農(nóng)業(yè)碳匯納入自愿減排交易機(jī)制的法制進(jìn)路研究

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)碳匯；中國核證自愿減排量（CCER）；碳排放權(quán)交易；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008‐3456（2024）04‐0131‐12

DOI編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.04.012

2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動(dòng)儀式在北京舉行，我國核證自愿減排量（以下簡稱“CCER”）市場繼2017 年暫停受理以來，正式重啟。因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)項(xiàng)目未被納入全國碳排放配額（以下簡稱“CCEA”）市場，所以發(fā)展農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER 市場交易更顯意義重大，這是我國農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)遇。目前在我國已備案的CCER 方法學(xué)清單中，與農(nóng)業(yè)碳匯直接相關(guān)的方法學(xué)有5 項(xiàng)①，且近期將加緊擴(kuò)充方法學(xué)類型——2023年10月，生態(tài)環(huán)境部和市場監(jiān)管總局聯(lián)合正式發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，明確提出未來會(huì)分批出臺(tái)新方法學(xué)以擴(kuò)充和完善具體項(xiàng)目類型。2023年11月16日，國家主席習(xí)近平在舊金山舉行的亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)發(fā)表題為《同心協(xié)力 共迎挑戰(zhàn) 譜寫亞太合作新篇章》的書面演講中指出“即將啟動(dòng)的全國溫室氣體自愿減排交易市場將創(chuàng)造巨大的綠色市場機(jī)遇”。因此，CCER 市場重啟，一方面，為農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展提供專業(yè)化的市場交易平臺(tái)，創(chuàng)造重要發(fā)展機(jī)遇；另一方面，其法制保障是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)碳匯交易規(guī)則專門化改革的必由之路，是發(fā)展農(nóng)業(yè)碳匯的基礎(chǔ)性條件。

發(fā)展農(nóng)業(yè)碳匯不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)價(jià)值的有效途徑，更是達(dá)成“雙碳”目標(biāo)、助力鄉(xiāng)村振興和共同富裕、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的共同發(fā)力點(diǎn)。2022年1月4日中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中明確提出“探索建立碳匯產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的要求。2022年5月7日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實(shí)施方案》，為農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展提供了政策支撐和方向指引，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的總體要求，指出“我國農(nóng)業(yè)高度消耗的經(jīng)營方式尚未根本改變”，因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳既是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要舉措，又是潛力所在。

然而，囿于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的特殊屬性，農(nóng)業(yè)碳匯雖具備較強(qiáng)的市場交易潛質(zhì)，但仍面臨諸多制度障礙，在制度設(shè)計(jì)的規(guī)范架構(gòu)上，法制保障不應(yīng)缺席——以“農(nóng)業(yè)碳匯”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)平臺(tái)搜索，鮮有關(guān)涉法律議題探討的研究，法制回應(yīng)不足。相較其他類型碳匯而言，農(nóng)業(yè)碳匯具有三重特征：一是農(nóng)業(yè)兼具碳源和碳匯雙重特征，既是溫室氣體排放的主要來源，又蘊(yùn)含較強(qiáng)的碳匯功能；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼具生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重價(jià)值，既是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的第一產(chǎn)業(yè)，又依托于自然再生產(chǎn)基礎(chǔ)條件；三是相較于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)更易遭受氣候變化的直接影響[1]。因此，農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER 市場交易也面臨一系列特定挑戰(zhàn)：其一，農(nóng)業(yè)碳匯涉及國家、集體和個(gè)人等多方利益關(guān)系，其在法理層面應(yīng)依循何種權(quán)利基礎(chǔ)？又該如何厘定產(chǎn)權(quán)歸屬？其二，目前我國農(nóng)業(yè)項(xiàng)目尚處在CCER 市場交易的初級(jí)階段，政策試點(diǎn)頻繁，伴隨農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和碳交易市場逐步成熟完善，接下來應(yīng)如何取舍政策靈活性與法律穩(wěn)定性之間的矛盾？如何應(yīng)對(duì)我國農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營特征與建立全國統(tǒng)一碳交易市場之間的張力？其三，農(nóng)業(yè)碳匯交易可以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營行為產(chǎn)生的固碳價(jià)值進(jìn)行量化、變現(xiàn)，這為綠色低碳農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興等提供了一條全新的思路，但目前涉及農(nóng)業(yè)碳匯的方法學(xué)僅有5 類，如何推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目納入CCER市場交易，以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目方法學(xué)？在CCER 交易機(jī)制的運(yùn)行流程中，農(nóng)業(yè)碳匯的抵消與清繳、核算與泄露、市場監(jiān)管與公眾參與等具體環(huán)節(jié)優(yōu)化，應(yīng)如何銜接？諸如此類問題的法制應(yīng)對(duì)要從三個(gè)層面展開：第一，要精準(zhǔn)定位交易風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象歸因；第二，應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)辯證法律關(guān)系的理論基礎(chǔ)；第三，須統(tǒng)籌推進(jìn)市場機(jī)制的規(guī)范建構(gòu)。

一、CCER 交易體系下農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目拓展的需求與理據(jù)

1. 農(nóng)業(yè)CCER交易的體系構(gòu)造及其演化脈絡(luò)

目前世界各國尚未有將“農(nóng)業(yè)項(xiàng)目”納入強(qiáng)制碳市場交易的成功經(jīng)驗(yàn)，所以農(nóng)業(yè)碳匯交易實(shí)踐僅在自愿碳市場中展開。追本溯源，1997 年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次會(huì)議通過的《京都議定書》確立了兩大碳抵消機(jī)制：清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和聯(lián)合履約機(jī)制（JI）。CDM 機(jī)制下，發(fā)達(dá)國家可以購買發(fā)展中國家的核證減排量（CERs）以抵消其國內(nèi)減排義務(wù)；JI 機(jī)制下，發(fā)達(dá)國家可以購買轉(zhuǎn)軌期國家減排項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量（ERUs）來抵消其國內(nèi)減排義務(wù)。其中，CDM 機(jī)制是《京都議定書》下設(shè)的第一個(gè)具有抵消功能且唯一涵蓋發(fā)展中國家的碳信用機(jī)制，是近30 年來發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家開展氣候合作的主導(dǎo)機(jī)制。因此，基于CDM機(jī)制我國開啟了核證自愿減排量交易市場（CCER），允許碳排放權(quán)交易試點(diǎn)區(qū)域使用一定比例的CCER來抵消控排企業(yè)的碳排放量。

