城市管道燃氣領域反壟斷執(zhí)法實踐的監(jiān)管啟示

城市管道燃氣供應具有顯著的自然壟斷屬性和地域性特征。自20世紀90年代以來，城市燃氣領域廣泛實施了特許經(jīng)營改革以引入社會資本和競爭機制，同時，該領域也一直是我國反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的重點領域。2023年11月，中央深改委第三次會議審議通過《關于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確要通過完善監(jiān)管方式，推動自然壟斷環(huán)節(jié)更好滿足構建現(xiàn)代化基礎設施體系和保障國家安全的需要?；诔鞘泄艿廊細忸I域的反壟斷執(zhí)法實踐分析，有利于促進我國持續(xù)加強自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，進而保障企業(yè)合規(guī)穩(wěn)定經(jīng)營，促進我國自然壟斷行業(yè)高質量發(fā)展。

近年來城市管道燃氣領域的執(zhí)法實踐

供水、供電、供氣、供熱等公用事業(yè)由于具有自然壟斷屬性且緊密關涉民生，始終被我國反壟斷執(zhí)法機構作為重點關注領域，其中，供氣領域又是案件多發(fā)頻發(fā)領域。

2020-2022年，反壟斷執(zhí)法機構共辦結公用事業(yè)行業(yè)濫用市場支配地位案21件，其中城市管道燃氣領域8件，占比接近四成。基于2020-2022年3個年度的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告》，本文梳理了其中城市管道燃氣領域濫用市場支配地位的8起行政執(zhí)法案件，并查閱了其相應的行政處罰書，執(zhí)法結果的總結分析如下（表1）。

一是從“濫用”的行為類型看，《反壟斷法》第十七條的第（五）項行為占比最高。這8起案件涉及的違法行為中，涉及第（五）項行為“沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件”的有5起，數(shù)量最多；涉及第（四）項行為“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經(jīng)營者進行交易”的有4起，僅次于前者，說明這兩項行為是城市管道燃氣企業(yè)最常見的濫用市場支配地位行為。此外，另有1起案件涉及第（一）項行為“以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品”。

二是從罰款情況看，普遍為百萬元規(guī)模，多數(shù)罰款比例為2%，僅有2起案件因違法情況嚴重處罰相對較重?！斗磯艛喾ā返?7條規(guī)定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一個年度銷售額1%以上10%以下的罰款。從罰沒金額（即沒收金額+罰款金額）看，最高的為江蘇宜興港華燃氣有限公司案，金額高達4044.22萬元，其余均為百萬級的，最低的為寧夏長燃天然氣有限公司濫用市場支配地位案，為111.06萬元。從罰款比例看，8起案件中，5起罰款比例為2%，1起罰款比例為1%，也就是說，75%的案件處罰程度都較為溫和。另有2起案件罰款比例相對較高，其中，重慶永康燃氣有限公司濫用市場支配地位案因被電視臺曝光并造成較為嚴重的負面影響，罰款比例提高到5%；民和川中石油天然氣公司濫用市場支配地位案因情節(jié)嚴重、性質惡劣且有妨礙反壟斷調(diào)查行為，罰款比例達到9%，接近頂格處罰。

三是從違法企業(yè)性質看，民營企業(yè)在數(shù)量上占據(jù)多數(shù)。一方面，涉案的民營企業(yè)數(shù)量最多，8起案件中民營企業(yè)為5起，占比達到63.5%，外資企業(yè)2起，地方國有企業(yè)1起。另一方面，僅有的兩起妨礙反壟斷調(diào)查的案件均為民營企業(yè)。而進一步分析上述民營企業(yè)的特征可發(fā)現(xiàn)，其普遍為規(guī)模較小且由自然人絕對控股的地方企業(yè)，企業(yè)治理不規(guī)范、合規(guī)意識不強等可能是引發(fā)違法行為的原因之一。

