社會投資視角下農村留守兒童社會支持政策的反思與構建

關鍵詞 農村留守兒童；社會投資理念；先賦性照料資源；社會支持政策

中圖分類號：C92.05 文獻標識碼：A 文章編號：1008‐3456（2024）04‐0143‐10

DOI 編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.04.013

早在1960 年，諾貝爾獎獲得者西奧多·舒爾茨便就指出，人口質量及知識方面的投資在很大程度上決定了人類未來的前景[1]。尤其是第四次工業(yè)革命以來，人力資本成為決定各國能否實現(xiàn)產業(yè)前移并在全球價值鏈上占據優(yōu)勢的核心變量[2]。然而，無論是數(shù)量還是質量，我國人力資本狀況均不容樂觀，培育并提升人力資本質量，是我國實現(xiàn)潛在發(fā)展能力并完成趕超目標的關鍵[3]。發(fā)展型社會政策認為，社會投資的重點在于提高人們經濟參與能力、社會活動能力與政治行動力，尤其要通過對弱勢群體的人力資本投資，消除其參與經濟活動的障礙，提高其創(chuàng)造價值的能力，從而達到終止貧困代際傳遞與增強國家競爭力的雙重目的。1998年歐盟便提出“公共開支要向投資人力資本的方向傾斜、要幫助社會成員參與勞動力市場以解決社會排斥”等。迄今，“社會投資國家”理念被廣泛采納，OECD、歐盟、世界銀行等國際組織均將社會投資理念納入社會福利機制，以期達到促進經濟發(fā)展與增進社會福利的融合與雙贏。作為未來重要的人力資本，投資兒童以確保其健康狀況、早期發(fā)育、社會適應等，可視作對未來經濟增長的提前投資[4]，故此囊括家庭友好型政策、積極公共政策、公共托育體系的“以兒童為中心的社會投資策略”成為20世紀90年代以來福利國家社會政策的新趨向[5]，且兒童的“準公共品”屬性使得對兒童投資不僅是家庭責任，更是國家責任[6]。在此理念下，德、加、美、日等國家的兒童照顧政策呈現(xiàn)出典型的社會投資模式，2015年聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）開發(fā)的兒童照顧發(fā)展項目在19個國家（地區(qū)）23個地點實施[7]，這對打破不平等的代際傳遞，促進社會公平具有重要意義。

作為“拆分型家庭生產模式”的重要產物，我國農村留守兒童①數(shù)量迅猛增長。最新數(shù)據顯示，2020 年我國農村留守兒童規(guī)模4177萬人，分別占全國兒童總數(shù)、全部農村兒童的14.02% 和37.90%；在部分人口流出大省，如重慶、廣西、河南和貴州等，農村留守兒童可達當?shù)剞r村兒童的一半左右①。已有研究表明，留守經歷不利于農村兒童高質量人力資本的生成，如留守不利于農村兒童受教育水平的提高以及身體與心理健康維度人力資本的獲取、降低了農村兒童的認知能力和非認知能力等[8‐12]，更為重要的是，留守經歷具有持久性的負效應，會導致個體成年期的負情緒和低自尊[13]，并通過勞動韌性和責任感的下降，提高新生代農民工的工作流動性，降低了其就業(yè)質量和城市融入度[14‐18]；此外，留守經歷通過家庭時間投入“赤字”，對“留守者”尤其是留守男性的認知能力造成持久性的負向沖擊，并由此降低了留守者成年期的勞動力市場績效[19]。由此，留守經歷成為農村兒童生命歷程中的“負向生命事件”，其與“留守者”先賦性弱勢的累積疊加，可能會提高農村貧困代際傳遞的潛在風險。據此推斷，占全國兒童總數(shù)近1/7 的農村留守兒童的存在，可能會降低我國未來的人力資本質量，不僅會導致高技能人才的缺乏使我國進入“低技能、低增長”雙低循環(huán)陷阱，還可能會造成代際貧困傳遞破壞社會和諧穩(wěn)定，這在當前中國2/3 的適齡勞動力不具備應對全球科技變革和產業(yè)升級基本技能[2]的情況下，提高了我國社會未來發(fā)展所面臨的風險。經合組織（OECD）2005年社會部長會議公報稱“社會政策必須是積極主動的，注重投資人的能力和實現(xiàn)他們的潛能，而不僅僅是使人們免于不幸”。因而，借鑒社會投資理念，探尋有利于農村留守兒童發(fā)展的公共政策資源，切斷先賦性弱勢與“留守事件”的鏈接機制，打破“雙低”循環(huán)陷阱，這對我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和包容性增長具有重要意義。