進(jìn)言之，我國碳排放交易市場主要分為兩種交易類型：全國碳排放配額（CCEA）市場和全國核證自愿減排量（CCER）市場，前者是基于總量控制的強(qiáng)制碳市場，后者是基于核證項(xiàng)目的自愿碳市場。CCER 是國家發(fā)改委核準(zhǔn)、備案并注冊(cè)登記在登記系統(tǒng)的溫室氣體自愿減排量，以“噸二氧化碳當(dāng)量”計(jì)算，1 當(dāng)量的CCER 等于1 單位的碳排放配額。所以，“碳匯量”屬于CCER 市場的法定交易標(biāo)的，與碳排放配額具有同等價(jià)值，控排企業(yè)可以選擇購買或開發(fā)一定量的CCER 來等量抵消強(qiáng)制碳市場中的超額碳排放量，且非強(qiáng)制減排義務(wù)主體可以自愿參與碳交易，既鼓勵(lì)了多元主體參與碳減排行動(dòng)，又提高了碳交易市場的活躍程度。

CCER市場的發(fā)展脈絡(luò)主要分為三個(gè)階段：第一階段，政策試點(diǎn)階段（2012?2016年）。在國家層面，國家發(fā)改委于2012年6月印發(fā)施行《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，確立了國家對(duì)溫室氣體自愿減排交易采取備案管理制度，并將發(fā)改委作為溫室氣體自愿減排交易的國家主管部門，同年10月發(fā)布《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》，明確溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證機(jī)構(gòu)的備案要求、工作程序和報(bào)告格式；在地方層面，北京、上海、湖北、重慶、福建等八個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展碳交易機(jī)制，在結(jié)合本地碳市場交易實(shí)際情況，分別拓展了共同但有區(qū)別的自愿減排量交易市場，在不同范圍或以不同抵消比例開展CCER交易。第二階段，核證暫停階段（2017?2022年）。2017年3月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請(qǐng)的公告》，暫緩受理CCER交易備案申請(qǐng)，主要原因是CCER 交易量占比較小、市場不活躍、項(xiàng)目規(guī)范性不足、交易機(jī)制不完善等。第三階段，調(diào)整重啟階段（2023年以來）。該階段主要分為三個(gè)步驟，第一步是公開征集方法學(xué)建議，為建設(shè)全國統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易市場奠定基礎(chǔ)。2023年3 月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳公布《關(guān)于公開征集溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)建議的函》（環(huán)辦便函[2023]95號(hào)），鼓勵(lì)全社會(huì)廣泛深入開展溫室氣體減排行動(dòng)；第二步是基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備，2023年6 月，全國溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目初步驗(yàn)收，發(fā)布《全國溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)聯(lián)合開戶須知（4.0版）》，引導(dǎo)交易主體進(jìn)行注冊(cè)、開戶、申請(qǐng)、交易等活動(dòng)；第三步是規(guī)范文件出臺(tái)，2023年10月，生態(tài)環(huán)境部和市場監(jiān)管總局聯(lián)合正式發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，這是CCER 交易機(jī)制的基本規(guī)范文件，標(biāo)志著CCER交易即將重啟。

2. 農(nóng)業(yè)資產(chǎn)附加生態(tài)價(jià)值須拓展農(nóng)業(yè)碳匯交易

農(nóng)業(yè)碳匯的本質(zhì)是將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)附加生態(tài)價(jià)值，而CCER交易是我國碳排放權(quán)交易市場下最為重要的輔助性和補(bǔ)充性市場，那么，農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER交易機(jī)制的必要性與合理性證立，應(yīng)從近期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、中期市場布局和遠(yuǎn)期發(fā)展趨勢三個(gè)維度分別辯證其理據(jù)。

第一，近期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)維度看，為何農(nóng)業(yè)碳匯是助力碳中和、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵紐帶？（1）農(nóng)業(yè)碳匯潛力巨大。農(nóng)業(yè)碳排放是溫室氣體排放的重要來源，占全球溫室氣體排放總量的12%，我國農(nóng)業(yè)碳排放量占全國碳排放總量的17%，2000?2021 年間我國農(nóng)業(yè)碳排放總量呈波動(dòng)上升趨勢，年均增長率為0.23%[2]，而理想情況下，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的碳匯量可抵消80% 左右的農(nóng)業(yè)碳源[3]，所以，農(nóng)業(yè)碳減排和碳匯進(jìn)入市場交易，會(huì)成為助力“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵支撐。（2）農(nóng)業(yè)碳匯使農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)價(jià)值可量化、可交易與可變現(xiàn)，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的有效資源。譬如，2022年5月5 日，廈門探索了“以綠色憑證促進(jìn)農(nóng)村綠色交易，以綠色交易促進(jìn)農(nóng)民綠色增收”的新機(jī)制，開設(shè)了全國首個(gè)農(nóng)業(yè)碳匯交易平臺(tái)，首批農(nóng)業(yè)碳票現(xiàn)場發(fā)放，首批農(nóng)業(yè)碳匯交易項(xiàng)目完成簽約。由此，鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)碳中和實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展[4]。（3）農(nóng)業(yè)碳匯將在一定程度上打破“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的發(fā)展慣性——雖然我國“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”逐步向“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”狀態(tài)過渡，但在每個(gè)新發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村往往在資源配置上處于劣勢地位，而碳中和時(shí)代下農(nóng)業(yè)碳匯資源將為農(nóng)村農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕帶來關(guān)鍵支撐與重大機(jī)遇。具言之，CCER 市場重啟將打開巨大的綠色交易市場，碳排放量作為一種新型有限資源，打破了農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展機(jī)遇、信息普惠、生產(chǎn)力與生產(chǎn)技術(shù)方面滯后于城市地區(qū)的傳統(tǒng)局面，因?yàn)榱帜?、草地、農(nóng)田、池塘等既是農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營區(qū)域，又是固碳增匯的主要場所，在全國統(tǒng)一碳交易市場中，農(nóng)業(yè)降碳增匯的生態(tài)價(jià)值將被量化、評(píng)估和交易，這既發(fā)揮了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢，還爭取了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展先機(jī)，更創(chuàng)新了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的實(shí)踐機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“三贏”局面。

第二，中期市場布局。從碳交易市場維度看，CCER市場在碳交易制度體系中的核心作用是什么？緣何農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目須依托于CCER 市場？CCER 作為一種靈活履約機(jī)制，至少表現(xiàn)出以下三個(gè)方面作用：（1）可以降低控排企業(yè)的履約成本——從國內(nèi)外碳交易實(shí)踐來看，自愿減排量成交價(jià)格往往低于碳配額量交易價(jià)格[5]；（2）可以促進(jìn)多元主體參與碳減排活動(dòng)——基于碳配額量交易主體是重點(diǎn)排放單位，CCER 交易的主體是符合國家有關(guān)規(guī)定的法人、其他組織和自然人；（3）可以挖掘農(nóng)業(yè)等非強(qiáng)制減排產(chǎn)業(yè)的碳減排潛力——農(nóng)業(yè)資產(chǎn)附加生態(tài)價(jià)值是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的有效方法，而CCER 作為我國自愿碳市場交易工具之一，具有積極鼓勵(lì)和正向引導(dǎo)作用。

