對(duì)輕罪案件行為人不捕、不訴后的處理實(shí)踐及發(fā)展

摘 要：寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策背景下，對(duì)輕罪案件行為人作“不捕、不訴”處理的案件逐漸增多。對(duì)構(gòu)罪行為人不捕后，通常采用電子監(jiān)管方式以保障訴訟的進(jìn)行。不訴后，通過(guò)公益服務(wù)考察、行刑反向銜接等方式實(shí)現(xiàn)教育和懲戒，強(qiáng)化對(duì)輕罪的體系化治理。對(duì)于實(shí)踐中存在的電子監(jiān)管定位模糊問(wèn)題，應(yīng)明確電子監(jiān)管定位及數(shù)據(jù)獲取權(quán)限；對(duì)于公益服務(wù)考察機(jī)制缺乏規(guī)范、行刑反向銜接制度供給不足等問(wèn)題，應(yīng)框定公益服務(wù)適用范圍，通過(guò)理順“補(bǔ)罰”等完善反向銜接機(jī)制，多措并舉推動(dòng)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在輕罪案件中的創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展。

關(guān)鍵詞：寬嚴(yán)相濟(jì) 電子監(jiān)管 公益服務(wù) 行刑反向銜接

一、問(wèn)題的提出

輕罪案件的社會(huì)危害性和行為人的社會(huì)危險(xiǎn)性相對(duì)較小、社會(huì)關(guān)系可恢復(fù)性較強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)在辦理輕罪案件過(guò)程中，準(zhǔn)確把握寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，充分履行審查逮捕和審查起訴兩項(xiàng)主要辦案職能，對(duì)構(gòu)成犯罪的多數(shù)行為人依法作出不捕、不訴決定。輕罪案件的增多，使得被不捕不訴的行為人量大面廣，在強(qiáng)制措施層面不捕后如何監(jiān)管，在訴訟程序?qū)用娌辉V后如何進(jìn)行懲戒教育，成為亟待解決的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足于法律監(jiān)督職能，依法能動(dòng)履職，在輕罪治理的時(shí)代背景下，積極貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，為社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察智慧和力量。

二、對(duì)輕罪案件行為人不捕后的實(shí)踐探索與展望

輕罪時(shí)代，構(gòu)罪不捕人員大量增加導(dǎo)致非羈押人數(shù)暴漲，傳統(tǒng)方式無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代的監(jiān)管需求，電子監(jiān)管應(yīng)運(yùn)而生。

（一）不捕后的探索——電子監(jiān)管

電子監(jiān)管依托具有定位功能的科技設(shè)備，可以幫助辦案人員觀察到被監(jiān)控者的位置和運(yùn)動(dòng)軌跡，對(duì)行為人進(jìn)行定位追蹤。目前主要有以“非羈碼”為代表的電子監(jiān)管APP［1］和以“電子手環(huán)”為代表的專(zhuān)業(yè)電子設(shè)備。電子監(jiān)管不僅可以適用于取保候?qū)?，其在監(jiān)視居住方面同樣具有強(qiáng)大潛能。實(shí)踐中辦案機(jī)關(guān)往往派專(zhuān)人看守，導(dǎo)致指定居所監(jiān)視居住成為實(shí)質(zhì)上的羈押。電子監(jiān)管可以通過(guò)限定電子圍欄范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)活動(dòng)范圍的監(jiān)管，使指定居所監(jiān)視居住擺脫羈押化傾向成為可能。