一、從“私領域”到“公領域”：我國農村留守兒童照料的必然選擇

創(chuàng)造、發(fā)展和維護人類能力是整個經濟體系運行的重要環(huán)節(jié)[20]。傳統(tǒng)社會中，“勞動力”這一特殊“商品再生產”主要以家庭和親屬關系來實現(xiàn)，因而以家庭為基礎的養(yǎng)育、照料和繁殖構成了傳統(tǒng)社會宏觀社會經濟生產和金融運作的末端基礎[21]，尤其是在“家戶制”盛行的東亞地區(qū)。然而，家庭結構的小型化、核心化降低了現(xiàn)代家庭的勞動力再生產能力，尤其是我國“城市”偏向戰(zhàn)略引致的農村“拆分型勞動力再生產”，造成農村傳統(tǒng)差序格局下以血緣、地緣為主的先賦性照料體系消解。在此背景下，以“農村留守兒童關愛體系”為主要內容的社會政策逐漸進入公共政策領域，以彌補“私領域”非正式照料資源的不足。

1. 家庭照料資源短缺，農村留守家庭勞動力再生產功能減弱

費孝通雙系撫育理論表明，父母和孩子組成的核心家庭是最利于孩子掌握家庭之外的工作和交往所需技能的穩(wěn)定型“三角結構”，因而一個完整的撫育團體必須包括兩性的合作[22]。然而，“父代就業(yè)在城市，子代成長在農村”的“拆分型家庭再生產模式”，造成了兒童成長關鍵期父母“不在場”，家庭教育功能、監(jiān)管功能、情感滿足功能、照料功能等大大弱化。

由表1 可知，2020年54.4% 的農村留守兒童與父母一方共同居住，在45.6% 的父母均不在家的農村留守兒童中，與祖父母一起居住、與其他成年人、單獨留守或與其他兒童一起居住者分別占27.1%、5.6% 和12.9%。研究表明，因女性在家庭生產中的比較優(yōu)勢，與母親共同生活的兒童通常能夠得到更好的養(yǎng)育和照料，且母親照料更有利于提升學齡階段留守兒童的學業(yè)表現(xiàn)。然而，隨著女性由“持家人”向“養(yǎng)家人”的角色轉變，農村兒童成長關鍵期母親照料資源急劇流失。全國農民工監(jiān)測調查報告顯示②，2021年我國女性農民工10501萬人，占農民工總數(shù)的35.9%，其中外出女性農民工5186萬人。此外，對于留居在鄉(xiāng)村的女性而言，她們大多以全職或兼業(yè)方式就近就業(yè)，成為規(guī)?；r業(yè)、縣域內非農產業(yè)發(fā)展的主要雇工源，“女性為主”的家庭育兒模式面臨解構的風險。據第七次人口普查數(shù)據，全國超過1/3 的農村兒童不滿3歲與母親分離，0～2歲嬰幼兒由母親以外的他人照料者占22.6%。因留守引致的親子“時-空”分離，加之與父母聯(lián)系頻率較低且交流質量不高[23]，父母對子女的時間投入大大降低。有研究發(fā)現(xiàn)，一年只能見到父母一兩次的兒童全國約有近1794 萬，而近921萬兒童幾乎一年都無法與父母相見①。

