法治化營商環(huán)境建設中行政檢察的履職維度和角色定位

摘 要：行政檢察作為法律監(jiān)督體系中的一支力量，應當發(fā)揮“一手托兩家”的職能優(yōu)勢，為法治化營商環(huán)境建設貢獻獨特的司法價值。然而對法治化營商環(huán)境及有關主體等概念不清，導致行政檢察在履職維度方面出現(xiàn)混亂。應在厘清前述概念基礎上，準確界定維護市場主體合法權益、清理市場環(huán)境、監(jiān)督政府行為、監(jiān)督司法環(huán)境四方面履職維度。行政檢察在法治化營商環(huán)境建設中出現(xiàn)履職偏差，就要準確把握執(zhí)法司法監(jiān)督者、防范風險參與者、“楓橋經(jīng)驗”踐行者、法治政府護航者“四位一體”有機統(tǒng)一的角色定位。同時，也要做到對更廣泛市場主體的全面保護，建立一系列有效機制和保障舉措，為新時代營商環(huán)境高質(zhì)量建設提供優(yōu)質(zhì)法治產(chǎn)品。

關鍵詞：行政檢察 法治化營商環(huán)境 市場主體 監(jiān)督維度 角色定位

黨的二十大報告提出，“加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。行政檢察作為優(yōu)化法治化營商環(huán)境的重要力量，應當充分發(fā)揮“一手托兩家”的職能優(yōu)勢，為法治化營商環(huán)境建設注入新動能。在實踐中，人們總會不自覺地將“優(yōu)化營商環(huán)境”與“保護企業(yè)合法權益”在概念上混同，進而將法治化營商環(huán)境的對象局限在企業(yè)，這顯然有失偏頗，亦未滿足經(jīng)濟發(fā)展對檢察履職的司法需求。因此，何為法治化營商環(huán)境，行政檢察又該如何在法治化營商環(huán)境建設中找準履職的維度和角色定位，亟待厘清。

一、行政檢察助力法治化營商環(huán)境建設的履職維度

（一）“法治化營商環(huán)境”的界定

2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出“法治是最好的營商環(huán)境”的重要論斷。在此之前，有學者認為“營商環(huán)境”是“指涉市場準入、稅收負擔和司法公正等與政府公共服務密切相關的事項”［1］，包括政府對生態(tài)環(huán)境的治理能力和水平［2］。有學者認為法治化營商環(huán)境建設的實現(xiàn)模式是法治與營商環(huán)境建設的互動共進。［3］有學者認為法治化營商環(huán)境是在政府、企業(yè)、市場和社會四個主體之間營造出的良性法治環(huán)境的總稱。［4］但未能準確從立法語言角度進行全面闡釋。2020年1月1日實施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》首次進行了立法上的解釋。其中第2條規(guī)定“本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件?！贝撕?，雖然國務院出臺了多個優(yōu)化營商環(huán)境的指導意見，提出了具體的工作舉措，但均未再詳細解釋法治化營商環(huán)境。

筆者認為，法治化營商環(huán)境是指市場主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營需求能夠通過法治產(chǎn)品得到滿足，市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障能夠做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，以法治系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)推動實現(xiàn)穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好營商環(huán)境。這既是追求的結(jié)果，也是一種辯證的、相對平衡穩(wěn)定的營商環(huán)境的優(yōu)化上升過程，需要處理好市場主體（包括企業(yè)家）、政府行為（包括政務服務和行政執(zhí)法行為）、市場環(huán)境、司法環(huán)境之間的關系。

（二）行政檢察助力法治化營商環(huán)境建設的維度

基于對法治化營商環(huán)境的界定，結(jié)合行政檢察監(jiān)督職責和實踐，筆者認為行政檢察可以從四個方面為法治化營商環(huán)境建設提供檢察智慧。