（二）電子監(jiān)管面臨的實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑

當(dāng)前，電子監(jiān)管仍然存在一些法理上的質(zhì)疑或執(zhí)行上的困境，需要厘清問(wèn)題，找出原因，進(jìn)而尋求破解路徑。

1.電子監(jiān)管尚需進(jìn)一步規(guī)范

一是適用范圍模糊。實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為《刑事訴訟法》僅規(guī)定電子監(jiān)控可以適用于監(jiān)視居住，而并沒(méi)有明確規(guī)定電子監(jiān)控可以適用于取保候?qū)?，法律層面?duì)取保候?qū)從芊襁m用未置可否［2］。但是《刑事訴訟法》也并未指明電子監(jiān)管的定義，因此對(duì)電子監(jiān)控的限制是否要完全移植到電子監(jiān)管的適用中，有待進(jìn)一步研究。退而言之，如果將電子監(jiān)管解釋為監(jiān)管手段，將其作為數(shù)字時(shí)代的技術(shù)創(chuàng)新而非全新的監(jiān)視方法，則電子監(jiān)管適用于取保候?qū)徱簿途哂辛撕侠硇?。?shí)踐認(rèn)識(shí)的不同，對(duì)其推廣適用產(chǎn)生影響。

二是監(jiān)管需要與隱私保護(hù)之沖突。借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算以及實(shí)時(shí)定位等先進(jìn)技術(shù)，電子監(jiān)管得以準(zhǔn)確捕捉被監(jiān)管人的動(dòng)向，并通過(guò)軌跡定位功能對(duì)被監(jiān)管人進(jìn)行持續(xù)不斷的24小時(shí)觀察。然而，在使用過(guò)程中就可能侵害被監(jiān)管對(duì)象的隱私權(quán)，影響其正常生活。

三是缺乏對(duì)違規(guī)情形的整體統(tǒng)籌和統(tǒng)一規(guī)范。目前，后臺(tái)數(shù)據(jù)所判定的違規(guī)情形比如躲避打卡、故意關(guān)機(jī)以逃避定位等，是否能夠直接認(rèn)定為違反取保候?qū)徚x務(wù)，有待進(jìn)一步商榷。實(shí)踐中幾乎只有被取保候?qū)徣藛T跨越電子圍欄，可以認(rèn)定為違反了“未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開(kāi)所居住的市、縣”，而對(duì)于不配合打卡、不配合視頻簽到等行為，辦案人員普遍認(rèn)為只能采取電話提醒、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)等措施，缺乏約束力，導(dǎo)致大部分違規(guī)行為難以通過(guò)沒(méi)收保證金、變更強(qiáng)制措施甚至行政處罰等方式規(guī)制，影響適用效果。

2.電子監(jiān)管的具體優(yōu)化路徑

一是進(jìn)一步明確電子監(jiān)管的角色定位。電子監(jiān)管作為法律規(guī)范內(nèi)的監(jiān)管方式具有合理性。首先，從強(qiáng)制措施種類(lèi)分析，非羈押電子監(jiān)管只是技術(shù)層面的創(chuàng)新，本質(zhì)仍是借助信息技術(shù)實(shí)施監(jiān)管，與傳統(tǒng)人盯人的本質(zhì)一致。其次，從自由限制程度考量，電子監(jiān)管所采用的GPS定位、電子圍欄等手段僅是通過(guò)行動(dòng)軌跡監(jiān)督限制活動(dòng)范圍，并不是對(duì)人身自由的剝奪；定時(shí)打卡和視頻抽檢等功能，相較于之前本人當(dāng)面報(bào)到的要求，也減少了被監(jiān)管人的負(fù)擔(dān)。最后，從數(shù)據(jù)獲取和使用方面探討，信息時(shí)代個(gè)人信息在必要的情況下被相關(guān)機(jī)關(guān)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)者獲取和利用是每個(gè)人都需要面對(duì)的客觀事實(shí)，不能過(guò)度讓步隱私權(quán)而犧牲監(jiān)管初衷。

