民事支持起訴優(yōu)化路徑探究

摘 要：近年來，由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的民事支持起訴在司法實踐中的重要性不斷加強(qiáng)。民事支持起訴制度是具有中國特色的民事訴訟制度，是中國化社會干預(yù)的制度體現(xiàn)。由檢察機(jī)關(guān)行使民事支持起訴職權(quán)，具有明確的法理依據(jù)。目前，民事支持起訴制度還存在現(xiàn)行法律規(guī)范粗疏、檢察官定位把握不準(zhǔn)、做法地域差異較大等問題。針對上述問題，應(yīng)從優(yōu)化受案范圍、嚴(yán)格限制啟動程序、進(jìn)一步明確工作細(xì)則等方面進(jìn)行完善，以更好發(fā)揮制度效用，維護(hù)弱勢群體利益。

關(guān)鍵詞：支持起訴 檢察機(jī)關(guān) 社會干預(yù) 民事檢察

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)受理民事支持起訴案件數(shù)量呈現(xiàn)增長趨勢。最高檢也于2021年首次發(fā)布以民事支持起訴為主題的指導(dǎo)性案例。目前學(xué)界對民事支持起訴制度研究還不夠深入，在實踐中民事支持起訴也存在具體法律規(guī)范缺位等情形。檢察機(jī)關(guān)作為民事支持起訴的施行主體，需要進(jìn)一步明確職責(zé)定位，更好發(fā)揮民事支持起訴作用。

一、民事支持起訴制度的理論基礎(chǔ)

民事支持起訴制度在很大程度上體現(xiàn)了前蘇聯(lián)社會干預(yù)主義的思想，為此，有必要結(jié)合干預(yù)主義來審視民事支持起訴制度。

（一）民事支持起訴制度與社會干預(yù)

有學(xué)者對蘇聯(lián)民事訴訟做比較法研究，將檢察院、法院依職權(quán)對民事活動進(jìn)行干預(yù)作為國家干預(yù)，將法院、檢察院以外的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民進(jìn)行干預(yù)作為社會干預(yù)。［1］更多的學(xué)者將干預(yù)籠統(tǒng)地稱之為社會干預(yù)。早在1982年《民事訴訟法》頒布之前，有學(xué)者就將為保護(hù)他人民事權(quán)益而向法院提起訴訟的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人稱之為“社會干預(yù)人”。［2］部分學(xué)者認(rèn)為合理的社會干預(yù)是社會主義民事訴訟法的應(yīng)有之義。［3］還有學(xué)者指出合理的社會干預(yù)是社會主義國家的本質(zhì)要求和支持起訴原則存在的法理基礎(chǔ)。［4］以上可以看出，相應(yīng)論述中的社會干預(yù)之涵義并不相同，部分學(xué)者對社會干預(yù)的論述也建立在檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)支持起訴的基礎(chǔ)上。

筆者認(rèn)為，將檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴作為國家干預(yù)，并不適配中國的法治語境。民事支持起訴制度雖起源于前蘇聯(lián)的干預(yù)主義，但歷經(jīng)本土化改造和發(fā)展后的民事支持起訴制度已煥新，具備中國特色社會主義法治特征。我國《民事訴訟法》中關(guān)于民事支持起訴的條文并未刻意區(qū)分國家干預(yù)與社會干預(yù)，而是以列舉的方式闡釋了支持起訴的主體?？梢妵腋深A(yù)與社會干預(yù)的區(qū)分并非立法者的意圖，更多源于學(xué)者的研究興趣。把法院、檢察院的干預(yù)視為國家力量而將其他國家機(jī)關(guān)的干預(yù)定義為社會力量，與大多數(shù)人樸素的法律常識相背離。綜上，筆者認(rèn)為，民事支持起訴制度是承襲自蘇聯(lián)民事訴訟干預(yù)主義、受西方當(dāng)事人主義改造的、具有中國特色的民事訴訟制度，是中國化社會干預(yù)的制度體現(xiàn)。

（二）民事支持起訴制度的正當(dāng)性辯護(hù)