理論上講，為了彌補“照料赤字”對子代發(fā)展的不利影響，農村留守家庭可能會采取以經濟投入替代時間投入的策略，通過購買更多有利于子代能力生產的優(yōu)質資源，以彌補自身時間投入的不足。然而，研究表明，父母外出并未增加對子女教育費用的投入[11]，亦不能有效改善留守兒童維生素和其他微量元素的攝入[8]，且隨著收入增長，農民工增加存款用于未來房產購置的概率很高[24]。此外，留守兒童父母相對于非留守兒童父母對教育的重視程度較低[25]，且進城務工進一步惡化了父親的教育成就觀[26]，因而父母外出非但沒有增加對孩子的教育投入，反而減少了有利于子女發(fā)展的時間投入，最終結果必然是農村留守兒童人力資本質量的相對劣勢。有研究發(fā)現(xiàn)，農村留守兒童學業(yè)表現(xiàn)和認知能力落后于非留守兒童[27]，手機成癮、逃學、厭學、輟學、行為失范等現(xiàn)象比一般兒童嚴重[28]，他們學業(yè)中斷早，高中凈入學率低于農村兒童平均水平[29]。據第七次人口普查數(shù)據，15～17周歲的農村留守兒童在校率88.4%，比全國兒童、流動兒童低4.0% 和4.9%。

2. 以血緣、地緣為主的家庭外非正式照料資源日趨“式微”

作為家本位的社會，鄰里守望互助是我國農村地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)，這一套功能齊全的穩(wěn)定的互惠體系，曾極大地發(fā)揮了“幼吾幼，以及人之幼；老吾老，以及人之老”之功能。在這套非正式制度下，人們習慣于從網絡中尋求育兒支持，因而兒童撫育歷來被視為“家務事”，國家力量較少干預[30]。我國外出務工家庭亦遵循“由近及遠”“由親及疏”的差序格局來選擇留守在家鄉(xiāng)的兒童的養(yǎng)育者[31]。在鄉(xiāng)土中國，多子多福、養(yǎng)兒防老等家庭倫理觀念盛行，農村家庭人口較多、規(guī)模較大，擴大家庭、大家庭占比較高。當父母不愿或無力養(yǎng)育子女時，兒童所在的擴大家庭、家族的其他成員將承擔起相應的撫育責任；如果沒有近親（家）屬，鄰里或社區(qū)將會集體承擔相應的撫育責任[32]。這種以血緣、地緣為主的非正式兒童照顧體系，通過親屬、鄰里、社區(qū)的互助共濟，保證兒童獲得相應的補償性照顧與養(yǎng)育資源，一定程度上緩解了親代“不在場”造成的養(yǎng)育資源缺失。故此，在內部關系緊密、村民互助精神完好的村莊，即使父母不在身邊，農村留守兒童也能生活得“健康快樂”[33]。

然而，工業(yè)化、城市化的迅猛推進，加之傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化價值體系的解構，這種以血緣、地緣為紐帶的非正式撫育資源日趨式微。首先，由于計劃生育政策的實施，農村家庭結構已從主干家庭、聯(lián)合家庭轉化為核心家庭、小型家庭，以家庭、家族為主的兒童照料與養(yǎng)育網絡難以為繼。其次，“虹吸效應”造成的農村空心化、農民老齡化，導致村莊內聚性下降，農村集體成員的歸屬感、共同利益、相互信任以及集體行動能力等社會資源成為稀缺品[33]，熟人社會向“半熟人”社會演變，基于地緣關系的守望互助模式消解、互助精神流失，農村留守兒童喪失“家”的歸屬感和對農村的認同，日益脫嵌于農村社會[34]。

3. 我國農村留守兒童支持政策逐漸進入“公領域”

在傳統(tǒng)兒童照料資源“日益枯竭”的情況下，農村留守兒童進入公共政策視野，逐漸由“家務事”變?yōu)椤皣沂隆?，目前已形成相對完善的農村留守兒童支持政策（表2）。

