事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制存在的問題及對策

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的要求，事業(yè)單位總體上要把握內(nèi)控報告編制的原則性、重要性、建設(shè)性，“以報促建”，推動事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提高工作效率和管理水平。本文以事業(yè)單位為研究對象，分析了內(nèi)控報告編制存在內(nèi)控環(huán)境薄弱、編報效率及質(zhì)量不高、定期輪崗執(zhí)行率低、風(fēng)險評估與內(nèi)控評價較弱、內(nèi)控相關(guān)制度及流程圖更新不及時、內(nèi)控信息化水平偏低等問題。據(jù)此，提出營造良好的內(nèi)控環(huán)境、提高編報效率和質(zhì)量、執(zhí)行定期輪崗機(jī)制、加強(qiáng)風(fēng)險評估與內(nèi)控評價、完善內(nèi)控相關(guān)制度及流程圖和提升內(nèi)控信息化水平的相應(yīng)對策，以期促進(jìn)事業(yè)單位規(guī)范化管理，開拓事業(yè)單位新發(fā)展格局。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，事業(yè)單位內(nèi)部控制是構(gòu)建財會監(jiān)督體系、提高政府治理能力的重要途徑，是進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督的重要舉措。在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，財政收入形勢不容樂觀，貫徹落實“過緊日子”的情況下，事業(yè)單位更需要通過編制內(nèi)控報告循序漸進(jìn)強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，修訂細(xì)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，消除風(fēng)險點，規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)行為和內(nèi)部管理，推動事業(yè)單位健康有序發(fā)展。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制概述

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制的背景

根據(jù)財政部文件《關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號）要求，2016年起在行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制報告編制工作。文件要求根據(jù)內(nèi)控管理制度，結(jié)合單位實際情況，編制對內(nèi)控執(zhí)行情況全面反饋的綜合性文件。事業(yè)單位內(nèi)控報告編制要從多個層面出發(fā)，不僅要涉及單位的管理層面，還要覆蓋業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)活動。事業(yè)單位要從建立內(nèi)部控制體系開始，健全經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)控體系。還要建立評價與監(jiān)督機(jī)制，逐步實現(xiàn)信息化建設(shè)。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制的重要性

內(nèi)控報告編制工作實施至今，事業(yè)單位的整體內(nèi)控意識不斷增強(qiáng)，基本形成覆蓋六大業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制制度體系，建立了內(nèi)部控制工作機(jī)制。政府有關(guān)部門對事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)要求不斷提高，因此不能只停留在意識層面，而是要提升到行動層面。編制內(nèi)控報告不是單純?yōu)榱送瓿梢环輬蟾嫒蝿?wù)，而是通過編制報告找出工作中存在的不足，推動事業(yè)單位健康成長。關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)控報告編制工作，一是可以建立有效的內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識；二是建立內(nèi)控制度，可以規(guī)范會計行為，提高會計信息質(zhì)量。這是預(yù)防腐敗的有效手段；三是強(qiáng)化內(nèi)部審計和監(jiān)督，可以準(zhǔn)確把握內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地連續(xù)跟蹤監(jiān)督，最大限度減少單位損失。

內(nèi)控報告已成為事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)情況的檢驗工具，但是相當(dāng)一部分事業(yè)單位內(nèi)控整體環(huán)境不佳，內(nèi)控管理比較隨意，對關(guān)鍵領(lǐng)域和業(yè)務(wù)活動監(jiān)管不嚴(yán)，內(nèi)控信息化建設(shè)及應(yīng)用覆蓋面不高。因此應(yīng)提高內(nèi)控報告編制水平，層層推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制存在的問題

在構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)與進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的背景下，事業(yè)單位需要“以報促建”進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范，保障單位經(jīng)濟(jì)活動高效運(yùn)行，但是多數(shù)事業(yè)單位編報內(nèi)控報告時還存在一些不可忽視的問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