第三，遠(yuǎn)期發(fā)展趨勢。農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER是一時(shí)之策還是長久發(fā)展方式？抑或，未來強(qiáng)制減排市場是否應(yīng)將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域納入其中？農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER 交易是階段性方案，主要適用于初級(jí)碳市場階段，伴隨碳排放權(quán)市場逐步完善，CCER抵消比例會(huì)逐漸下降，抵消項(xiàng)目備案會(huì)趨于嚴(yán)格。具言之，（1）若在碳市場形成初期將農(nóng)業(yè)納入強(qiáng)制碳市場，則會(huì)增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營成本，致使部分經(jīng)營者可能會(huì)因?yàn)榕欧刨M(fèi)用負(fù)擔(dān)而放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這不僅會(huì)引發(fā)糧食減產(chǎn)和糧食進(jìn)出口的風(fēng)險(xiǎn)，也使得未將農(nóng)業(yè)納入強(qiáng)制碳交易的國家或地區(qū)發(fā)生碳泄漏。（2）若發(fā)達(dá)國家將農(nóng)業(yè)納入強(qiáng)制減排行業(yè)，可能會(huì)給嚴(yán)重依賴農(nóng)產(chǎn)品出口的發(fā)展中國家?guī)碇卮蟮母＠麚p失[6]。（3）回歸中國語境，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的未來發(fā)展，應(yīng)充分考慮我國人口基數(shù)大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散、糧食剛性需求多等基本國情，慎重把握農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入強(qiáng)制減排市場的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。應(yīng)在維持農(nóng)業(yè)供給者身份和保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營者利益的前提下，平衡農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、國家安全價(jià)值、自然生態(tài)價(jià)值等多重價(jià)值需求。

3. 農(nóng)業(yè)CCER交易的制度需求及其法律保障

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目納入CCER 市場交易的法制保障有三重現(xiàn)實(shí)需求：法制回應(yīng)需求、制度建構(gòu)需求和發(fā)展方式需求。

其一，法制回應(yīng)需求。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目納入核證自愿減排交易機(jī)制是未來碳交易市場發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，法制回應(yīng)不足的現(xiàn)況亟待解決，譬如，（1）農(nóng)業(yè)碳中和的法價(jià)值體現(xiàn)方面，需要將碳中和理念和價(jià)值融入到立法目的或制度設(shè)計(jì)當(dāng)中；（2）農(nóng)業(yè)數(shù)字化等新興領(lǐng)域的立法回應(yīng)方面，需要準(zhǔn)確把握技術(shù)迭代對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式變革的影響，法律面對(duì)技術(shù)應(yīng)有益引導(dǎo)、充分利用和嚴(yán)格規(guī)范；（3）農(nóng)業(yè)面源污染與溫室氣體法制協(xié)同方面，應(yīng)借助農(nóng)業(yè)碳匯應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染，將二者協(xié)同治理作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的有效手段，助力農(nóng)業(yè)生態(tài)文明和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)[7]。

其二，制度建構(gòu)需求。2021年2月起實(shí)施的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第29條規(guī)定了國家核證自愿減排量的抵消比例，明確了CCER 交易作為我國碳交易市場的主要輔助地位；同時(shí)，該《辦法》亦為2023年10月出臺(tái)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》提供了直接依據(jù)。2024年1月25日，國務(wù)院第23次常務(wù)會(huì)議通過《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，這是目前全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的、位階最高的碳排放權(quán)交易法律規(guī)范，該試行辦法第6 條第二款、第14條第三款是開展碳排放權(quán)交易市場與核證自愿減排量交易市場有益互動(dòng)的銜接條款，由此，我國CCER 市場和CCEA市場的基礎(chǔ)性規(guī)范正式確立。但上述規(guī)范性文件的法律位階低，且尚未形成完善法律體系，接下來應(yīng)在碳交易基本法立法、碳交易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、碳交易監(jiān)測監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等方面推進(jìn)碳交易制度的法制化建構(gòu)。

其三，發(fā)展方式需求。2013?2019年，我國CCER項(xiàng)目超過90% 分布在農(nóng)村地區(qū)，且與農(nóng)村居民增收呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，主要原因是CCER 項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)為農(nóng)村地區(qū)提供了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)業(yè)碳匯交易具有變現(xiàn)價(jià)值，開源了農(nóng)民的收入渠道[8]。此外，CCER 交易機(jī)制可深度挖掘農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的固碳減排潛力，為其量化、交易和變現(xiàn)提供了優(yōu)選且高效的制度支撐。CCER 交易機(jī)制下產(chǎn)生的碳抵消額度，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)功能的價(jià)值補(bǔ)償，還在一定程度上緩解了控排企業(yè)的減排壓力。因此，農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER 交易市場是提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的關(guān)鍵抓手，是農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重要資源，是農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有效支撐。

二、農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER市場的法律問題歸類與審視

1. 底層架構(gòu)上產(chǎn)權(quán)屬性、公私范疇等法理基礎(chǔ)尚需厘清

碳排放權(quán)是碳排放權(quán)交易機(jī)制的權(quán)利基礎(chǔ)與理論核心。在碳交易實(shí)踐和理論研究層面，關(guān)于碳排放權(quán)的法理基礎(chǔ)一直存在爭議，且至今尚未達(dá)成共識(shí)。若要辯證其法理基礎(chǔ)，則須先明確一個(gè)前提——碳排放額度的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，亦可表達(dá)為權(quán)責(zé)主體及其能力范圍如何厘定？因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)邊界不清，則權(quán)利主體不明，尤其是當(dāng)“環(huán)境容納量”作為公共資源而被利用時(shí)，實(shí)際利用人（經(jīng)濟(jì)理性人）不會(huì)將生態(tài)保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)決策，容易過度利用而不計(jì)后果，產(chǎn)生負(fù)外部性問題[9]。進(jìn)而，辯證碳排放權(quán)本質(zhì)是權(quán)力抑或權(quán)利？此又引申出第二個(gè)命題，即碳排放權(quán)是歸屬公權(quán)領(lǐng)域抑或私權(quán)范疇？

第一，碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，國家所有抑或部分企業(yè)所有？關(guān)于碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，在碳交易實(shí)踐中存在著一個(gè)事實(shí)悖論：碳排放權(quán)作為一種“環(huán)境容量”的使用權(quán)，在應(yīng)然層面應(yīng)歸屬于國家所有（即全民所有），但實(shí)然層面被部分控排企業(yè)實(shí)際享有，應(yīng)然與實(shí)然之間的矛盾，使得碳交易制度設(shè)計(jì)、理論研究等遭遇諸多障礙。具言之，依據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法》第8條至第13 條之規(guī)定，碳排放權(quán)交易的主體是“溫室氣體重點(diǎn)排放單位”，換言之，在制度實(shí)踐層面上，碳排放權(quán)事實(shí)上僅由部分控排企業(yè)實(shí)際擁有，而非全民所有。但依據(jù)《中華人民共和國憲法》第9 條之規(guī)定，礦藏、水流、森林等自然資源歸國家所有，而基于自然資源之結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)出來的生態(tài)功能（在此語境中可等同于“環(huán)境容量”），也應(yīng)歸屬于國家所有，即全民所有。因此，碳排放權(quán)在應(yīng)然層面的全民所有與實(shí)然層面的部分所有之間，形成了鮮明對(duì)比[10]。