1.維護市場主體（包括其負責人）的合法權益。主要包括行政行為、司法行為損害某具體市場主體合法權益的，檢察機關對行政機關、法院等依法開展監(jiān)督。檢察機關發(fā)現(xiàn)市場主體內(nèi)部管理存在漏洞的，可以引導其完善合規(guī)建設。檢察機關開展行政爭議實質(zhì)性化解等等。此處的市場主體范圍較廣，《市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）第2條規(guī)定的“市場主體”［5］隱含了對負責人、主要管理者的保護。

2.清理市場環(huán)境。包括促進市場準入和退出制度更加嚴格，如監(jiān)督糾正特定犯罪刑滿釋放人員違法擔任公司法定代表人、違規(guī)注銷公司逃避行政處罰等。促進行業(yè)競爭更加公平，如監(jiān)督糾正不正當競爭行為、建設工程招投標違法行為等。此類監(jiān)督案件從涉案的具體市場主體角度看，其并未獲益，反而可能要承擔行政處罰責任，那么行政檢察監(jiān)督是否應被評價為“負面”監(jiān)督呢？筆者認為，法治化營商環(huán)境建設是一項系統(tǒng)工程，違法行為主體被追究法律責任，恰恰說明“有法必依”，是法治化的生動實踐。從另一方面來說，也是對市場行為“過濾”的過程，是對其他不特定守法市場主體的權益保護，有利于整體營商環(huán)境的優(yōu)化。

3.監(jiān)督政府行為。主要指監(jiān)督行政機關乃至地方政府的政務服務行為和行政執(zhí)法行為，若其存在履職不當或未依法履行職責，損害市場主體合法權益的，可以制發(fā)檢察建議督促其糾正。特別是要糾正因人事變動、機構改革等，造成有關政策、合同無法被繼續(xù)執(zhí)行、兌現(xiàn)等政務失信行為，維護行政權威和公信力。這是行政檢察相較于其他檢察職能的優(yōu)勢，是“一手托兩家”的重要一環(huán)。

4.監(jiān)督司法環(huán)境。主要指行政檢察監(jiān)督法院生效行政裁判、行政審判活動、行政執(zhí)行活動（包括行政非訴執(zhí)行活動）。這是行政檢察監(jiān)督的主責主業(yè)。法院是促進法治化營商環(huán)境建設的一支重要力量，檢察監(jiān)督通過促進法院依法審判、執(zhí)行，不斷提升審判和執(zhí)行的質(zhì)量、效率和透明度，實現(xiàn)法檢兩家為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展共同保駕護航。

二、行政檢察在助力法治化營商環(huán)境中的角色定位

（一）行政檢察在助力法治化營商環(huán)境中存在的問題

有的地方對大型民營企業(yè)的保護和中小型民營企業(yè)的保護，有時沒有完全做到一視同仁、平等保護。有的地方對服務保障工作的切入點和著力點思考探索不夠，停留于作表面文章，有的還偏離主責主業(yè)，引發(fā)了社會公眾對檢察職能的混淆與誤解。有的地方對辦案中出現(xiàn)的涉及市場主體的新情況、新問題研究分析不夠深入，對涉企案件辦理習慣于在“是”與“非”“行”與“否”之間作單選題，不能積極思考多種方案并從中挑選出最佳方案，思維不開闊。

（二）行政檢察在助力法治化營商環(huán)境中的角色定位

產(chǎn)生上述問題，就在于沒有明確行政檢察在助力法治化營商環(huán)境中的角色定位，進而導致行為出現(xiàn)偏離。筆者認為，行政檢察主要承擔四方面角色。

1.維護行政執(zhí)法司法公正的監(jiān)督者?！稇椃ā贰度嗣駲z察院組織法》均明確人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）開篇即明確表述“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關……”在建設法治化營商環(huán)境中，行政檢察需要立足行政訴訟監(jiān)督主責主業(yè)，充分發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，突出監(jiān)督精準性，在維護法治權威的同時有效保護各市場主體的合法權益。

2.優(yōu)化市場主體風險防范的參與者。黨的十八屆四中全會明確提出實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》對此進一步明確，并建立檢察官以案釋法制度?！兑庖姟芬矎娬{(diào)檢察機關要落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制。這些都為行政檢察參與市場主體經(jīng)營風險防范提供了依據(jù)。檢察機關要依托監(jiān)督辦案，為市場主體在堵塞當前管理漏洞、完善經(jīng)營制度、規(guī)避法律風險等方面提供專業(yè)指導和服務。

