多樣性的積極性，尚未形成“多元共治” 的格局。例如，２０１６ 年６ 月１ 日，在陜西省銅川市耀州區(qū)，郝某和馮某用彈弓射殺一只朱鹮并將其丟棄在河道里，兩人被判處１０ ａ 和８ ａ 有期徒刑的案件，正是因行為人對生物多樣性保護(hù)的法律意識不強(qiáng)而導(dǎo)致的。此外，２０１８年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，７５％的我國受訪者對生物多樣性保護(hù)持正面看法，但受訪者中擁有較好的生物多樣性知識儲備的僅占４２％［５］ ，即便是執(zhí)法隊(duì)伍和部分專業(yè)機(jī)構(gòu)的人員知識儲備也不充分［２０］ 。以單一行政管制為代表的法律規(guī)制手段逐漸顯現(xiàn)出與生物多樣性保護(hù)特性的不協(xié)調(diào)。因此，在政府的主導(dǎo)下綜合運(yùn)用行政管制和公眾參與等法律規(guī)制手段，確立統(tǒng)一的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)整體性的黃河流域生物多樣性保護(hù)，才是一體化保護(hù)的可行路徑［２１］ 。

３．３ 政府生物多樣性保護(hù)行政職能與責(zé)任不匹配

一些學(xué)者認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任存在諸多缺陷，環(huán)境法規(guī)不能充分對行政權(quán)力和政府行為構(gòu)成有效監(jiān)督［２２］ 。自２０１４ 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，有關(guān)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任或環(huán)境責(zé)任的探討主要是圍繞追責(zé)和問責(zé)展開的［２３］ 。一些地方政府從２００６ 年開始嘗試，如安慶市、重慶市在２０１１ 年曾試點(diǎn)將生物多樣性指標(biāo)納入政府考核體系，從而將生物多樣性保護(hù)納入政府官員的主要職責(zé)?！饵S河保護(hù)法》中政府責(zé)任貫穿始終，一方面，該法在黃河流域生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償?shù)确矫婢⒘松婕罢?zé)任的制度；另一方面，《黃河保護(hù)法》強(qiáng)化黃河流域政府的考核制度設(shè)計(jì)，倒逼政府作為?！饵S河保護(hù)法》從國家層面實(shí)行“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評價(jià)制度”（第一百零三條），還建立了“約談地方政府制度”（第一百零六條）、“政府向人大報(bào)告制度”（第一百零七條）等來強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)。

《黃河保護(hù)法》第一百零八條規(guī)定了國家工作人員的違法責(zé)任，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（簡稱《辦法》）也規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任處罰。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國家工作人員違犯或違反《黃河保護(hù)法》《辦法》中有關(guān)生物多樣性保護(hù)的規(guī)定，必須對其進(jìn)行處置，以督促從事環(huán)境管理工作責(zé)任主體嚴(yán)格執(zhí)法、自覺守法。但是，僅對相關(guān)人員規(guī)定違法責(zé)任還不能達(dá)到理想的效果，環(huán)境監(jiān)管責(zé)任只是使政府對監(jiān)管負(fù)責(zé)［２３－２４］ ，但卻不能保證生物的豐富性得到提升。從環(huán)境違法責(zé)任與生物多樣性保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的關(guān)系來看，雖然《黃河保護(hù)法》《辦法》等對違法違規(guī)責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，但是這并不意味著地方政府能夠完全履行生物多樣性保護(hù)責(zé)任。

３．４ 環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制存在缺漏

２０１７—２０１９ 年，全國共發(fā)生涉及野生動(dòng)物刑事案件１４ １８２ 起，河南、四川和陜西等省的案件數(shù)量位居前列［２５］ 。２０２０ 年６ 月，最高人民法院公布了十則黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例［２６］ ，其中與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的案例超過半數(shù)，這些案例尤其是跨行政區(qū)域的生物資源損害案件，需要由多個(gè)區(qū)域的司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作才能審判。《黃河保護(hù)法》第一百零五條明確規(guī)定“組織開展黃河流域司法協(xié)作”。但是，目前我國還沒有針對司法協(xié)作的內(nèi)容和程序等制定專門制度，導(dǎo)致司法協(xié)作實(shí)踐形態(tài)各異。

１）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)缺乏有效銜接。全國各地發(fā)生了大量以保護(hù)生物多樣性為主題的案件，其中不乏預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件和與行政公益訴訟有關(guān)的案件等，若無法妥善銜接行政權(quán)與司法權(quán)，則審判結(jié)果的公平性很難保證。然而，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)并未統(tǒng)一審判單位對各行政機(jī)關(guān)履職的介入標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)在審查行政機(jī)關(guān)的環(huán)境影響評估標(biāo)準(zhǔn)是否合理、核實(shí)行政機(jī)關(guān)與行政相對人就生態(tài)損害問題所簽訂的賠償協(xié)議是否符合法律法規(guī)等問題時(shí)存在困難。