一是領(lǐng)導(dǎo)層面重視不夠。各事業(yè)單位都能按要求成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，但管理層未能充分認(rèn)識內(nèi)控的重要作用和現(xiàn)實意義，對內(nèi)控的重視程度不高。比如收到內(nèi)控編報文件，往往直接轉(zhuǎn)給財務(wù)部門辦理。至于下一步如何統(tǒng)籌安排內(nèi)控工作，部門之間怎樣配合，在日常管理中怎樣執(zhí)行都沒有明確的細(xì)則指引。部分事業(yè)單位各部門的職責(zé)僅限于字面表述和應(yīng)付檢查層面，在實際工作中多數(shù)單位一知半解或置之不理。二是其他部門參與度不高。雖然一些事業(yè)單位已經(jīng)制定內(nèi)控制度，但是員工缺乏對內(nèi)控的認(rèn)識，主動參與、配合的積極性不高，單位整體內(nèi)控氛圍不濃。內(nèi)控編報工作一般由財務(wù)部門牽頭完成，編報過程中的政府采購、合同管理業(yè)務(wù)等需要其他部門配合提供佐證材料，可其他部門往往敷衍了事，提供的材料質(zhì)量不高。三是內(nèi)控制度執(zhí)行不力。部分事業(yè)單位沒有科學(xué)、規(guī)范地制定符合本單位實際情況的內(nèi)控制度和工作流程。制度與執(zhí)行“兩張皮”，制度的完善跟不上執(zhí)行進(jìn)度，與單位實際情況脫節(jié)，內(nèi)容比較粗放，內(nèi)控要點不突出，內(nèi)控目標(biāo)不明確，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致內(nèi)控制度執(zhí)行不力。

（二）編報效率及質(zhì)量不高

第一，編報人員水平不高。內(nèi)控報告由財務(wù)部門牽頭編報，負(fù)責(zé)編報工作的財務(wù)人員對單位現(xiàn)狀不了解，內(nèi)控知識水平有限。加上缺少專業(yè)培訓(xùn)，對內(nèi)控把握不到位，對報告指標(biāo)理解錯誤，多數(shù)照搬上一年度內(nèi)控報告應(yīng)付內(nèi)控編報工作。第二，佐證材料收集困難。編報內(nèi)控報告的經(jīng)辦人身兼多職，對平時材料收集、整理分身乏術(shù)。部分事業(yè)單位未能如期開展內(nèi)控主題培訓(xùn)，內(nèi)控風(fēng)險評估和關(guān)鍵崗位定期輪崗等，導(dǎo)致單位層面內(nèi)控建設(shè)無材料可收集。第三，佐證材料的真實性、關(guān)聯(lián)性不高。部分事業(yè)單位提供內(nèi)控報告佐證材料不完整，數(shù)據(jù)填列不齊全，上下年度數(shù)據(jù)銜接不一致，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與其他報表口徑不一致，導(dǎo)致內(nèi)控報告欠缺真實性、準(zhǔn)確性。甚至在編報過程中存在編造佐證材料的現(xiàn)象，影響內(nèi)控報告編報質(zhì)量。

（三）定期輪崗執(zhí)行率較低

一些事業(yè)單位定期輪崗的選拔標(biāo)準(zhǔn)不明確，實際執(zhí)行中難以參照輪崗。在日常管理中忽視崗位培訓(xùn)的重要性，特別是重點領(lǐng)域比如預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理等方面的關(guān)鍵崗位專業(yè)性強(qiáng)，事業(yè)單位綜合性人才稀缺，這就出現(xiàn)無人可用，無人勝任關(guān)鍵崗位的困局。有些事業(yè)單位雖已建立干部交流和定期輪崗機(jī)制，但是形同虛設(shè)，難以執(zhí)行。

（四）對風(fēng)險評估與內(nèi)控評價工作不重視

首先，一般情況下單位需要對管理層面和業(yè)務(wù)層面可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行評估，提出解決方案并執(zhí)行，但一些事業(yè)單位認(rèn)為自身是非營利性單位，沒有風(fēng)險可言。在內(nèi)控報告編制過程中，需要提供內(nèi)控風(fēng)險評估佐證材料，可是一些事業(yè)單位卻草率地應(yīng)付了事，匆忙制定風(fēng)險評估機(jī)制，實際上相關(guān)部門并沒有參與風(fēng)險預(yù)測評估，因此無法有效防范內(nèi)外部風(fēng)險，容易造成工作被動和不必要的損失。其次，內(nèi)控評價工作一般由各事業(yè)單位財務(wù)部門牽頭、其他部門配合完成，且內(nèi)控評價關(guān)注點主要在預(yù)算收支、資產(chǎn)、采購、合同管理等方面，從領(lǐng)導(dǎo)層面到各部門都認(rèn)為內(nèi)控是財務(wù)的事，導(dǎo)致內(nèi)控評價缺乏客觀性，甚至弄虛作假，評價結(jié)果不真實。最后，事業(yè)單位內(nèi)控缺乏有效監(jiān)督，未能分析和管控單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險。一些事業(yè)單位沒有單獨(dú)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)審工作都是由財務(wù)人員負(fù)責(zé)，無法有效分離崗位職能，與內(nèi)控制度相沖突。