3.發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”的踐行者。黨的二十大報告明確指出，在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”。檢察機關作為社會治理的參與者、保障者、監(jiān)督者，更要立足自身檢察工作，提高對“楓橋經(jīng)驗”的認識，特別是行政檢察在處理涉營商環(huán)境建設的行政爭議時，通過與“楓橋經(jīng)驗”的實踐結(jié)合，有效化解市場主體與行政機關、法院之間的行政糾紛，消除社會戾氣，為法治化營商環(huán)境構建祥和安寧氛圍。

4.推動法治政府建設的護航者。營商環(huán)境是典型的政府與市場主體互動演化形成的制度體系。建設法治化營商環(huán)境是全面依法治國的必然要求，也是法治政府創(chuàng)建與評估的重要指標。［6］因認識不統(tǒng)一、條件不一致、做法不相同等各種主客觀原因，當前各級政府在如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府、市場、社會等多方面的關系，存在一些亟待解決的問題。行政檢察是“四大檢察”中唯一以監(jiān)督和規(guī)范行政行為為核心職能的檢察業(yè)務，無論是行政生效裁判監(jiān)督，還是行政審判和執(zhí)行監(jiān)督，均是圍繞行政行為展開，都要“穿透式”監(jiān)督法治政府建設，因此在助力法治化營商環(huán)境中，需要最大化發(fā)揮行政檢察職能。

三、行政檢察助力法治化營商環(huán)境的發(fā)展思考

結(jié)合各地涌現(xiàn)出來的典型案例、有益經(jīng)驗，以及當前和今后行政檢察工作重點，筆者認為還應當著重做好以下幾方面工作。

（一）注重更廣泛市場主體的合法權益保護

最高檢2023年2月正式部署開展“行政檢察護航法治化營商環(huán)境”專項活動，其中明確要“依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權和合法權益”。此前，全國多地行政檢察部門已經(jīng)將加強對涉民營企業(yè)等各類市場主體的平等保護，著力營造法治化營商環(huán)境作為一項重點工作。但自2022年以來，最高檢第七檢察廳公布的優(yōu)化營商環(huán)境、保護市場主體權益主題典型案例中，68%為保護民營企業(yè)合法權益案件［7］。這反映出行政檢察護航法治化營商環(huán)境的主要著力點和最顯著成效，均是維護民營企業(yè)合法權益，也說明行政檢察在其他市場主體的保護方面還有挖掘空間。前述《條例》第2條列舉了六類的市場主體，特別是其中第三類、第四類、第五類市場主體，需要行政檢察部門在工作中多注重開展針對性監(jiān)督，爭取涌現(xiàn)出涉及更多市場主體的典型案例。

（二）建立更加扎實有效的工作機制

1.以問題導向強化工作調(diào)研機制。在實踐中，往往會在服務保障市場主體方面出現(xiàn)投入大而產(chǎn)出小，與市場主體的期盼存在差距，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的檢察貢獻度不夠彰顯的困境，很重要的原因就是缺少調(diào)研，沒有把準市場主體真正擔心什么、需要什么，提出的落實舉措缺乏針對性。只有多開展調(diào)研，才能使舉措既回應現(xiàn)實需求，又具有可操作性、前瞻性，如可結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及行政執(zhí)法的特點，聚焦營商環(huán)境中的痛點堵點難點，主動向同級黨委、人大、政府提交專題調(diào)研報告。

2.探索形成有效解決制約經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的長效機制。要以辦案為基礎，對發(fā)現(xiàn)的體制、機制問題，制定有效解決舉措，掃除營商環(huán)境建設中的桎梏。基于個案發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性乃至已長期固化的制度問題，是對行政檢察辦案人員的一項重大挑戰(zhàn)。而在提出之外，能夠推動、聯(lián)合其他相關部門建立數(shù)據(jù)共享、信息協(xié)同、調(diào)查協(xié)作、聯(lián)席會議等機制，破解行政執(zhí)法、司法難題，并將制度長期有效貫徹實施，為凈化市場環(huán)境提供機制保障，更是新時代人民群眾的熱切期盼，也是行政檢察助力法治化營商環(huán)境建設的重要抓手。