第二，碳排放權(quán)的范疇歸屬問題，其性質(zhì)是否屬于權(quán)利？若是，那么應(yīng)是公權(quán)領(lǐng)域抑或私權(quán)范疇？關(guān)于碳排放權(quán)是否屬于權(quán)利的判定，大致上分為肯定和否定兩類觀點(diǎn)，其中否定說還可細(xì)分為“非權(quán)利說”“義務(wù)說”等，肯定說則包括“權(quán)利說”“行政許可說”等觀點(diǎn)[11]。在否定說中，“非權(quán)利說”的主要理由是，從立法實(shí)踐看，并無國家將其明確作為“權(quán)利”的立法例依據(jù)，即便屬于權(quán)利，在法律位階上也應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)通過的法律予以明確[12]?！傲x務(wù)說”進(jìn)行了折中處理，認(rèn)為在不同的歷史階段中碳排放權(quán)呈現(xiàn)出權(quán)利和義務(wù)兩種不同屬性[9]。至于肯定說，主要爭議點(diǎn)在于“公、私法二分”的定性。碳交易作為一項(xiàng)新興的法律制度，既體現(xiàn)了配額、登記、審查、清繳等碳排放管控行政行為的公權(quán)特征，又蘊(yùn)含了市場交易、主體協(xié)商、項(xiàng)目收益、意思自治等私法內(nèi)涵，所以，在碳交易制度的底層架構(gòu)上，其法律屬性很難在傳統(tǒng)“公、私法二分”的慣性思維下給出嚴(yán)謹(jǐn)定性，這對(duì)碳交易制度的法制化進(jìn)程造成了一定的理論困難和實(shí)踐障礙。

2. 頂層設(shè)計(jì)上法律革新、政策轉(zhuǎn)化等規(guī)則體系有待完善

如圖1所示，目前我國碳交易法律規(guī)范體系，雖初具框架但尚不完備。初步形成以行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以部門規(guī)章為輔助，以多領(lǐng)域規(guī)則為內(nèi)容的法律規(guī)范框架——以《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》為基本規(guī)范，以《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》為單行規(guī)范，以注冊(cè)登記規(guī)則、交易結(jié)算規(guī)則、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施指南、項(xiàng)目方法學(xué)等為具體規(guī)范的框架結(jié)構(gòu)。聚焦農(nóng)業(yè)碳匯的語境下，囿于農(nóng)業(yè)兼具經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙重屬性，加之CCER 交易的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)各地實(shí)踐有所差異，所以農(nóng)業(yè)碳匯法制化進(jìn)程面臨諸多特殊挑戰(zhàn)。具言之，（1）農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ｉT化立法供給不足。黨的二十大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”。在新時(shí)代背景下，農(nóng)業(yè)承載著國家經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、安全等多重價(jià)值，應(yīng)建構(gòu)專門化農(nóng)業(yè)法律體系，借鑒行業(yè)法、領(lǐng)域法等理論經(jīng)驗(yàn)，跳脫出農(nóng)業(yè)法歸屬經(jīng)濟(jì)法的舊思路[13]，建構(gòu)符合中國國情、擁有自主知識(shí)體系的農(nóng)業(yè)法體系；（2）農(nóng)業(yè)數(shù)字化等新興領(lǐng)域關(guān)注不足。信息化和數(shù)字化水平不僅成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重要要素，還成為農(nóng)業(yè)碳減排的有效技術(shù)支撐，類似精準(zhǔn)施肥、智能控溫和灌溉、無人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)等設(shè)備成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的“新農(nóng)具”。法律應(yīng)緊隨社會(huì)變革而迭代，對(duì)農(nóng)業(yè)數(shù)字化進(jìn)行有益引導(dǎo)、充分利用和嚴(yán)格規(guī)范，但當(dāng)前農(nóng)業(yè)立法鮮有涉及或回應(yīng)；（3）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期間與農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目持續(xù)期限，二者的矛盾與沖突有待厘清。我國農(nóng)村土地制度遵循農(nóng)村集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的基本原則，自20世紀(jì)90年代開始的第二輪30 年土地承包期限，在2020年以后各地陸續(xù)到期，預(yù)計(jì)到2028年達(dá)到頂峰，屆時(shí)約有１億農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)到期，雖然2018年新修正的《農(nóng)村土地承包法》，以立法形式將“三權(quán)分置”制度和“長久不變”政策予以明確[14]，但農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)取得或消滅的其他情形，類似經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)容易導(dǎo)致已經(jīng)備案、管理的農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目發(fā)生碳泄漏的可能。

從我國農(nóng)業(yè)項(xiàng)目納入CCER的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政策試行和地方試點(diǎn)占主要推動(dòng)作用。此并非否認(rèn)法律在農(nóng)業(yè)碳匯交易中的規(guī)范作用，而是重在強(qiáng)調(diào)在特定階段中，農(nóng)業(yè)碳匯政策有其獨(dú)立存在的價(jià)值和空間[15]。進(jìn)言之，法制工具是主要的社會(huì)治理制度工具之一，但并非所有的社會(huì)關(guān)系都有必要納入法律體系，法律也并非可以應(yīng)對(duì)或調(diào)控所有社會(huì)問題，譬如在調(diào)整農(nóng)業(yè)碳匯交易等新興社會(huì)關(guān)系方面，政策更具靈活性、針對(duì)性、時(shí)效性。此外，也應(yīng)關(guān)注到政策規(guī)范的局限性，其僅適用于改革試點(diǎn)的初級(jí)階段。比如，我國首批碳排放權(quán)試點(diǎn)城市中，只有湖北省實(shí)際開展了農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目，依托《省發(fā)改委關(guān)于2016 年湖北省碳排放權(quán)抵消機(jī)制有關(guān)事項(xiàng)的通知》（鄂發(fā)改氣候[2016]791 號(hào)）等規(guī)范性文件，明確了農(nóng)業(yè)碳匯交易納入二級(jí)市場的制度依據(jù)，并初步取得了試點(diǎn)成效——截至2019 年，湖北碳市場實(shí)際用于履約抵消的農(nóng)業(yè)CCER 約為107 萬噸，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益超過1600 萬[16]。這為農(nóng)業(yè)碳匯交易制度的全國推廣和法制化改革提供了經(jīng)驗(yàn)藍(lán)本和制度借鑒。