二是封堵監(jiān)管信息濫用的缺口。數(shù)據(jù)的獲取和使用是兩個(gè)層面的問(wèn)題，一方面，要嚴(yán)格限定數(shù)據(jù)使用范圍?？蓪⒈槐O(jiān)管人的運(yùn)行軌跡設(shè)定為后臺(tái)數(shù)據(jù)，并限定數(shù)據(jù)使用。如設(shè)置軌跡查看權(quán)限，僅在被監(jiān)管人出現(xiàn)違規(guī)情況下，才會(huì)將后臺(tái)數(shù)據(jù)固定、提取并提供給辦案人員，在無(wú)異常情況下不得隨意查詢(xún)。此外還可通過(guò)信息數(shù)據(jù)軌跡全程留痕的方式，監(jiān)督辦案人員不濫用、不篡改，避免信息權(quán)利被侵犯［3］。另一方面，要明確責(zé)任后果。對(duì)于違規(guī)收集被監(jiān)管人信息，或因故意、嚴(yán)重過(guò)失造成數(shù)據(jù)泄露的人員進(jìn)行責(zé)任追究，以違法責(zé)任倒逼樹(shù)立隱私權(quán)保護(hù)意識(shí)，進(jìn)而嚴(yán)格規(guī)范數(shù)據(jù)使用。

三是技術(shù)層面具象化取保候?qū)徚x務(wù)。法律層面的“違反取保候?qū)徚x務(wù)”無(wú)法與電子監(jiān)管建立直接的映射關(guān)系，躲避打卡、故意關(guān)機(jī)、使用備用手機(jī)登錄等行為是否能夠等同于“違反取保候?qū)徚x務(wù)”，仍需進(jìn)一步明確?？蓪⒍惚艽蚩ǖ刃袨榱炕?，規(guī)定具體的發(fā)生次數(shù)量級(jí)視同于傳訊的時(shí)候不能及時(shí)到案，也可將沒(méi)收保證金量化，根據(jù)躲避打卡的次數(shù)量級(jí)對(duì)應(yīng)沒(méi)收相應(yīng)比例的保證金等，將取保候?qū)徚x務(wù)具象化為可通過(guò)電子監(jiān)管手段進(jìn)行具體規(guī)制的情形。

三、對(duì)輕罪案件行為人不訴后的處理實(shí)踐與完善

檢察機(jī)關(guān)作不起訴處理后，輕罪行為人不再需要承擔(dān)刑事責(zé)任，但“不起訴后半篇文章”即不訴之后的教育懲戒和預(yù)防再犯隨即成為輕罪治理的重要內(nèi)容。做好后半篇文章，需要檢察機(jī)關(guān)積極履職，在司法實(shí)踐中落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。

（一）不訴后的探索——“不起訴+”

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益服務(wù)和銜接行政處罰，給予行為人相應(yīng)的處罰或警示、教育，避免其再犯罪，這些與不起訴相結(jié)合的具體做法，本文統(tǒng)稱(chēng)為“不起訴+”。

1.“不起訴+公益服務(wù)”

“不起訴+公益服務(wù)”，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)自愿參加公益服務(wù)的擬被不起訴人，考察服務(wù)效果后作出不起訴的機(jī)制。如2023年12月“兩高兩部”《關(guān)于辦理醉酒危險(xiǎn)駕駛刑事案件的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《醉駕意見(jiàn)》）明確規(guī)定，可以將犯罪嫌疑人、被告人自愿接受社區(qū)公益服務(wù)等情況作為作出相關(guān)處理的考量因素。

2.“不起訴+行政處罰”

針對(duì)同一違法行為，我國(guó)有“雙罰”“補(bǔ)罰”兩種處置形態(tài)?！半p罰”指當(dāng)刑事責(zé)任與行政責(zé)任法律效果不同時(shí)，同時(shí)適用刑事處罰與行政處罰；“補(bǔ)罰”指對(duì)不需要追究刑事責(zé)任但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)?！把a(bǔ)罰”的實(shí)現(xiàn)，很大程度上依賴(lài)于行刑反向銜接?！缎淌略V訟法》第177條對(duì)行刑反向銜接作出了明確規(guī)定，2021年9月最高檢下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銜接工作規(guī)定》），2023年7月又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《雙向銜接意見(jiàn)》），提供了行刑反向銜接機(jī)制的制度支撐。