3.形成各級院分工合作、各有特色的“一體化”監(jiān)督機制。就行政訴訟監(jiān)督而言，四級檢察院行政檢察部門辦理的監(jiān)督案件各有側(cè)重［8］，在助力法治化營商環(huán)境建設中，各級行政檢察部門勢必也要在一體化行政檢察監(jiān)督辦案機制下形成分工。省級檢察院發(fā)揮主導作用，市級檢察院發(fā)揮主體作用并建立由其主導的市縣一體化辦案機制，基層檢察院在市級檢察院的統(tǒng)一領導下參與辦理行政訴訟監(jiān)督案件。上級檢察院通過對涉營商環(huán)境案件線索統(tǒng)一管理、案件交辦、督辦等，加強對下級檢察院具體業(yè)務的指導和督促檢查，幫助解決工作中遇到的問題和困難。［9］

4.建立數(shù)字檢察監(jiān)督機制。在數(shù)字化時代背景下，行政檢察監(jiān)督辦案要深入推進檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推動辦案模式從“個案為主、數(shù)量驅(qū)動”向“類案為主、數(shù)據(jù)賦能”轉(zhuǎn)變，通過數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)挖掘發(fā)現(xiàn)治理漏洞或者監(jiān)督線索，依法能動履行行政檢察監(jiān)督職責，助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。［10］要樹立“數(shù)字檢察”意識，注重運用大數(shù)據(jù)技術分析、發(fā)現(xiàn)侵害市場主體合法權益的監(jiān)督線索，以個案辦理為基礎，建立數(shù)字監(jiān)督模型，形成可復制的行政檢察監(jiān)督“產(chǎn)品”，通過激活數(shù)據(jù)礦藏助力公平公正市場環(huán)境建設。

（三）抓實抓細檢察服務保障舉措

1.創(chuàng)建更多服務保障市場主體經(jīng)營有關舉措。在實踐中，各地已經(jīng)建立了一系列行之有效的舉措，如針對行政裁判和行政行為并無明顯不當，但市場主體資金緊張、生產(chǎn)困難的，可以在法律政策范圍內(nèi)，以公開聽證、檢察宣告、釋法說理等方式，協(xié)調(diào)行政機關、人民法院準予分期履行或者暫緩履行；對因公共利益需要作出行政決定，但未給予市場主體賠償或合理補償?shù)模梢约訌娕c行政機關溝通協(xié)調(diào)，積極引導予以政策扶持，促進提升政務服務效能，全力維護社會穩(wěn)定。但面對企業(yè)的新需求，更要用好有關專業(yè)平臺，如聯(lián)合各類研究機構、行業(yè)協(xié)會（商會）等設立“企檢服務中心”，推行“刑事合規(guī)+行政合規(guī)+行業(yè)合規(guī)”的企業(yè)“三規(guī)合一”建設模式，為企業(yè)提供事前、事中、事后的全流程法治服務。

2.為辦案人員提供強有力的容錯免責制度保障。當前，部分檢察機關辦案人員擔心對涉營商環(huán)境案件開展爭議化解，會被懷疑有案外因素、辦的是“金錢案”“人情案”，辦案存在廉政風險。在工作量上，覺得作爭議化解會增加額外的工作，占用原本就緊張的辦案時間。實際上，服務保障市場主體有一系列制度政策作為依據(jù)，只要堅持平等保護、依法辦案、不謀私利、不徇私情，就不必擔心被懷疑甚至追責。檢務督察和案件質(zhì)量評查職能部門應當傳遞好這些價值導向，引導辦案人員不就案辦案，并通過建立健全履職保障措施和評價機制，讓檢察辦案人員在辦理涉營商環(huán)境案件時打消后顧之憂。