有學(xué)者認(rèn)為，民事支持起訴制度存在破壞當(dāng)事人的處分權(quán)的較大法律風(fēng)險，有違意思自治之嫌疑。［5］如若允許國家機(jī)關(guān)以保障訴權(quán)平衡為由插手平等主體之間的民事糾紛可能引起訴權(quán)不平等。筆者認(rèn)為，首先，當(dāng)事人處分原則并非絕對。其次，與公益訴訟制度相分離之后的民事支持起訴制度通常不會破壞當(dāng)事人的處分權(quán)。民事訴訟的當(dāng)事人當(dāng)然享有處分權(quán)，但并不享有絕對自由處分民事權(quán)利［6］，私權(quán)絕對化不符合時代發(fā)展的客觀要求，對民事訴訟施以合理的、適當(dāng)?shù)母深A(yù)，更有利于社會公平正義的維護(hù)。民事支持起訴制度是社會主義民事訴訟特質(zhì)之體現(xiàn)，對民事訴訟活動進(jìn)行干預(yù)具備法理和實踐的必要性。［7］民事支持起訴一般依申請而非依職權(quán)啟動，并不會侵犯當(dāng)事人的處分權(quán)。檢察機(jī)關(guān)秉持平衡訴權(quán)、保護(hù)弱勢群體之目標(biāo)，嚴(yán)格依規(guī)履職，支持起訴并不會打破新建立的訴權(quán)平衡態(tài)勢。

此外，規(guī)定的模糊性和實施的不確定性為民事支持起訴招致了諸多的批評?！睹袷略V訟法》對支持起訴之規(guī)定過于基礎(chǔ)，立法僅在總則對支持起訴作出了原則性的規(guī)定，卻對支持起訴的具體方式、程序等問題未予明確。［8］誠然，支持起訴制度缺少具體的規(guī)則和程序，但并未阻礙檢察機(jī)關(guān)在實踐中的積極探索，不應(yīng)以具體規(guī)則的缺失而否定制度本身。

（三）檢察機(jī)關(guān)維護(hù)司法公正之職責(zé)

在法律規(guī)范層面，檢察機(jī)關(guān)是憲法明確的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，肩負(fù)著維護(hù)國家和社會公共利益的責(zé)任。傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督主要涉及訴訟程序的合法性，民事支持起訴并未超出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的內(nèi)涵。［9］在訴權(quán)嚴(yán)重失衡，強(qiáng)行啟動訴訟程序可能導(dǎo)致實體法上的不公正時，檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)強(qiáng)弱勢一方的訴訟能力，其實質(zhì)是在維護(hù)公平正義，是法律監(jiān)督職能之體現(xiàn)。在實用性層面，檢察機(jī)關(guān)擁有充沛的司法資源，具備專業(yè)的法律人才隊伍和豐富的訴訟經(jīng)驗，是開展支持起訴工作的最優(yōu)選擇。

最高檢印發(fā)的《2023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》提出，新時代的檢察工作應(yīng)推動刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面、協(xié)調(diào)、充分、融合發(fā)展，完善民事訴訟監(jiān)督機(jī)制，探索檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度。［10］民事支持起訴制度是民事檢察的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)積極落實和推動民事支持起訴工作的開展，既是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之義，也是新時代全面履行檢察職能的必然之舉。對訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的合法合理保護(hù)也屬于廣義民事檢察監(jiān)督的重要組成部分。檢察機(jī)關(guān)開展民事支持起訴工作，有利于對民事訴訟中的弱勢群體進(jìn)行救濟(jì)，促進(jìn)訴權(quán)在實質(zhì)上達(dá)到平等之狀態(tài)，進(jìn)而實現(xiàn)對社會和諧秩序的維護(hù)。

二、民事支持起訴制度的運(yùn)行障礙

在實踐探索中，受制于立法粗放、檢察官定位把握不準(zhǔn)、做法地域差異較大等因素，檢察機(jī)關(guān)難以將制度優(yōu)勢發(fā)揮至實處。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范粗疏

法律層面而言，民事支持起訴制度最為直接的依據(jù)是《民事訴訟法》第15條，內(nèi)容較為概括。其他法律條文雖有進(jìn)一步規(guī)定，但更為側(cè)重保護(hù)公共利益。例如根據(jù)《民事訴訟法》第58條，由有關(guān)機(jī)關(guān)或組織提起的涉及環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴?！盾娙说匚缓蜋?quán)益保障法》第60條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第114條等，均對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍做出了具體規(guī)定。上述立法中所規(guī)定的民事支持起訴，更多作為民事公益訴訟的補(bǔ)充。