（二）不訴后的掣肘癥結(jié)和紓解對(duì)策

1.“不起訴+”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

一是公益服務(wù)考察需要搭建機(jī)制框架?！安黄鹪V+公益服務(wù)”模式與德國(guó)的附條件不起訴制度［4］類(lèi)似，都是通過(guò)教育、服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人的特殊預(yù)防，使其能夠改過(guò)自新，更好回歸社會(huì)。目前“不起訴+公益服務(wù)”仍存在三個(gè)方面的缺陷：（1）對(duì)公益服務(wù)的定位不一，個(gè)別地區(qū)用“社會(huì)服務(wù)令”“非刑罰懲戒措施”界定公益服務(wù)，“服務(wù)令”具有一定的強(qiáng)制色彩，違背自愿性，“懲戒措施”更是錯(cuò)誤定位了機(jī)制的角色性質(zhì)。（2）公益服務(wù)考察期的設(shè)置可能導(dǎo)致辦案期限延長(zhǎng)，影響辦案效率，與“簡(jiǎn)案快辦”的原則相悖。（3）不同地區(qū)考察過(guò)程存在較大差異，影響不起訴決定的公正性。

二是行刑反向銜接需要更多制度供給。首先，“補(bǔ)罰”缺位。筆者在走訪座談過(guò)程中了解到，有的行政執(zhí)法人員認(rèn)為刑事責(zé)任與行政責(zé)任相互獨(dú)立，以治安管理處罰為例，個(gè)別公安辦案人員認(rèn)為不起訴案件仍屬于刑事案件，而非“違反治安管理案件”，對(duì)刑事案件處以行政處罰不符合規(guī)定。如在《醉駕意見(jiàn)》出臺(tái)之前，有的公安辦案人認(rèn)為對(duì)醉駕給予行政處罰屬于“降格處理”，而《醉駕意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)明確醉駕屬于嚴(yán)重酒駕，并規(guī)定了行刑反向銜接處置程序，由此統(tǒng)一了共識(shí)。以此為借鑒，其他領(lǐng)域也有必要進(jìn)一步明晰。

其次，檢察意見(jiàn)剛性不足。盡管《雙向銜接意見(jiàn)》要求行政檢察部門(mén)加強(qiáng)跟蹤，并通過(guò)制發(fā)檢察意見(jiàn)等督促糾正，甚至移送公益訴訟檢察部門(mén)辦理，這一套設(shè)計(jì)完整的監(jiān)督機(jī)制充分調(diào)用了檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能，形成了由輕到重的遞進(jìn)式追蹤督促模式，然而，由于沒(méi)有實(shí)質(zhì)的強(qiáng)制性權(quán)力作為后盾，上述督促方式仍然缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)約束，難以保證檢察意見(jiàn)落實(shí)效果。