3. 運(yùn)行機(jī)制上市場監(jiān)管、新方法學(xué)等配套保障亟需補(bǔ)足

CCER市場作為碳排放權(quán)交易一級(jí)市場的重要補(bǔ)充機(jī)制，其來源、主體、用途等更為多元，比如，碳匯交易除了用于抵消控排企業(yè)的碳排放額度之外，還可以在司法適用中作為替代性修復(fù)方案[17]。對(duì)應(yīng)而言，CCER交易機(jī)制的多元性、靈活性、創(chuàng)新性等特征也導(dǎo)致關(guān)聯(lián)政策變動(dòng)大、立法配套滯后等問題，加之各試點(diǎn)地區(qū)的CCER市場運(yùn)行相對(duì)獨(dú)立且標(biāo)準(zhǔn)不一，因此，CCER 市場監(jiān)管異常復(fù)雜和困難，容易出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)糾紛、法律適用障礙等問題。最高人民法院于2023年2月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供司法服務(wù)的意見》（以下簡稱《意見》）亦可佐證，該《意見》明確提出要依法推進(jìn)完善碳交易市場機(jī)制，遏制資本市場“洗綠”“漂綠”等不法行為，比如，對(duì)于虛構(gòu)、捏造、瞞報(bào)、漏報(bào)溫室氣體排放數(shù)據(jù)等行為，要支持行政機(jī)關(guān)依法對(duì)部分企業(yè)進(jìn)行行政處罰。除了前述一般性問題之外，還應(yīng)關(guān)注到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域碳匯市場監(jiān)管的特定問題，比如，（1）現(xiàn)行規(guī)范體系對(duì)農(nóng)業(yè)碳匯成本效益的關(guān)注度不夠。農(nóng)業(yè)碳匯能產(chǎn)生生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等多重價(jià)值，但對(duì)于農(nóng)業(yè)碳匯交易主體而言，交易行為的直接動(dòng)力來自于經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)，即關(guān)注是否能獲得最大化收益，但關(guān)聯(lián)立法或政策設(shè)計(jì)則傾向于生態(tài)理性人假設(shè)的立場，即更多關(guān)注農(nóng)業(yè)碳匯減污降碳的生態(tài)效果，而較少對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行詳細(xì)的量化、分析和規(guī)定[18]。（2）農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目更容易發(fā)生碳泄漏情況，應(yīng)對(duì)措施不足。農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目依托農(nóng)業(yè)生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)固碳目的，自然災(zāi)害或部分人為行為都可能導(dǎo)致碳泄露發(fā)生，那么對(duì)于已經(jīng)核證的農(nóng)業(yè)碳匯量來說，應(yīng)如何處理應(yīng)對(duì)碳泄漏？比如，農(nóng)田碳匯項(xiàng)目中，土地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致碳匯項(xiàng)目中斷，甚至導(dǎo)致農(nóng)田土壤中已固定碳匯再次排放；再比如，林業(yè)碳匯項(xiàng)目中，若將林木病原體帶入并傳播至碳匯項(xiàng)目周圍區(qū)域，導(dǎo)致周邊地區(qū)的林木碳儲(chǔ)量減少，甚至額外排放溫室氣體，出現(xiàn)負(fù)泄露[19]。凡此問題，現(xiàn)行規(guī)范體系中尚未有專門的應(yīng)對(duì)措施。

CCER項(xiàng)目的開發(fā)流程是在清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目框架和思路基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的，大致包括7 個(gè)步驟：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目備案、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)測、項(xiàng)目減排量核查與核證、項(xiàng)目減排量簽發(fā)。從項(xiàng)目流程來看，項(xiàng)目審定、實(shí)施與減排量核算、核查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的判定，須依據(jù)項(xiàng)目方法學(xué)技術(shù)規(guī)范。若無關(guān)聯(lián)方法學(xué)支撐，那么，CCER項(xiàng)目則無法順利進(jìn)入市場交易。目前在我國已備案的CCER方法學(xué)清單中，與農(nóng)業(yè)碳匯直接相關(guān)的方法學(xué)有5 項(xiàng)相較于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的巨大碳匯潛力而言，當(dāng)前農(nóng)業(yè)碳匯方法學(xué)支撐不足，這是阻礙農(nóng)業(yè)碳匯自身發(fā)展的重要原因。

三、農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER 市場的法制應(yīng)對(duì)方案與進(jìn)路

1. 我國碳交易機(jī)制的法理基礎(chǔ)解構(gòu)與釋明

碳排放權(quán)和碳匯權(quán)分別是CCEA交易和CCER交易的權(quán)利基礎(chǔ)，雖然二者的母權(quán)均屬于生態(tài)資源權(quán)，但二者的法理基礎(chǔ)并不相同。因此，若要解構(gòu)碳市場二元結(jié)構(gòu)的底層邏輯，則須厘清兩種機(jī)制的產(chǎn)權(quán)歸屬、權(quán)利屬性等法理基礎(chǔ)問題。

其一，如何破解碳交易產(chǎn)權(quán)制度（主要是碳排放權(quán)）在應(yīng)然層面“國家所有”與實(shí)然層面“部分企業(yè)所有”的理論困境？關(guān)于產(chǎn)權(quán)問題的爭論，前文已有論述并證立，此處著重論證產(chǎn)權(quán)難題的可能突破點(diǎn)。一是，著眼于CCER 市場中多元主體參與的特征——不僅從市場調(diào)控上將CCER作為CCEA交易市場的補(bǔ)充機(jī)制，更重要的是從理論架構(gòu)上，CCER可補(bǔ)強(qiáng)CCEA機(jī)制下“環(huán)境容量國家所有”的理論薄弱點(diǎn)。申言之，依據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》第4 條之規(guī)定，CCER交易的權(quán)利主體為法人、其他組織和自然人，而非僅局限于重點(diǎn)溫室氣體排放單位?；诖?，可通過擴(kuò)張解釋等法律解釋方法，補(bǔ)強(qiáng)對(duì)“環(huán)境容量國家所有”的解釋力。二是，借鑒法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，結(jié)合科斯定理中的交易成本理論與環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易理論，可對(duì)CCEA和CCER交易涉及的產(chǎn)權(quán)邊界、資源配置、交易成本、內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)性外部化等內(nèi)容作規(guī)范架構(gòu)[9]。