四是受多重因素影響，反壟斷監(jiān)管呈現(xiàn)出難度大、挑戰(zhàn)大的特征。首先，從案件來由看，多數(shù)案件來源于舉報或電視曝光，僅有1起由專項檢查發(fā)現(xiàn)；從違法持續(xù)時間看，普遍違法時間相對較長，甚至有3起案件違法時間超過10年。這充分說明監(jiān)管環(huán)節(jié)的被動性，面對在全國范圍內(nèi)廣泛分布的城市管道燃氣企業(yè)，監(jiān)管機構往往難以及時有效地捕獲到相關違法信息。其次，反壟斷執(zhí)法機構從立案調(diào)查到出具行政處罰書，往往要經(jīng)歷艱難繁雜的調(diào)查和取證過程，需要耗費較長時間，如8起案件中，最短耗時9個月，最長的甚至接近3年。最后，8起案件中有2起涉及政府利用行政權力排除、限制競爭行為，這進一步增加了監(jiān)管的難度。

執(zhí)法結果帶來的監(jiān)管啟示和相關建議

目前，我國天然氣管網(wǎng)管理體制呈現(xiàn)輸配分離的基本格局，城市管道燃氣承擔著天然氣分配和銷售職能，又普遍采取特許經(jīng)營模式?？梢哉f，城市管道燃氣領域是引入了一定競爭機制的自然壟斷環(huán)節(jié)，對于市場化改革過程中如何完善自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，其反壟斷執(zhí)法實踐能給予我們許多監(jiān)管啟示和建議。

一是防范自然壟斷企業(yè)向上下游延伸至關重要。從上文分析可知，搭售商品或者在交易時附加不合理的交易條件、限定交易人只能與其（或與其指定的經(jīng)營者）進行交易等行為，是最為常見的濫用市場支配地位行為，其均由自然壟斷企業(yè)在逐利驅使下，向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸產(chǎn)生。由于自然壟斷企業(yè)經(jīng)營著唯一的管網(wǎng)設施，用戶高度依賴而又無法選擇，必然存在著天然的地位不對等，其利用壟斷優(yōu)勢從上下游相關環(huán)節(jié)獲利的成本低、動機強。為此，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管勢必要將對自然壟斷企業(yè)的競爭性業(yè)務實施重點監(jiān)管。

二是自然壟斷環(huán)節(jié)實施特許經(jīng)營，要高度重視企業(yè)資質問題。特許經(jīng)營模式僅是在準入階段引入了競爭機制，其目的是提高經(jīng)營效率，但并不能改變自然壟斷業(yè)務經(jīng)營過程中“完全壟斷”這一特征。在準入階段引入競爭機制改革時，勢必要同步強化增強該階段的監(jiān)管，把好引入企業(yè)資質審核關。如若引入缺乏資質的企業(yè)，非但不能提升經(jīng)營效率，反而可能引發(fā)較多的監(jiān)管合規(guī)問題。引入的企業(yè)可以是國資、外資或是民資，但需要重點考察企業(yè)的規(guī)模、股東背景、公司治理、專業(yè)優(yōu)勢、企業(yè)品牌等多個方面，確保企業(yè)具備相應的經(jīng)營資質。

三是運用先進技術不斷豐富監(jiān)管方式手段，提升監(jiān)管效能。從城市管道燃氣的反壟斷監(jiān)管實踐看，面對全國范圍內(nèi)眾多的分散的監(jiān)管對象，反壟斷監(jiān)管勢必面臨的難度高、挑戰(zhàn)大。該難題的一個重要解決思路是充分利用信息化技術對監(jiān)管進行賦能，進而大幅提升監(jiān)管能力和監(jiān)管效能。例如美國，在復雜高頻的市場交易下，內(nèi)設于能源部的獨立監(jiān)管機構“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）”充分利用大數(shù)據(jù)分析作為重要技術手段實施市場監(jiān)督，確保了電力市場的長期穩(wěn)定運營。

（編輯 楊利紅）