（五）內(nèi)控相關(guān)制度及流程圖更新不及時

1.制度建設(shè)不完善

事業(yè)單位能夠按要求制定本單位的內(nèi)控制度。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家政策的調(diào)整，有些事業(yè)單位的內(nèi)控制度還停留在過去的狀態(tài)，沒有及時根據(jù)單位實際情況、社會環(huán)境變化和新的政策要求重新修訂、完善，導(dǎo)致內(nèi)控制度對單位管理沒有什么實質(zhì)性的促進(jìn)作用，僅被當(dāng)作編報任務(wù)的備查制度文件。內(nèi)控報告的編報工作每年都有新的要求，可部分事業(yè)單位還一直沿用舊的制度開展工作。

2.制度流程圖單一

部分事業(yè)單位根據(jù)內(nèi)控制度制定本單位六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域流程圖，但流程結(jié)構(gòu)圖簡單，普遍存在為編報內(nèi)控報告臨時制作流程圖的現(xiàn)象。部分單位的制度和流程圖更新時點不一致，內(nèi)控體系的文檔動態(tài)管理更新不及時。

（六）內(nèi)控信息化水平偏低

建立內(nèi)控信息化系統(tǒng)的事業(yè)單位占比較低。從目前信息覆蓋率看，僅有小部分事業(yè)單位建立了部分業(yè)務(wù)模塊的內(nèi)控信息化系統(tǒng)，也有相當(dāng)部分事業(yè)單位沒有建立信息化系統(tǒng)，或者用內(nèi)部OA系統(tǒng)代替內(nèi)控信息化系統(tǒng)。第一，單位內(nèi)部系統(tǒng)功能比較單一，未能做到把內(nèi)控相關(guān)要求嵌入系統(tǒng)里面，信息化水平較低。第二，單位內(nèi)部各系統(tǒng)缺少整體規(guī)劃整合，不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)不兼容，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。各系統(tǒng)各自為政，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，無法實現(xiàn)預(yù)警功能，更沒有與相關(guān)平臺對接。第三，受限于單位技術(shù)條件，沒有能力開發(fā)內(nèi)控信息系統(tǒng)，而借助外部力量開發(fā)的成本過高，加上單位資金有限，一般都在運(yùn)用上級部門開發(fā)的系統(tǒng)完成日常工作。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制的對策

為了進(jìn)一步提升內(nèi)控報告編報質(zhì)量，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提高風(fēng)險防范和管控能力，事業(yè)單位要重視內(nèi)控報告編制工作，積極應(yīng)對內(nèi)控報告編制存在的問題并著力解決。

（一）營造良好的內(nèi)控整體環(huán)境，加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行力度

一是單位管理層要高度重視內(nèi)控管理工作，增強(qiáng)內(nèi)控管理意識。內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對內(nèi)部控制建設(shè)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和保障，將內(nèi)控規(guī)范滲透到單位經(jīng)濟(jì)活動的全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制，并對單位的重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)采取嚴(yán)格的措施和手段，堅決堵塞漏洞，切實把內(nèi)控工作全面落到實處。二是事業(yè)單位要定期召開內(nèi)控工作會議，組織相關(guān)內(nèi)控知識培訓(xùn)，提高內(nèi)部員工對內(nèi)控的認(rèn)知。內(nèi)控制度的執(zhí)行，離不開各部門的參與和配合，要加強(qiáng)內(nèi)部溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，建立有效的信息共享機(jī)制，提高部門間的自覺性和協(xié)同能力。三是事業(yè)單位要科學(xué)、規(guī)范地制定符合本單位性質(zhì)的內(nèi)控制度和工作流程，制訂年度內(nèi)控計劃，突出內(nèi)控要點和目標(biāo)，切實抓好內(nèi)控工作，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和內(nèi)控制度各環(huán)節(jié)實施管理，預(yù)防舞弊和腐敗，確保各項工作順利開展。