其二，如何應(yīng)對(duì)碳排放權(quán)公、私屬性界定的困頓局面？關(guān)于碳排放權(quán)的定性，學(xué)界一直存在爭論，一是，私法屬性說，認(rèn)為其屬于民事權(quán)利，類似于“準(zhǔn)物權(quán)”[2“0] 用益物權(quán)”[2“1] 新型財(cái)產(chǎn)權(quán)”[22]；二是，公法屬性說，認(rèn)為碳交易的實(shí)質(zhì)是政府行使碳排放監(jiān)管權(quán)力的過程，減排主體應(yīng)“履行”清繳配額義務(wù)[23]。不可否認(rèn)，兩種研究路徑對(duì)于碳排放權(quán)的早期研究來說，奠定了基礎(chǔ)，打開了視角，提供了素材，但也存在各自的理論瑕疵。受益于前期兩種路徑的研究基礎(chǔ)，學(xué)界有最新研究進(jìn)展：引入德國法上的雙階理論。碳排放權(quán)交易在碳配額發(fā)放前屬于行政處理行為，彰顯公法屬性，在碳配額發(fā)放后屬于自愿交易行為，適用私法制度[24]。綜上，基于雙階理論視域下，以碳排放權(quán)是否登記為階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)對(duì)碳交易不同階段，可對(duì)其作更為細(xì)致、合理的法律定性分析[25]：碳排放權(quán)登記之前，政府扮演生態(tài)理性人角色，以公共利益為基礎(chǔ)，行使公權(quán)力；碳排放權(quán)登記之后，權(quán)利人扮演經(jīng)濟(jì)理性人角色，可以自愿實(shí)現(xiàn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓或質(zhì)押，雙方按照約定或法律規(guī)范履行各自義務(wù)。

2. 農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER的法律與政策協(xié)同路徑

關(guān)于我國碳交易機(jī)制的建立歷程，大致遵循“政策先行”“法律與政策并行”的基本模式，政策作為立法試錯(cuò)機(jī)制和有效立法資源，在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面往往先于法律頒行，但不具備穩(wěn)定性，而法律往往是政策得以有效落實(shí)的關(guān)鍵保障，但存在滯后性，二者互相支撐又各有沖突，政策與法律構(gòu)成統(tǒng)一性的社會(huì)規(guī)范體——這已經(jīng)成為一種普遍的治理現(xiàn)象[26]。因此，類似于碳交易等新興制度改革，法律與政策的協(xié)同互動(dòng)，是制度順利推行且獲得實(shí)效的關(guān)鍵因素。

法律與政策的協(xié)同機(jī)制應(yīng)從“政策的法律化”和“法律的政策化”兩個(gè)維度展開。其一，政策的法律化，應(yīng)從“法政策學(xué)”的視角予以展開，即通過法律對(duì)政策制定和實(shí)施過程的控制，使之符合法律規(guī)范要求[27]，即對(duì)政策的合法性審視。從特征和功能看，政策與法律是截然不同的兩種規(guī)范體系，政策的制定主體是行政機(jī)關(guān)，內(nèi)容較為寬泛，流程相對(duì)簡單，頒行或廢止更為靈活。因?yàn)檎卟恢苯诱{(diào)整公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也不依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，所以不必遵循嚴(yán)格的立法、審查和備案程序。但在現(xiàn)代社會(huì)治理實(shí)踐中，政策已成為推動(dòng)制度改革和公共事務(wù)管理的重要手段，間接影響到人們生產(chǎn)生活利益和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此，政策“勢必要在以憲法為頂點(diǎn)的實(shí)在法秩序所劃定的范圍內(nèi)追求特定目標(biāo)”[28]。

其二，法律的政策化，應(yīng)從“政策法”的視角予以展開，目的是提升法律在治理實(shí)踐中的系統(tǒng)性、問題導(dǎo)向性和可操作性。相較于其他社會(huì)治理類型，氣候治理更具復(fù)雜性，涉及多元主體利益、多重環(huán)境要素，還要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)環(huán)境整體功能，故而，氣候治理通常以問題為導(dǎo)向，涉碳政策與法律也多顯示出對(duì)策性、領(lǐng)域性、交叉性特征。因此，氣候法制作為一種新興的法律類型，其法律形式并非最重要的問題，核心是能否應(yīng)對(duì)氣候變化，合理分配各方利益，達(dá)致氣候正義，維持社會(huì)秩序。關(guān)于“政策法”的制定較有借鑒意義的是美國《國家環(huán)境政策法》，特點(diǎn)有二：（1）第一次運(yùn)用新型的政策型立法形式，確立立法目的和基本原則，主要內(nèi)容是規(guī)定政府在環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)與分工，且在環(huán)境法律體系中處于最高位階。（2）政府出臺(tái)的環(huán)境治理政策、條例，以及公法的解釋與實(shí)施，均應(yīng)與《國家環(huán)境政策法》中規(guī)定的政策相一致[29]。

結(jié)合我國有益實(shí)踐觀之。一方面，碳排放權(quán)交易改革合法性、制度合理性、規(guī)則可操作性的整體提升，主要包括提升碳排放權(quán)交易規(guī)則的法律位階、明確法律依據(jù)；劃定碳排放權(quán)交易的權(quán)責(zé)主體、架構(gòu)制度框架；落實(shí)碳排放交易市場的監(jiān)督職責(zé)、細(xì)化責(zé)任承擔(dān)。具言之，新近公布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）將于2024年5月1日起實(shí)施，主要有三方面修改，分別是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提升技術(shù)支撐和數(shù)據(jù)質(zhì)量、細(xì)化責(zé)任類型和強(qiáng)化責(zé)任承擔(dān)；該《條例》是我國為規(guī)范碳交易市場秩序頒行的專門行政法規(guī)，相較于此前《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》而言，《條例》不僅提升了碳排放權(quán)交易規(guī)則的法律位階，且更注重結(jié)合我國碳交易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)建構(gòu)了碳排放權(quán)交易的制度頂層框架，為政策試點(diǎn)、體制改革和制度運(yùn)行明確了法定范疇。具言之，第4 條和第6 條明確了碳排放權(quán)交易的監(jiān)督管理體制；第7 條至第16 條架構(gòu)了碳排放權(quán)交易的基本制度體系，包括注冊(cè)登記制度、交易制度、配額制度、報(bào)告編制與核查制度、配額清繳制度、信息共享制度等；第17條至第29條主要為責(zé)任承擔(dān)條款，細(xì)致規(guī)范了數(shù)據(jù)造假行為及其責(zé)任承擔(dān)方式，提升了《條例》的可操作性和制度實(shí)效。另一方面，CCER交易作為我國碳市場的重要補(bǔ)充機(jī)制，各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則逐步公布，頂層架構(gòu)和銜接脈絡(luò)逐漸清晰——《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》是CCER 交易的頂層規(guī)則，《溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記規(guī)則（試行）》、《溫室氣體自愿減排交易和結(jié)算規(guī)則（試行）》《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施指南》和《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與減排量核查實(shí)施規(guī)則》共同構(gòu)成了CCER市場運(yùn)行的具體規(guī)則，CCER市場重啟的規(guī)則條件基本具備。

綜上所述，構(gòu)建法律與政策的協(xié)同機(jī)制是推動(dòng)形成“雙碳”法制體系的應(yīng)有內(nèi)容，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)“法律和政策在體系上相互獨(dú)立，在功能上相互補(bǔ)充配合的狀態(tài)”[30]。