2.“不起訴+”的健全構(gòu)想

一是完善公益服務(wù)考察的定位、范圍、期限和過(guò)程。關(guān)于公益服務(wù)的定位，建議明確公益服務(wù)考察結(jié)果作為相對(duì)不起訴的依據(jù)，人民檢察院可以根據(jù)案件情況，在擬被不起訴人自愿的前提下進(jìn)行公益服務(wù)考察，并將完成公益服務(wù)的具體情況作為起訴或不起訴決定的重要參考。［5］關(guān)于考察對(duì)象范圍，適用公益服務(wù)考察的擬被不起訴人應(yīng)具備以下基本條件：首先，擬被不起訴人符合法律規(guī)定的相對(duì)不起訴或者免予刑事處罰適用條件，此條為適用底線。其次，應(yīng)以被不起訴人認(rèn)罪認(rèn)罰為前提。公益服務(wù)是被不起訴人真誠(chéng)悔過(guò)、主動(dòng)修復(fù)社會(huì)關(guān)系的外在行為表現(xiàn)。最后，被不起訴人自愿接受公益服務(wù)考察，且具有相應(yīng)的履行能力。關(guān)于合理的考察期限，輕微刑事案件審查起訴期限一般為1個(gè)月，為避免考察環(huán)節(jié)不當(dāng)延長(zhǎng)辦案期限，考察期應(yīng)最長(zhǎng)不超過(guò)15天。社會(huì)公益服務(wù)時(shí)長(zhǎng)原則上為20—60小時(shí)，具體時(shí)長(zhǎng)可由檢察官根據(jù)行為性質(zhì)、社會(huì)危險(xiǎn)性與認(rèn)罪悔過(guò)表現(xiàn)等因素來(lái)確定，并且應(yīng)明確規(guī)定考察時(shí)間不得影響審查起訴期限。對(duì)于適用快速辦理機(jī)制的案件，可設(shè)置相對(duì)較短的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)和考察期間，如設(shè)置4天內(nèi)完成20小時(shí)的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等，滿足“簡(jiǎn)案快辦”的效率需要。關(guān)于考察組織與考察過(guò)程，由于委托第三方組織或者交由行政機(jī)關(guān)等不同的考察方式各有利弊，建議采取概括性規(guī)范形式，允許多元探索。但是考察組織必須具有專(zhuān)業(yè)性和穩(wěn)定性，即考察人員能夠準(zhǔn)確掌握考察標(biāo)準(zhǔn)并作出相對(duì)中立客觀的評(píng)估結(jié)果，以及考察組織具有固定人員配備并足以長(zhǎng)時(shí)間承擔(dān)考察任務(wù)?？疾爝^(guò)程應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：檢察機(jī)關(guān)審核并移交考察組織、考察組織制定方案并實(shí)施考察、檢察機(jī)關(guān)根據(jù)考察結(jié)果作出決定、被不起訴人權(quán)利救濟(jì)等。

二是完善行刑反向銜接機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)罰”到位，避免出現(xiàn)追責(zé)失衡、處置失當(dāng)，需要從實(shí)體和程序兩個(gè)方面發(fā)力，完善銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不起訴與行政處罰無(wú)縫對(duì)接。首先，實(shí)體層面促進(jìn)“補(bǔ)罰”歸位。《行政處罰法》第27條僅在程序上設(shè)立了移送環(huán)節(jié)，并未就行政機(jī)關(guān)究竟能否對(duì)被不起訴的行為人給予行政處罰進(jìn)行明確。參考域外經(jīng)驗(yàn)，《德國(guó)違反秩序法》第21條第1款規(guī)定，如果一項(xiàng)行為既是犯罪又是違反秩序行為，則只適用于《德國(guó)刑法》，但其第2款又規(guī)定，在本條第1款規(guī)定的情形，如果沒(méi)有對(duì)行為人科處刑罰，則可以將該行為作為違反秩序行為予以處罰。［6］即通過(guò)法律重申刑法和行政法律法規(guī)適用層級(jí)回落的問(wèn)題，明確對(duì)未進(jìn)行刑事處罰的犯罪嫌疑人可進(jìn)行行政處罰，使“補(bǔ)罰”及時(shí)歸位。就我國(guó)而言，雖然《醉駕意見(jiàn)》已經(jīng)邁出了這一步，但在其他領(lǐng)域，仍需出臺(tái)相關(guān)規(guī)定以進(jìn)一步確立程序回流的合法地位，消除“以罰代刑”顧慮。其次，程序?qū)用娼枇h委和政府，增強(qiáng)檢察意見(jiàn)剛性?！峨p向銜接意見(jiàn)》充分利用了檢察機(jī)關(guān)已有的監(jiān)督職能，但是為切實(shí)增強(qiáng)剛性，還需要借助黨委和政府的力量。例如，積極爭(zhēng)取黨委支持，在黨委支持和領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合各部門(mén)會(huì)簽相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)和工作辦法，定期通報(bào)、主動(dòng)匯報(bào)；開(kāi)展“府檢聯(lián)動(dòng)”工作，將行刑反向銜接提升到政府統(tǒng)籌層面協(xié)同推進(jìn)等。借助黨委和政府的力量，將行刑反向銜接工作置于區(qū)域治理的大格局之中，進(jìn)而增強(qiáng)檢察意見(jiàn)剛性。