立法并未闡明何謂“支持起訴”的內(nèi)涵，導(dǎo)致實務(wù)常有異議產(chǎn)生。最高檢已制定《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，但仍存在不足：該文件主要聚焦民事公益訴訟方向的支持起訴。在具體異議方面，幫助農(nóng)民工討薪、幫助當(dāng)事人獲得贍養(yǎng)、撫養(yǎng)費用等案件，檢察機(jī)關(guān)對其支持起訴已無爭議。但檢察機(jī)關(guān)是否可以通過支持起訴方式幫助生活困頓的健全自然人確認(rèn)債權(quán)，或者幫助遭受網(wǎng)絡(luò)暴力的普通人進(jìn)行名譽(yù)維權(quán)，存在較大爭議。

（二）檢察官定位把握不準(zhǔn)

根據(jù)學(xué)術(shù)通說，檢察官在刑事訴訟中承擔(dān)“國家利益守護(hù)者”的職責(zé)，控制警察權(quán)，積極追求實體真實，幫助法官公正裁判［11］。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國的檢察機(jī)關(guān)主要承擔(dān)控訴和法律監(jiān)督兩大職能。部分檢察官對民事支持起訴制度較為陌生，辦理案件可能代入刑事追訴程序的慣性思維，從而造成“包辦式”“替代式”參與民事支持起訴的現(xiàn)象。［12］

民事訴訟最顯著的特征為糾紛雙方平等參與訴訟程序，程序的處分原則賦予雙方當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利。而支持起訴制度的設(shè)立可能會造成違背當(dāng)事人意愿的風(fēng)險。例如，可能存在當(dāng)事人本未確定通過民事訴訟進(jìn)行維權(quán)，但檢察官積極介入后“鼓動”當(dāng)事人訴訟的情形。支持起訴無疑打破了強(qiáng)調(diào)原被告平等參與之架構(gòu)，可能導(dǎo)致過度傾向于原本處弱勢地位的原告方，出現(xiàn)“矯枉過正”。實務(wù)中，部分檢察官以強(qiáng)勢態(tài)度參與民事訴訟，糾紛雙方力量懸殊，導(dǎo)致審判前未得到檢察機(jī)關(guān)支持起訴的一方消極應(yīng)訴，可能破壞訴訟公正。

（三）各地檢察機(jī)關(guān)做法差異較大

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第101條，檢察機(jī)關(guān)可通過提供法律咨詢、提交支持起訴意見書至法院、協(xié)助調(diào)查取證、出席法庭等多元方式行使職能。該條款為檢察官自由行使權(quán)力預(yù)留空間，因此各地檢察機(jī)關(guān)支持起訴的具體做法不盡相同。

實踐中，部分檢察機(jī)關(guān)習(xí)慣于指派檢察官出庭進(jìn)行民事支持起訴。部分檢察機(jī)關(guān)則不指派檢察官出庭，僅采取提交意見書、協(xié)助調(diào)查取證等做法支持起訴。也有部分檢察機(jī)關(guān)雖然履行支持起訴職責(zé)，但工作重心放在調(diào)解結(jié)案上。上述做法各有利弊：出庭支持訴訟對審判結(jié)果產(chǎn)生干預(yù)的效果最為顯著直觀，也最可能導(dǎo)致力量失衡，同時增加檢察官工作量。僅提交意見書、協(xié)助調(diào)查取證，與普通律師參與民事訴訟的作用相當(dāng)，難以產(chǎn)生基于檢察官特殊地位的震懾作用，可能會影響質(zhì)效發(fā)揮。將工作重心放在調(diào)解結(jié)案上固然有助于矛盾化解，但也消解了支持起訴程序的必要性，選擇在檢察環(huán)節(jié)化解矛盾調(diào)解結(jié)案的方式效果更佳。

檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事支持起訴，在于發(fā)揮國家權(quán)力介入彌補(bǔ)私力救濟(jì)短板的制度目的。各地檢察機(jī)關(guān)做法差異較大，可能導(dǎo)致法院、當(dāng)事人難以正確認(rèn)識民事支持起訴制度，從而帶來實踐層面的混亂，不利于法律的統(tǒng)一正確實施。