3.CCER與CCEA交易機(jī)制的銜接與完善

我國碳市場建設(shè)還處于發(fā)展中階段，CCEA市場是基礎(chǔ)，可以通過控制配額總量和市場調(diào)控，達(dá)致溫室氣體減排目標(biāo)；CCER市場是補(bǔ)充，可以充分調(diào)動(dòng)市場流動(dòng)性和活躍性，促進(jìn)減排固碳，助力氣候融資，碳交易市場的有效運(yùn)行離不開二者的銜接與完善。如圖2所示，我國碳交易機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理可概括為“三點(diǎn)”：以“政府”的總量分配和市場監(jiān)管為中心點(diǎn)，以多主體參與的CCEA和CCER互動(dòng)機(jī)制為支撐點(diǎn)，以生態(tài)環(huán)境容量為基本點(diǎn)。三者可以形成邏輯閉環(huán)：政府調(diào)控企業(yè)行為（碳排放和碳交易行為）、企業(yè)行為影響市場走向和環(huán)境承載量、市場和環(huán)境動(dòng)態(tài)反饋給政府以制定新政策。

CCER是碳交易市場的重要補(bǔ)充機(jī)制，應(yīng)站在整個(gè)碳交易市場的背景下，統(tǒng)籌考量CCEA與CCER市場的互補(bǔ)互助，而非僅局限于CCER項(xiàng)目本身[31]，CCEA與CCER機(jī)制的銜接與互動(dòng)過程，應(yīng)主要圍繞以下幾個(gè)場域和語境展開：

第一，若僅依靠CCEA 機(jī)制，市場流動(dòng)性、活躍度非常有限。與排污許可證制度、碳稅制度等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段相比較，碳交易的獨(dú)特性體現(xiàn)為“降污者獲益”的治理理念，這能進(jìn)一步激勵(lì)市場多元主體參與到降碳、減排、協(xié)同、增效的行動(dòng)中來。但我國碳排放市場主體部分是CCEA 機(jī)制，碳配額主要集中在溫室氣體重點(diǎn)排放單位一方，參與主體有限；除去控排單位自身所需配額量，能進(jìn)入市場流動(dòng)的配額有限。而CCER 機(jī)制的介入，在交易動(dòng)機(jī)方面有著更為顯著的市場激勵(lì)效果——CCEA 機(jī)制下，控排企業(yè)作為交易主體的主要?jiǎng)訖C(jī)是履行清繳配額義務(wù)而非進(jìn)行交易，但CCER 機(jī)制下，項(xiàng)目開發(fā)者參與碳交易機(jī)制的主要?jiǎng)訖C(jī)是市場交易或金融融資，能最大程度活躍市場，彌補(bǔ)市場流動(dòng)度低的短板。

第二，CCEA 機(jī)制是確保碳配額總量不變前提下的強(qiáng)制碳交易機(jī)制，會(huì)提高企業(yè)生產(chǎn)成本或影響企業(yè)利潤，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)形成一定沖擊，而CCER 交易機(jī)制則恰好緩和了強(qiáng)制碳交易對(duì)經(jīng)濟(jì)市場的沖擊作用，但過度抵消反而會(huì)使碳減排量減弱。究其原因，一方面，CCEA 與CCER 可以等量抵消，從而減少企業(yè)的碳排放成本，緩和對(duì)企業(yè)經(jīng)營或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊作用；另一方面，從碳排放總量的視角看，也正因?yàn)镃CER 可以抵消CCEA 配額，在其他碳交易參數(shù)不變的情況下，相當(dāng)于增加了碳排放總量，所以CCER 實(shí)施后可能會(huì)發(fā)生減排量下降的現(xiàn)象[32]，但也不能一概而論地認(rèn)為CCER 不利于減排，應(yīng)結(jié)合具體階段、產(chǎn)業(yè)、抵扣比例等情況綜合審視制度效果。

第三，聚焦農(nóng)業(yè)碳匯領(lǐng)域，緣何現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)碳匯僅能進(jìn)入CCER 機(jī)制，是否應(yīng)當(dāng)將其由CCER拓展至CCEA 機(jī)制？農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目的交易模式選擇，應(yīng)根據(jù)碳交易市場建設(shè)階段、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、國土空間規(guī)劃、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境情況等多因素綜合考量。在碳交易市場建立的初級(jí)階段，即便不考慮法律依據(jù)、方法學(xué)障礙等外在因素，僅從市場角度分析，農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目也不應(yīng)過早納入CCEA機(jī)制。因?yàn)檫M(jìn)入CCER市場的農(nóng)戶一般降碳的基礎(chǔ)條件較好，而CCEA 市場下要求農(nóng)戶統(tǒng)一履行配額清繳義務(wù)，還包括強(qiáng)制性的監(jiān)測、核查和報(bào)告要求，加之各主體的基礎(chǔ)條件、減排意識(shí)等方面存在差異，這些因素都會(huì)引致農(nóng)業(yè)CCEA 交易產(chǎn)生更高的交易成本[33]，所以，農(nóng)業(yè)碳匯在CCEA 機(jī)制下的交易成本往往高于CCER市場。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參與碳交易的行為動(dòng)機(jī)來看，主要是出于經(jīng)濟(jì)理性人的視角，交易的成本效益是影響交易行為的關(guān)鍵因素。因此，在農(nóng)業(yè)碳匯尚需政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、政策鼓勵(lì)才得以穩(wěn)步發(fā)展的初級(jí)階段，不宜過早將農(nóng)業(yè)碳匯納入CCEA 機(jī)制。

4. 農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER的風(fēng)險(xiǎn)管控與優(yōu)化

CCER交易給農(nóng)業(yè)碳匯附加了資產(chǎn)價(jià)值，是碳交易市場的法定標(biāo)的，在建立健全全國統(tǒng)一碳市場中起到關(guān)鍵補(bǔ)充作用。但我國自愿碳市場尚處在重啟發(fā)展階段，強(qiáng)制碳市場雖有較為豐富的有益實(shí)踐，卻在主體參與、市場流通等方面存在諸多限制，因此，我國碳交易市場在市場運(yùn)行、政府管控、法律保障等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

其一，法律依據(jù)及其規(guī)則適用的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER機(jī)制在法律規(guī)則適用上存在兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是，從農(nóng)業(yè)法角度，農(nóng)業(yè)法律體系具有跨部門法、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的特點(diǎn)[13]，特別情境下會(huì)對(duì)碳匯交易產(chǎn)生影響，比如我國農(nóng)村土地所有制下，農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目和收益應(yīng)歸屬于哪個(gè)主體：土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人抑或土地經(jīng)營權(quán)人？二是，從CCER 市場規(guī)則角度，我國目前還未出臺(tái)氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的基本法，在碳交易市場規(guī)則體系中，最高位階的規(guī)范性文件為行政法規(guī)和部門規(guī)章，缺乏上位法依據(jù)。應(yīng)對(duì)之策，（1）近期應(yīng)加強(qiáng)政策的合法性審查，充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府政策制定過程與結(jié)果的監(jiān)督作用，確保各類改革于法有據(jù)，防止公權(quán)力濫用；（2）中期應(yīng)逐步推進(jìn)碳交易領(lǐng)域制定專門的單行法，提升《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件的法律位階，確立碳交易制度在國家法律位階的依據(jù)；（3）遠(yuǎn)期應(yīng)制定頒行《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，作為我國減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的基本法，將“雙碳”法律制度體系的頂層設(shè)計(jì)思路，以法律的形式確認(rèn)并貫徹下來。