２）各地區(qū)司法機(jī)關(guān)之間協(xié)作不足。盡管流域內(nèi)部分地區(qū)在積極探索跨地區(qū)司法協(xié)作的方案，如黃河中下游司法機(jī)關(guān)為了更好地處理河南、山東及河北等地區(qū)的司法協(xié)作而簽署“三省五市” 環(huán)資審判協(xié)作框架協(xié)議［２７］ ，但涉及的地域有限，司法協(xié)作機(jī)制尚未普及，且大部分區(qū)域之間的司法協(xié)作存在管轄權(quán)上的障礙。

３）以往推行的黃河流域信息共享機(jī)制是為了對流域展開更全面的環(huán)境治理，缺少圍繞跨地區(qū)行政處罰、對生物多樣性進(jìn)行保護(hù)或行政處罰等制定的協(xié)作和信息互享機(jī)制，行政部門和司法部門之間的信息壁壘尚未打破。

４ 黃河流域生物多樣性一體化保護(hù)的法治構(gòu)建對策

黃河流域生物多樣性一體化保護(hù)機(jī)制是指從流域的系統(tǒng)性、各部門及行政區(qū)劃的整體性出發(fā)，運(yùn)用法律法規(guī)政策等手段，實(shí)現(xiàn)各部門及行政區(qū)劃之間的協(xié)同合作。

４．１ 整合完善生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范體系

在當(dāng)前的立法模式下，黃河流域生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范體系的完善應(yīng)當(dāng)依托《黃河保護(hù)法》規(guī)定的制度框架，以立法規(guī)范的位階關(guān)系與順次為指引，進(jìn)行相關(guān)立、改、廢等立法活動(dòng)，并強(qiáng)化法理研究。

１）盡快出臺《黃河保護(hù)法》相關(guān)配套立法。為了切實(shí)解決黃河流域生物多樣性法律保護(hù)中存在的諸多問題，增強(qiáng)黃河流域生物多樣性保護(hù)的實(shí)效，可進(jìn)行兩種立法模式探索：第一種是修改現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等，補(bǔ)充、細(xì)化黃河流域生物多樣性保護(hù)法律的相關(guān)內(nèi)容；第二種是盡快出臺《黃河保護(hù)法》相關(guān)配套立法。第一種立法模式存在不足，《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律具有較強(qiáng)的原則性、綜合性的特點(diǎn)，《中華人民共和國森林法》（簡稱《森林法》）、《中華人民共和國草原法》等都是從環(huán)境要素出發(fā)，制定本領(lǐng)域的法律規(guī)范［２８］ 。若對以上法律進(jìn)行修改，則難以涵蓋黃河流域生物多樣性保護(hù)的所有內(nèi)容，也不能體現(xiàn)出黃河流域生物多樣性的特殊性。第二種立法模式有兩種不同的形式：一是針對黃河流域生物多樣性進(jìn)行專門立法，即《黃河流域生物多樣性保護(hù)法》；二是針對黃河流域生物多樣性的特點(diǎn)，在《黃河保護(hù)法》相關(guān)配套立法中提出具體保護(hù)措施。對黃河流域生物多樣性進(jìn)行專門立法會(huì)有這樣的疑問：既然制定《黃河流域生物多樣性保護(hù)法》，為什么不先制定《中華人民共和國生物多樣性保護(hù)法》來進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？ 為什么單獨(dú)為黃河流域生物多樣性立法，而不為長江或?yàn)憸娼群恿鞯纳锒鄻有赃M(jìn)行專門立法？ 因此，針對黃河流域生物多樣性的特點(diǎn)，盡快出臺《黃河保護(hù)法》相關(guān)配套立法來設(shè)計(jì)專門的保護(hù)制度具有較強(qiáng)操作性［２９］ 。

２）明確生物多樣性整體保護(hù)的目標(biāo)。黃河流域生物多樣性保護(hù)要推動(dòng)生物多樣性四大具體領(lǐng)域的協(xié)同保護(hù)，實(shí)現(xiàn)遺傳資源、生物物種和生態(tài)系統(tǒng)３ 個(gè)層面的全覆蓋［３０］ 。同時(shí)，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制還應(yīng)在整體層面與其現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。首先，應(yīng)加強(qiáng)對生態(tài)系統(tǒng)與自然棲息地的保護(hù)，結(jié)合《濕地保護(hù)法》，建立自然濕地生態(tài)修復(fù)制度［１９］ ；其次，應(yīng)盡快針對黃河流域中下游地區(qū)的實(shí)際情況，制定更具有針對性的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及管理法規(guī)；最后，應(yīng)從法規(guī)上嚴(yán)加管控對生物環(huán)境造成嚴(yán)重危害的水電開發(fā)項(xiàng)目等。