三、民事支持起訴制度的優(yōu)化路徑

（一）完善民事支持起訴受案范圍

近年來，民事支持起訴的重點是幫助弱勢群體維護(hù)合法權(quán)益?！叭鮿萑后w”主要是指處于民事訴訟中經(jīng)濟(jì)實力不足、法律意識薄弱、生活水平低下的一方［13］?，F(xiàn)階段支持起訴已在農(nóng)民工“討薪難”的問題上取得重大進(jìn)展［14］，工作模式趨于成熟。2023年度，全國檢察機(jī)關(guān)共支持起訴7.7萬件，其中支持農(nóng)民工起訴5.1萬件。［15］最高檢第三十一批指導(dǎo)性案例中，也有檢例第124號孫某寬等78人與某農(nóng)業(yè)公司追索勞動報酬糾紛支持起訴案作為實例。借此工作成效為新起點，檢察機(jī)關(guān)逐步探索其他行業(yè)工人、職員遭遇惡意欠薪的支持起訴工作。檢察機(jī)關(guān)依托國家權(quán)力對弱勢群體給予有效幫助，提供專業(yè)化法律支持。有必要在總結(jié)現(xiàn)有支持起訴經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對民事支持起訴受案范圍進(jìn)行類型化歸納。

此外，應(yīng)進(jìn)一步提升支持起訴工作社會知曉度，借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)信息、報刊刊登等渠道對支持起訴進(jìn)行宣傳，不斷擴(kuò)大影響力。增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與人社、婦聯(lián)、法律援助、公安、法院等部門之間的聯(lián)動，暢通線索共享渠道。檢察機(jī)關(guān)與多部門形成合力，協(xié)同辦理支持弱勢群體起訴案件，從訴訟方面塑造對弱勢群體的社會支持體系。

（二）規(guī)范啟動民事支持起訴程序

檢察機(jī)關(guān)履行支持起訴職能之目的為維護(hù)司法公正、保護(hù)社會公共利益、維系訴權(quán)實質(zhì)平等。檢察官的身份地位要求其保持中立、客觀，依照法律行使職權(quán)。應(yīng)避免檢察官個人主觀感情代入干擾職務(wù)工作，隨意作出支持起訴決定，有損司法平等、檢察中立之原則。同時應(yīng)注重“民事支持起訴”與“民事公益訴訟”的區(qū)別，在具體案件中選擇更為適宜的監(jiān)督路徑。

具體做法上，首先應(yīng)明確民事支持起訴是“兜底”條款，窮盡調(diào)解、和解、有關(guān)部門協(xié)調(diào)等后仍無法化解糾紛，檢察機(jī)關(guān)必須基于申請這一必要程序后介入程序，嚴(yán)禁主動、提前介入程序。其次，程序啟動前，檢察機(jī)關(guān)須對案件進(jìn)行詳細(xì)審查，原則上，作出不予支持起訴決定的案件需要出具不支持起訴決定書，周詳闡釋作出決定依據(jù)的事實、理由，做到有理有據(jù)，必要時可通過面對面溝通的方式說服對方接受不支持起訴的決定，規(guī)避訴訟人因拒絕不支持決定所引起的其他糾紛。最后，作出支持起訴決定的案件，檢察官出具支持起訴意見書，及時送達(dá)法院及另一訴訟方，并作出合理說明，尊重訴訟對方的知情權(quán)，也為法官辨析是否采納支持起訴意見書提供合理考察時間。

（三）進(jìn)一步健全完善支持起訴工作規(guī)則

支持起訴程序具體包括：對接有關(guān)部門或組織、審查支持起訴、作出決定、選擇支持起訴的方式等步驟。因現(xiàn)有規(guī)范未能滿足各環(huán)節(jié)的工作需要，未來立法者應(yīng)在已有法律框架下，細(xì)化已有規(guī)定。在短時間內(nèi)難以立法的情況下，可采取由最高檢制定專門規(guī)范性文件并根據(jù)實際情況不斷改進(jìn)完善的方式，消除各地開展工作過程中的較大差異。第一，以案件的類型確定支持起訴的模式，適當(dāng)繁簡分流，集中力量辦理大案要案，實現(xiàn)效率最大化。第二，厘清不同案件對檢察支持的區(qū)別需求，譬如在取證難案件中檢察機(jī)關(guān)支持起訴可僅就調(diào)查取證進(jìn)行，后續(xù)應(yīng)訴活動若當(dāng)事人或有關(guān)組織足以應(yīng)對的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在完成取證后及時切斷與該訴訟的聯(lián)系，做到適時介入與退出。第三，審慎出庭支持起訴，檢察官出庭支持起訴可能使檢察機(jī)關(guān)過度參與訴訟，造成訴訟雙方力量失衡。應(yīng)明確檢察官出庭支持起訴案件的情形，設(shè)置審批程序，規(guī)范檢察官出庭支持起訴行為。