經過20多年的發(fā)展，我國農村留守兒童關愛體系框架逐漸形成，并呈如下特點：①農村留守兒童成為公共政策重要領域。2004年中央教育科學研究所《農村留守兒童問題調研報告》中，農村留守兒童作為農民工問題“附屬品”納入公共政策視野。2006 年全國婦聯(lián)發(fā)布《關于大力開展關愛農村留守兒童行動的意見》，標志著農村留守兒童作為獨立主體進入國家政策視野。此后，農村留守兒童政策逐漸成為公共政策的重要構成。②政策目標從“保生存”轉向“促發(fā)展”。2006年前后出臺的農村留守兒童政策，主要聚焦于農村留守兒童的教育與安全問題，且政策條文較宏觀。此后，教育部、婦聯(lián)、計生委、國務院等陸續(xù)出臺相關政策意見，政策內容逐漸由教育、安全，拓展到身心健康、權益保障、社會救助、家庭監(jiān)護、社會融入等層面，說明我國農村留守兒童政策逐漸從滿足兒童生存需求轉向促進兒童發(fā)展。③治理主體由“單一治理”轉向“多元共治”。最初的政策主要強調教育部門和政府部門責任，2016年《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》要求強化家庭監(jiān)護主體責任。2019年《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》提出“推進政府購買、培育社會組織、發(fā)動社會力量”等，明確了民政、公安、教育、人社、共青團、婦聯(lián)等多部門職責。至此，農村留守兒童政策由最初的學校與政府，逐漸演變成為政府、家庭、社區(qū)、社會組織等多主體的責任共擔，體現(xiàn)了福利多元主義在農村留守兒童政策領域的應用。

二、社會投資視角下我國農村留守兒童社會支持體系存在的主要問題

從社會投資的視角，現(xiàn)有政策“事后補缺”特征明顯，缺乏對農村留守家庭的支持，且多元主體“協(xié)同共治”機制尚未形成，不足以彌補農村留守家庭的勞動力再生產功能。

1. 社會投資的內涵與基本理念

社會投資將社會政策視為一種重要的生產要素，通過增加人力資本和社會資本投資，將對弱勢群體“事后救助”轉向對全體成員的“預防性”支持，最終實現(xiàn)社會包容性發(fā)展與經濟可持續(xù)增長，這使得資源消耗的社會福利具有了創(chuàng)造財富的積極內涵[35]。具體而言，包含以下方面：

（1）“投資兒童”就是“投資于未來”。腦科學研究表明，生命早期是個體能力形成的“敏感期”，早期人力資本投資的回報率較高且具有較強的“乘數(shù)效應”，并能抑制個體成年期的不良社會行為。故此，社會投資理論將兒童置于首要位置，通過保證兒童發(fā)展的機會平等，增強其未來獲取收入的能力，以預防其面臨的社會風險。此外，生命早期的不利環(huán)境會給個體帶來發(fā)展滯后風險，可能會導致貧困的代際傳遞，而對兒童早期的社會投資，可以削弱家庭背景對兒童發(fā)展的不利影響，故《2006 年世界發(fā)展報告》將“對兒童的投資”視為克服未來不平等現(xiàn)象的有力機制。

（2）從“家庭支持”轉向“支持家庭”。因家庭在勞動力再生產中難以替代，社會投資理論將支持家庭視為一種預防性投資，認為應摒棄兒童應完全由家庭養(yǎng)育的傳統(tǒng)思維，不僅要向特殊家庭提供應急幫助，更要重視對普通家庭的預防性支持。為此，國家應制定法律保護、收入支持與社會服務在內的“支持家庭”政策，增加所有家庭的照料性資源。政策工具包括提升家庭社會資本的時間政策（生育假、育兒假）、增加家庭物質資本的經濟支持（減免稅、兒童津貼）、彌補家庭時間投入的服務政策（公共托育制度），通過幫助父母平衡“家庭”與“社會”角色，以保障高質量人力資本再生產，并降低未來社會成本。

（3）從“單一治理”到“多中心協(xié)同”。社會投資理論認為，社會政策要發(fā)揮持久作用，不能僅依靠單一社會系統(tǒng)來承擔福利供給責任，而要構建一個促進政府、家庭、市場、社區(qū)與社會組織等不同社會系統(tǒng)“共治”的制度框架。因而，應通過社會投資增強個人、家庭、社會組織等多主體的參與能力，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從而增加整個社會的福利供給。尤其是隨著社會保障制度的建立，兒童“準公共品”屬性已成共識，應構建政府、家庭、市場、社區(qū)、社會組織等責任共擔的“多中心協(xié)同”治理機制，充分發(fā)揮兒童潛能，從而實現(xiàn)對社會問題的“早期預防”與“上游干預”。