３）協(xié)調(diào)地方生物多樣性保護(hù)立法。為了增強(qiáng)生物多樣性保護(hù)立法的協(xié)同性和系統(tǒng)性，解決各地之間的立法沖突，可以探索推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法。國內(nèi)已有省份采取協(xié)同立法的方式解決跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)的問題，如云南、貴州、四川三省在赤水河流域共同保護(hù)中積極行動(dòng)，通過流域立法形成了共同發(fā)力的治理模式。為更好地保護(hù)黃河流域生物多樣性，流域各地區(qū)地方立法可以采取兩種方式運(yùn)用行政權(quán)的立法措施。一是授權(quán)同級或下級人民政府參與流域生物多樣性保護(hù)事務(wù)。各地立法機(jī)關(guān)可賦予地方政府履行責(zé)任的權(quán)力，如通過授權(quán)的方式，賦予當(dāng)?shù)卣c鄰近區(qū)域的政府有權(quán)就生物多樣性保護(hù)事務(wù)簽訂協(xié)議的權(quán)力。２０２１年５ 月，貴州、四川和云南三省人大常委會(huì)分別審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》第十四條就采取該方式賦予省人民政府與其他兩省在協(xié)商的前提下簽署補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)力，旨在以此推行橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制。黃河流域各?。▍^(qū)）立法機(jī)關(guān)可以運(yùn)用這種方法處理與鄰?。▍^(qū)）間漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和生物多樣性保護(hù)的共同事務(wù)。二是地方立法機(jī)關(guān)可以要求本級或下級政府在本行政區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行上級人民政府或其有關(guān)職能部門制定的與生物多樣性保護(hù)事務(wù)有關(guān)的規(guī)劃或計(jì)劃，再以此為基礎(chǔ)制定切實(shí)可行的實(shí)施辦法［３１］ 。比如，黃河流域各?。▍^(qū)）的立法機(jī)關(guān)可將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域水生生物資源養(yǎng)護(hù)工作的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔２０２２〕５ 號）、生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合印發(fā)的《重點(diǎn)流域水生生物多樣性保護(hù)方案》（環(huán)生態(tài)〔２０１８〕３ 號）作為本級或下級政府推行生物多樣性保護(hù)工作的法律依據(jù)，并要求本級或下級政府嚴(yán)格執(zhí)行。

４．２ 健全多元主體參與機(jī)制

生物多樣性保護(hù)不是哪一個(gè)主體能夠承擔(dān)的任務(wù)、不是哪一類主體可以單獨(dú)完成的使命，也不是黃河水利委員會(huì)或其他國家機(jī)關(guān)簡單行使權(quán)力就能解決的問題［３２］ 。僅僅靠把更多的行為宣布為違法、對更多的違法行為規(guī)定更嚴(yán)厲的懲罰是無法有效保護(hù)生物多樣性的［３３］ 。最有效的解決辦法是將更多的行為主體調(diào)動(dòng)起來，為生物多樣性保護(hù)承擔(dān)更多的責(zé)任。

１）按照環(huán)境共同體［３４］ 的理念，處于黃河流域的所有企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人都享有參與保護(hù)生物多樣性的權(quán)利，負(fù)有保護(hù)流域內(nèi)生物多樣性的義務(wù)，這里的義務(wù)主體和權(quán)利主體是處于流域中的所有主體。

２）設(shè)定多元主體參與生物多樣性保護(hù)的形式，如建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、組建委員會(huì)或工作組等。

３）疏通多元主體參與渠道。探索構(gòu)建多樣化和多層級的多元主體參與平臺，如專門的智能化程序、微博平臺或微信公眾號等［３５］ 。

４．３ 建立促進(jìn)地方政府生物多樣性保護(hù)責(zé)任有效履行的法律制度

要實(shí)現(xiàn)規(guī)定的或議定的生物多樣性保護(hù)目標(biāo)，應(yīng)建設(shè)地方政府履行保護(hù)生物多樣性責(zé)任的制度。