（二）提高內(nèi)控報告編報效率及質(zhì)量

一是提高編報人員的內(nèi)控專業(yè)水平。事業(yè)單位要完善人才培訓(xùn)和考核機(jī)制，注重內(nèi)控專業(yè)人才培養(yǎng)。常態(tài)化加強(qiáng)內(nèi)控報告系統(tǒng)使用的專項培訓(xùn)，提高編報人員的專業(yè)素質(zhì)，加深對報告內(nèi)容的理解分析與應(yīng)用能力。二是注重內(nèi)控材料的收集整理。事業(yè)單位要設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或崗位，選擇綜合能力較強(qiáng)的人員負(fù)責(zé)內(nèi)控編報工作。要與財務(wù)崗位有效分離，便于及時、有效地與各部門溝通，收集內(nèi)控報告相關(guān)材料，提高材料的質(zhì)量。還要定期開展內(nèi)控主題培訓(xùn)，增強(qiáng)單位內(nèi)控主體意識，便于各部門配合內(nèi)控報告的編報。三是事業(yè)單位編報內(nèi)控報告要注意把握內(nèi)容的規(guī)范性，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實性，上下年度數(shù)據(jù)變動和數(shù)值指標(biāo)的合理性等，不斷總結(jié)歸納往年編報的內(nèi)控報告，提高新的年度報告的真實性、準(zhǔn)確性和編報質(zhì)量。

（三）落實定期輪崗機(jī)制

一是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)重視建立定期輪崗機(jī)制，把好人才選拔的關(guān)口，對關(guān)鍵崗位人員實行輪崗交流。二是事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)健全重點領(lǐng)域關(guān)鍵崗位的干部交流和定期輪崗制度，明確輪崗范圍、輪崗周期與輪崗方式，重視崗位培訓(xùn)，培養(yǎng)綜合性人才，擺脫關(guān)鍵崗位無人勝任的困局。三是事業(yè)單位定期對不具備條件輪崗的崗位實行專項審計，加強(qiáng)單位內(nèi)部互相監(jiān)督和減少員工濫用職權(quán)的潛在風(fēng)險，提升員工工作能力和單位部門之間的凝聚力，進(jìn)一步促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控信息公開化。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險評估與內(nèi)控評價工作

首先，事業(yè)單位要強(qiáng)化單位整體風(fēng)險意識，根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境、相關(guān)政策建立風(fēng)險評估機(jī)制，全面評估業(yè)務(wù)流程節(jié)點和關(guān)鍵風(fēng)險點，做好事前風(fēng)險控制，加強(qiáng)事中、事后風(fēng)險管理，保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。還要建立內(nèi)部溝通反饋機(jī)制，推動單位內(nèi)部良好的溝通反饋氛圍，加強(qiáng)部門之間的溝通配合協(xié)作，促進(jìn)員工之間的良好交流，及時反饋并糾正問題，改善工作環(huán)境，提高工作效率。其次，事業(yè)單位要建立內(nèi)控評價指標(biāo)體系，成立獨(dú)立的內(nèi)控評價小組，制定實施方案，保證評價過程中每個環(huán)節(jié)的真實性、合理性、客觀性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，提出針對性改進(jìn)方法，逐步完善單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。最后，事業(yè)單位不僅要建設(shè)長期有效的監(jiān)管機(jī)制，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)審部門，定期或者不定期檢查內(nèi)控建立與執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)建議，還要將風(fēng)險評估與內(nèi)控評價工作作為監(jiān)督問責(zé)、績效管理、完善內(nèi)部管理制度、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的參考依據(jù)。

（五）完善內(nèi)控相關(guān)制度及流程圖

事業(yè)單位要根據(jù)實際情況、社會環(huán)境變化和新政策要求，對標(biāo)相關(guān)內(nèi)外部管理文件查找單位的內(nèi)控缺陷，針對缺陷提出優(yōu)化管控建議，制定整改方案。要建立一套適合本單位的內(nèi)控制度，規(guī)范單位日常管理，提高會計信息質(zhì)量，控制風(fēng)險，預(yù)防舞弊行為發(fā)生。同時，對照內(nèi)控制度，全面梳理單位主要經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，做到實時更新優(yōu)化流程圖，加強(qiáng)文檔的動態(tài)管理。

（六）提升內(nèi)控信息化水平

事業(yè)單位要建立內(nèi)控信息化系統(tǒng)，規(guī)劃整合各內(nèi)部系統(tǒng)功能，通過業(yè)務(wù)流程和管控標(biāo)準(zhǔn)的嵌入、權(quán)限分配、數(shù)據(jù)集成、電子歸檔等功能實現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動全流程信息化管控。事業(yè)單位通過內(nèi)控信息化系統(tǒng)，可以隨時分析數(shù)據(jù)，發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控漏洞，提高工作的準(zhǔn)確性和效率。要進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)信息壁壘，實現(xiàn)業(yè)務(wù)、財務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享，確保內(nèi)控建設(shè)成果有效落地。

［作者單位：廣東省醫(yī)學(xué)學(xué)術(shù)交流中心（廣東省醫(yī)學(xué)情報研究所）］