2. 社會投資理念下我國農村留守兒童政策的主要問題

社會投資理念通過增加人力資本與社會資本投資，提高社會成員的環(huán)境適應、資源利用、價值創(chuàng)造能力，從而實現(xiàn)經濟效率與社會公平的兼容。故此，社會政策不僅是社會穩(wěn)定器，更是提高國家競爭力的工具。與之相比，我國長期實行以經濟為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，社會政策發(fā)展滯后且將“人作為重要資產”的投資力度不夠，現(xiàn)有農村留守兒童政策僅發(fā)揮“最后安全網”的兜底作用，尚未從社會投資視角出發(fā)，將農村留守兒童視為重要社會資產，以滿足其發(fā)展需求為根本，從長期戰(zhàn)略的視角消除其成年期經濟參與的障礙。具體而言，包含以下方面：

（1）“事后補缺”特征明顯，預防性手段不足。我國現(xiàn)有的農村留守兒童政策大多屬于“事后補缺型”，大多是對處于“留守狀態(tài)”農村兒童的事后救助，僅能作為“治病救人”的末端環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)二元的制度安排及其對農民工群體的集體排斥，是農村留守兒童產生的制度根源，應從該“上游環(huán)節(jié)”阻斷農村留守兒童的產生，才是“標本兼治”之策。顯然，現(xiàn)有制度安排對農村兒童的預防性保護不足。此外，農村留守兒童政策大多以“保生存”為主，“促發(fā)展”手段不夠，現(xiàn)有政策多聚焦于留守兒童監(jiān)護、安全、教育等“問題減少”[36]，對造成農村留守兒童問題的主因——照料“赤字”缺乏有效的政策回應，照料服務供給、精神關愛、時間補償?shù)日吖ぞ哌\用不足。如，筆者團隊調研的江蘇省蘇北地區(qū)某市李莊村，每年會開展1～2 次農村留守兒童關愛活動，主要以贈送書包、文具等小禮品為主，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面會對認定的極少數(shù)留守兒童發(fā)放補貼1000 元/月左右。此外，為落實上級文件要求，蘇北地區(qū)不少行政村設置了農村留守兒童服務中心、家長學校，部分條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農村留守兒童之家。然而，不少留守兒童服務中心、家長學校僅在村委會或者學?！皰焐吓谱?，掛個制度”，盡管部分運營較好的農村留守兒童之家會定期開展一些活動，但規(guī)模較小的數(shù)次服務活動，難以滿足規(guī)模龐大的農村留守兒童“日常性”照料需要與情感需求。而美國困境兒童政策的實踐表明，單純依靠發(fā)放救濟金或提供替代性服務的“殘補性”救助方式無法從根本上解決問題[37]，國家不僅要提供各種津貼，還要提供或購買兒童福利服務[38]。

（2）缺乏“支持家庭”的視角。保護兒童最有效的辦法是支持家庭[39]。自20 世紀90 年代以來，發(fā)達國家出臺了以提高家庭發(fā)展能力為目標，以提供支持性和預防性資源為手段的系列支持家庭的政策。但在儒家傳統(tǒng)文化的長期浸潤下，我國農村留守兒童政策呈現(xiàn)以“家庭支持”為主的特征，大多強調家庭對兒童照料的主體責任，忽視了“支持家庭”對農村留守兒童發(fā)展的重要性，缺乏對家庭發(fā)展能力的支持。如2016 年《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》明確指出：“家庭承擔兒童監(jiān)護照料的主體責任，父母是兒童監(jiān)護與照料的第一責任人”；2019 年《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018-2022 年）》，明確提出“要強化家長的法定責任，加強對農村留守兒童的關愛與保護；《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020 年）》明確提到，要“提高留守兒童家長的監(jiān)護意識和責任”。盡管《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》首次提出“為農民工家庭提供幫扶支持、引導農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，從源頭上逐步減少兒童留守現(xiàn)象”，但該政策內容僅限于文本層面的“精神指導”，缺乏針對性的實施細則與操作方法，基本形同虛設。這種“只見兒童不見家庭”的治理策略，將農村留守兒童從其家庭中剝離，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”特征突出，難以起到預防、彌補與提升家庭功能的作用，政策效果亦“事倍功半”。