１）契合環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的總行為控制制度。環(huán)境損害可解釋為對某個(gè)環(huán)境單元造成影響的總行為臨近該環(huán)境的承受極限甚至超過該極限的結(jié)果，而對這些損害的總行為進(jìn)行控制是避免給環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的有效方法［３６］ 。我國與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律，如《漁業(yè)法》和《森林法》已建立了用于控制總行為的法律制度，《漁業(yè)法》第二十二條規(guī)定“捕撈限額總量”制度、《森林法》第五十四條提出“消耗量低于生長量”原則，強(qiáng)調(diào)“采伐限額”等。《黃河保護(hù)法》第四十七條規(guī)定實(shí)行總行為控制制度“國家對黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，遵循總量控制”，第四十八條強(qiáng)調(diào)“國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院自然資源主管部門制定黃河流域省級行政區(qū)域地下水取水總量控制指標(biāo)”，第八十一條規(guī)定“黃河流域縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品使用總量控制”?！饵S河保護(hù)法》只是在水資源保護(hù)和水污染防治領(lǐng)域采用總行為控制制度，而在生態(tài)損害及生物資源損害防治等方面也應(yīng)制定詳細(xì)的總行為控制制度。

２）以提升生物的豐富性為目標(biāo)的環(huán)保區(qū)域合作制度。黃河流域是一個(gè)自然整體，處在一定空間環(huán)境單元中的不同行政區(qū)要保護(hù)生物多樣性，必須謀求空間環(huán)境單元的整體保護(hù)，任何單位都不能“獨(dú)善其身”［３７］ 。我國已經(jīng)建立了環(huán)保區(qū)域合作制度，如《中華人民共和國大氣污染防治法》（簡稱《大氣污染防治法》）第八十六條規(guī)定的“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。顯然，黃河流域的環(huán)保區(qū)域合作制度不但包括防治水資源損害、水污染治理，而且要通過各行政區(qū)的協(xié)作配合防治生態(tài)損害。瀕危物種保護(hù)是生態(tài)損害防治的重要內(nèi)容，以北方銅魚為例，保護(hù)北方銅魚至少需要甘肅、寧夏等?。▍^(qū)）的合作?！饵S河保護(hù)法》沒有建立明確的環(huán)保區(qū)域合作制度，可借鑒《大氣污染防治法》等構(gòu)建環(huán)保區(qū)域合作制度。

４．４ 構(gòu)建多維度的流域生物多樣性保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制

應(yīng)通過司法協(xié)作機(jī)制推動(dòng)黃河流域生物多樣性糾紛的有效解決。針對目前司法實(shí)踐中存在的問題，可以從兩方面構(gòu)建黃河流域生物多樣性保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制。

１）加快流域各地法院審判工作的協(xié)調(diào)配合，如果生物多樣性保護(hù)案件涉及多個(gè)區(qū)域，可結(jié)合已經(jīng)掌握的案件信息和資源，采取組織法院聯(lián)合會(huì)議或其他方法展開交流，建立司法資源共享機(jī)制。同時(shí)，在進(jìn)行調(diào)查取證、凍結(jié)或查封等事務(wù)時(shí)，可嘗試?yán)盟痉ㄟh(yuǎn)程協(xié)作平臺或其他方式進(jìn)行跨地區(qū)法院協(xié)作，也可以將所在區(qū)域的生物多樣性保護(hù)案例進(jìn)行整理，再匯編或發(fā)布典型的案例，以便統(tǒng)一全流域的生物多樣性案件審判標(biāo)準(zhǔn)。

２）盡快構(gòu)建信息共享機(jī)制，為各地司法部門提供信息交流的平臺。比如構(gòu)建地方法院案件信息公開官網(wǎng)、法院信息交流公眾號等，通過這些渠道為各地法院提供與此類案件有關(guān)的信息、收集更多的案件資料。另外，可借助云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)，加快智慧法院的建設(shè)進(jìn)度，構(gòu)建能突出智能化特性、可提高訴訟案件處理效率的司法協(xié)作體系，發(fā)揮司法大數(shù)據(jù)在生物資源管理中的作用。

５ 結(jié)束語

《黃河保護(hù)法》就建立水生生物完整性指數(shù)評價(jià)體系、開展生物多樣性調(diào)查、實(shí)行黃河流域重點(diǎn)水域禁漁期制度和構(gòu)筑生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等進(jìn)行了明確規(guī)定，對保障黃河流域生態(tài)安全和保護(hù)生物多樣性具有重要意義。需要指出的是，黃河流域生物多樣性保護(hù)法律體系以及相關(guān)制度在立法和法律實(shí)施過程中暴露出一些問題，必須從立法、執(zhí)法、司法、守法等方面進(jìn)行完善。

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