其二，農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)、項(xiàng)目準(zhǔn)入及其方法學(xué)編制的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。具言之，（1）農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)不僅周期長，還受限于技術(shù)因素、規(guī)則因素、農(nóng)業(yè)活動(dòng)因素等額外情況的影響，比如，技術(shù)因素方面，農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)機(jī)研發(fā)、農(nóng)藥化肥使用等依賴于技術(shù)突破；規(guī)則因素上，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與項(xiàng)目持久性之間的矛盾；農(nóng)業(yè)活動(dòng)因素上，土地用途的更改、人為的不良操作等容易發(fā)生碳泄漏。為此，應(yīng)因地制宜地改善我國農(nóng)業(yè)分散種植結(jié)構(gòu)，嘗試創(chuàng)立減排農(nóng)業(yè)基地試驗(yàn)田的模式[34]，以點(diǎn)帶面，輻射并帶動(dòng)周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝向集成化的方向發(fā)展。如此，不僅便于CCER核證與交易，還利于種植技術(shù)等集中定向推廣。（2）在CCER項(xiàng)目準(zhǔn)入方面，CCER重啟后，項(xiàng)目備案量會(huì)持續(xù)增長，但達(dá)到市場供需閾值時(shí)，存在CCER 供大于求的風(fēng)險(xiǎn)，屆時(shí)會(huì)對(duì)CCER 價(jià)格產(chǎn)生較大沖擊；此外，過于寬松的CCER抵消比例限制和配額免費(fèi)比例，減排效果較差[35]，因此，應(yīng)對(duì)CCER的備案量和抵消比例等進(jìn)行宏觀調(diào)控[36]，包括CCER 數(shù)量、抵消比例、來源地域、持續(xù)時(shí)間、項(xiàng)目類型等。（3）我國CCER方法學(xué)清單中，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的方法學(xué)數(shù)量較少，目前僅有5項(xiàng)，在許多具有碳匯潛力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，因?yàn)榉椒▽W(xué)的空白，使得該領(lǐng)域無法推行碳匯項(xiàng)目。因此，應(yīng)編制、豐富和完善農(nóng)業(yè)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)，一方面，鼓勵(lì)社會(huì)廣泛參與。比如2023 年3 月，生態(tài)環(huán)境部頒行《關(guān)于公開征集溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)建議的函》（環(huán)辦便函〔2023〕95 號(hào)），鼓勵(lì)具備溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)編制技術(shù)條件的項(xiàng)目業(yè)主、行業(yè)協(xié)會(huì)以及科研機(jī)構(gòu)、大專院校等企事業(yè)單位積極提出方法學(xué)建議。另一方面，科研技術(shù)人員可以結(jié)合我國農(nóng)業(yè)碳匯發(fā)展的實(shí)際需求，參照國際標(biāo)準(zhǔn)，借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目開發(fā)方法學(xué)的編制效率，進(jìn)一步提高我國農(nóng)業(yè)碳匯領(lǐng)域的國家話語權(quán)[37]。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER是我國通過核證農(nóng)業(yè)項(xiàng)目減排量來抵消控排企業(yè)碳配額量的一種碳抵消機(jī)制，其不論是基于“雙碳”制度體系建構(gòu)目標(biāo)，還是助力碳交易市場形成，都是關(guān)鍵且必要的一環(huán)，尤其是在發(fā)展綠色低碳農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕、發(fā)揮農(nóng)業(yè)碳減排潛力、活躍碳交易市場、幫助重點(diǎn)排放企業(yè)降低履約成本等方面有著不可替代的作用。此外，CCER機(jī)制還可為一部分需要資金支持的農(nóng)業(yè)減排項(xiàng)目開拓融資渠道，使其獲得額外的收益，并由此創(chuàng)新出符合時(shí)代要求的新型商業(yè)模式，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的非農(nóng)收益渠道。所以，農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER 既是當(dāng)前階段我國碳交易市場的剛需，又是未來農(nóng)業(yè)碳匯進(jìn)入CCEA機(jī)制的必要過渡，同時(shí)，農(nóng)業(yè)碳匯對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新、農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展等方面都有著不可替代的關(guān)鍵作用。

在政策調(diào)控層面，其一，制度構(gòu)造上，農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER是我國通過核證農(nóng)業(yè)項(xiàng)目減排量來抵消控排企業(yè)碳配額量的一種碳抵消機(jī)制，其不論是基于“雙碳”制度體系建構(gòu)目標(biāo)，還是助推全國統(tǒng)一碳市場形成，都是關(guān)鍵且必要的一環(huán)。其二，鄉(xiāng)村振興部署中，發(fā)展農(nóng)業(yè)碳匯是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要潛力點(diǎn)。中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)，要“以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興”，“推動(dòng)鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”。而農(nóng)業(yè)碳匯交易是“將鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，提供更多更好的綠色生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)”[38]的新時(shí)代有益實(shí)踐。其三，綠色低碳發(fā)展理念下，農(nóng)業(yè)碳匯在發(fā)展綠色低碳農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕、發(fā)揮農(nóng)業(yè)碳減排潛力、活躍碳交易市場、幫助重點(diǎn)排放企業(yè)降低履約成本等方面有著不可替代的作用。因此，鄉(xiāng)村振興應(yīng)進(jìn)一步挖掘碳匯的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，探索碳匯資源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[39]。

在市場運(yùn)行層面，碳交易本質(zhì)是一種新興的碳數(shù)字金融工具，“其具有的技術(shù)優(yōu)勢能夠縮小金融供給在城鄉(xiāng)之間的差距”[40]，在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代語境下，能最大程度縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的資源稟賦差異。具言之，CCER交易作為一種新興的數(shù)字金融工具，可為一部分需要資金支持的農(nóng)業(yè)減排項(xiàng)目開拓融資渠道，使其獲得額外的收益，并由此創(chuàng)新出符合時(shí)代要求的新型商業(yè)模式，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的非農(nóng)收益渠道。此外，農(nóng)業(yè)碳匯交易直接促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)碳核算數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度，這對(duì)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合水平提升起到了正向調(diào)節(jié)作用[41]。所以，農(nóng)業(yè)碳匯納入CCER既是當(dāng)前階段我國碳交易市場的剛需，又是未來農(nóng)業(yè)碳匯進(jìn)入CCEA機(jī)制的必要過渡，同時(shí)，農(nóng)業(yè)碳匯對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新、農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展等方面都有著不可替代的關(guān)鍵作用。