（3）缺乏“多中心協(xié)同”治理機制?！秲和＠ā敷w現(xiàn)了兒童撫育中家庭、國家與社會的責任共擔，是國際公認的保護兒童福祉的法律依據。我國早在1991 年就加入了聯(lián)合國《兒童權利公約》，但至今《兒童福利法》仍未出臺，盡管一些相關法律條款中涉及了兒童福利，但在保障對象、實施主體、資金來源、保障方法等方面缺乏法律規(guī)范，如何在國家、社會與家庭之間分擔農村留守兒童的撫育責任，缺乏相應的法律依據和頂層設計。此外，以農村留守兒童及其家庭需求為核心的“多中心協(xié)同”治理機制尚未形成。由表2 可知，我國農村留守兒童政策涉及衛(wèi)生、計生、人社、民政、財政、殘聯(lián)、婦聯(lián)、共青團等政府部門，以及學校、社會組織、社會福利機構等。業(yè)務領域、職權責任等客觀因素的不同，形塑了不同部門間利益訴求、目標任務的差異[40]，造成部門間配合意識、信息共享及協(xié)同作戰(zhàn)的動力不足，跨部門決策的難度較大。此外，“自上而下”的制度供給，忽視了農村留守兒童及其家庭的主體性與真實需求，一項調查顯示，46.88% 的家長及監(jiān)護人對國家和地方政府出臺的留守兒童關愛服務體系建設的相關政策不太了解，有8.67% 的家長及監(jiān)護人從未聽說過該政策[41]。這導致留守兒童關愛服務行動停留在“政府下文件、關工委發(fā)號召、教育抓幫扶、民政送救助、團委獻愛心、婦聯(lián)做維權、總工會搞慰問、愛心人士獻愛心”層面[42]，部門間各自為政，難以形成“1+1≥2”的政策合力。

三、從“社會救助”到“社會投資”：我國農村留守兒童社會支持體系構建

如上所述，社會投資能夠將個人、家庭、國家等多元主體的利益和目標相結合，最終實現(xiàn)多方共贏。因而，應加快轉變“補缺型”的社會救助理念，建立以預防和發(fā)展為主的社會投資理念。鑒于農村留守兒童將是未來很長一段時間內的普遍現(xiàn)象[43]，且農村留守兒童問題可能會隨城鎮(zhèn)化的深化而加劇。為此，應積極借鑒社會投資理念，以滿足農村留守兒童及其家庭發(fā)展需求為出發(fā)點，創(chuàng)建政府、家庭、學校、社會組織、社區(qū)等“多中心協(xié)同”治理的政策體系，為農村留守兒童及其家庭提供普惠性的公共資源，從根本上切斷先賦性弱勢與“留守事件”的鏈接機制。

1. 基本理念

（1）從社會救助到社會投資。作為未來勞動力的重要構成，規(guī)模龐大的農村留守兒童一定程度上決定了我國未來的國際競爭力。為此，應站在國家富強、民族復興的高度，扭轉農村留守兒童政策“事后補缺型”的社會救助思路，從社會投資的視角重新審視農村留守兒童與國家間的關系。將農村留守兒童視為國家未來重要的經濟資源，以“拓展可行能力”為目標，提供適度普惠的公共支持政策，彌補家庭結構、家庭功能等先賦性因素對農村留守兒童發(fā)展的不利影響，切斷先賦性弱勢與“留守事件”的鏈接機制。

（2）由事后補缺到事前預防。應加強對農村留守兒童及其家庭風險的“事前預防”。秉持“以人為本”理念，加強頂層制度設計和制度創(chuàng)新，切斷農村留守兒童產生的制度根源；政策目標應由“問題減少”轉向“促進發(fā)展”，并以經濟支持、服務供給、時間補償為主要手段，致力于增強農村留守兒童成年期的經濟參與能力。扭轉“九龍治水”格局，建立跨部門、跨專業(yè)的農村留守兒童支持體系，彌補農村留守家庭情感功能、照料與養(yǎng)育功能的不足，提高其抗風險能力，從源頭上干預農村留守兒童問題的產生。

（3）從支持個體到支持家庭。1980 年美國政府頒布的《收養(yǎng)救助與兒童福利法案》，通過實施一系列“家庭強化計劃”，著重強調維持家庭結構的完整和家庭功能的穩(wěn)定，從源頭上干預弱勢兒童的產生?！安荒軒椭彝ゾ筒荒苡行У貛椭鷥和?，農村留守家庭發(fā)展能力建設是解決我國留守兒童問題的根本途徑。因而，我國農村留守兒童政策應從導致親子時空分離的制度根源入手，正視農村留守兒童及其家庭所面臨的照料困境與教育難題，形成保護和扶持農村家庭的政策環(huán)境，通過經濟支持、服務供給、時間補償?shù)日呤侄危瑸檗r村留守兒童及其家庭提供普惠性的公共資源，提高農村家庭應對“留守事件”的能力。

2. 主要內容

（1）預防“家庭離散”的頂層制度設計：從離散走向彌合。受照顧權是基本權利，兒童有權獲得家庭照顧與非家庭照顧資源。阿瑪?shù)賮啞どJ為，除了物質財富的增長，人的尊嚴、權利、平等、自由等是更為重要的發(fā)展目標[44]。如果發(fā)展“重物”“輕人”，那么就背離了發(fā)展的初衷。未來，需進一步加強頂層制度設計，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的制度安排，為農村留守家庭提供更為實質性的支持，提高其從“離散”走向“彌合”的能力。①推進以家庭為單位的城鎮(zhèn)化，消除農村留守兒童產生的制度根源。堅持“以人為中心的城鎮(zhèn)化”，推進戶籍-土地-公共服務“三位一體”改革，折除教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等城鄉(xiāng)二元壁壘，提高“人的城鎮(zhèn)化”質量。將農村留守兒童問題納入城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加強城鎮(zhèn)優(yōu)質教育資源的共享，落實農民工隨遷子女的就地入學和異地高考，從根源上解決農村留守兒童產生和存在的基礎。在此過程中，以農民工家庭城鎮(zhèn)化為目標，通過調整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與創(chuàng)新公共政策，加強對農民工家庭遷移的支持力度，實現(xiàn)就業(yè)、居住與公共服務的“三元耦合”，引導農民工逐漸實現(xiàn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化。②推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化。探索生產要素城鄉(xiāng)無障礙流動的體制機制，合理引導城市資本、技術、管理等現(xiàn)代生產要素流向農村，打造縣域經濟特色產業(yè)，補齊縣城基礎設施與基本公共服務短板，引導農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就近就業(yè)。秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實現(xiàn)農民富裕、農業(yè)興旺、農村生態(tài)基礎上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的生活圈建設，推動“縣-鎮(zhèn)-村”聯(lián)動發(fā)展，為農村勞動力就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

（2）回應留守家庭“替代性照料”需求：從經濟救助到照料服務。借鑒發(fā)達國家兒童照料經驗，強化服務供給、時間補償?shù)戎С终?，為留守家庭提供可及性強的替代性照料資源，以滿足留守兒童“日常性”照料需求、情感需要與教育支持。①加快構建農村兒童早期教育公共服務體系。因盈利潛力差，農村地區(qū)兒童早期發(fā)展服務體系尚未起步，亟需相關的公共政策支持。應在減少農村留守兒童尤其是低齡留守發(fā)生的同時，加快構建囊括營養(yǎng)、保健、照顧、教育以及社會互動等多項內容的0～3 歲兒童早期教育公共服務體系，建立并普及“質優(yōu)、價廉”的農村嬰幼兒照料機構，為農村留守兒童家庭提供可及性強的公共服務資源，并為農村留守嬰幼兒的監(jiān)護人提供免費的嬰幼兒哺育知識、教育咨詢、醫(yī)療保健等服務，提升農村留守兒童照料者的養(yǎng)育能力。②構建4～6 歲兒童的“普惠性”農村學前教育體系。通過政府主導、社會力量積極參與，促進農村學前教育數(shù)量和質量的提升，擴大公辦幼兒園和普惠民辦幼兒園覆蓋面，提升監(jiān)護人對學前發(fā)展干預的理念和意識，切斷農村貧困代際的傳遞，及早杜絕由兒童早期留守所帶來的人力資本質量損失以及可能由此造成的巨大社會成本。③建設“兒童友好型”鄉(xiāng)村學校。以兒童全面發(fā)展為目標，改革以升學率為核心的評價標準，科學設置學校教育內容，激勵教育工作者加大對農村留守兒童的支持力度。建好寄宿學校，增加更多適合兒童閱讀的圖書、報紙、雜志等讀物，增設符合兒童生理特點和需求的體育運動器材和娛樂設施，豐富校園文化活動，通過與教師和同伴的親密交往，讓農村留守兒童情有所依，增強其歸屬感，使學校成為兒童接受知識與身心發(fā)育的重要場所。④探索農村流動人口“工作-家庭”平衡的多元路徑。因超時工作現(xiàn)象普遍，農村流動人口“工作-家庭”沖突嚴重。為此，要加強對勞動力市場的規(guī)制，規(guī)范流動人口工作時間、增加彈性工作制、計時工作制等靈活的工作時間安排，通過稅收減免等手段，引導企業(yè)創(chuàng)造“家庭友好型”工作環(huán)境，使農村流動女性共享產假、育兒假等福利政策。

（3）打造多元化“混合照顧”體系：從單一主體到多元協(xié)同。實現(xiàn)多元主體協(xié)同作戰(zhàn)，打造“全方位”“寬領域”“全流程”的社會照顧體系。①政府部門的主導作用。加強頂層設計，盡快出臺《兒童福利法》，明確政府、家庭、社會組織、社區(qū)等在兒童照料中的作用。建立農村留守兒童發(fā)展監(jiān)測與評估制度，為農村留守兒童相關政策制定提供依據。②社會組織的生力軍作用。通過政府引導、購買服務和志愿服務等多種方式，鼓勵包括社會工作服務機構、志愿服務組織、大學生社團、公益慈善類組織等多種社會力量，深入社區(qū)、學校和家庭，為農村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導、社會融入、家庭關系調適、心理疏導、行為矯治等社會化服務。③社區(qū)的補充作用。鼓勵流入地和流出地的社區(qū)（村委會）挖掘并利用現(xiàn)有社區(qū)資源，為轄區(qū)內兒童提供優(yōu)質的、可負擔的照料服務。重拾鄉(xiāng)土文明，再現(xiàn)鄉(xiāng)村熟人社會文化，發(fā)揚村（社區(qū)）鄰里互助的幫扶機制，打造有利于農村留守兒童全面發(fā)展的社區(qū)支持網。④強化家庭教育責任。加強對農村留守兒童監(jiān)護人的教育與培訓，及時更新家長和監(jiān)護人的教育理念，提高家長的監(jiān)護意識、監(jiān)護責任與監(jiān)護能力。明確父母在家庭教育中的主體責任和法律地位，對不能有效實施監(jiān)護的家庭，可借鑒國外相關經驗與做法，實施“監(jiān)護權轉移”，并對轉移后的監(jiān)護權進行系統(tǒng)性的追蹤。⑤發(fā)揮市場中堅力量。成熟、完備的市場，能夠迅速、高效地滿足留守家庭多層次的兒童照顧需求。因而，應采取前端寬進、中后端嚴管的監(jiān)管模式[45]，引導更多社會力量興辦民辦幼兒園、托兒所、兒童中心（村）等兒童關愛服務機構。政府可通過投資補助、基金注資等方式，吸引社會資本參與，支持留守兒童關愛服務PPP項目。