美國針對中國起重機實施安全審查的警示作用

劉寶成 李霄松

2024年2月21日，美國總統(tǒng)拜登簽署行政令，指示美國國土安全部和海岸警衛(wèi)隊牽頭，加強對其國內(nèi)主要港口使用的搭載先進軟件（遠程控制軟件）的外國制造船岸起重機可能存在的安全風險（海事網(wǎng)絡安全）進行審查與監(jiān)管；美國啟動了替代計劃，以強化本土針對此類設備的制造能力和供應鏈韌性。此類設備及操作系統(tǒng)的核心供應商——振華重工等中國企業(yè)與機構成為其關注焦點。該事件有可能進一步發(fā)酵，對中國制造搭載先進軟件的輸美產(chǎn)品和設備造成一系列沖擊。

美國對振華重工發(fā)難的原因

國家安全考量

基于中國制造的船岸起重機裝備了可用于遠程控制的先進軟件，美國政府懷疑其中存在潛在的網(wǎng)絡安全漏洞，包括間諜軟件或后門程序，擔心其可能被用于情報收集或網(wǎng)絡攻擊。截至目前，美國政府的指控停留于對國家安全潛在威脅的假定，并未掌握實證。2022年底通過的《國防預算案》授權開展關于外國制造的起重機對美港口網(wǎng)絡及國家安全威脅展開研究，①該報告尚未公布。

近期白宮新聞發(fā)布會指出，美國海事運輸系統(tǒng)（MIT）每天面臨多起企圖擅闖其控制系統(tǒng)與網(wǎng)絡單元的不速之客。美海軍少將John Vann強調(diào)，海岸警衛(wèi)隊已對美港口200個船岸起重機開展網(wǎng)絡安全漏洞評估，發(fā)現(xiàn)其在設計制造之初就搭載遠程控制與信息收集單元與技術，認為這將對美港口安全帶來重大外部威脅。

美國交通部海事管理局（MARAD）在其警示公告中指出，② 中國“國家交通運輸物流公共信息平臺”（LOGINK）、同方威視③（Nuctech）掃描系統(tǒng)以及振華重工制造的全自動船岸起重機存在被遠程控制的風險，對包括美國在內(nèi)的全球港口基礎設施的信息與運營安全帶來潛在安全漏洞，應采取嚴格的監(jiān)管和預防措施。

《華爾街時報》在2023年3月5日報道稱，中國正通過其制造的船岸起重機監(jiān)視美國港口，并具備遠程控制的能力，能夠在關鍵時期干擾重要物資的運輸。該報道援引美軍方將其視為對軍用港口、泊位的嚴重威脅，將振華重工制造的船岸起重機比做“特洛伊木馬”，稱其能夠通過監(jiān)視軍用物資調(diào)配從而推演美全球軍事部署。美國港務局協(xié)會（AAPA）則反駁稱，并沒有起重機被用于遠程控制并威脅港口運作的確鑿證據(jù)，認為該指控“聳人聽聞”。

自2023年7月起，美國著手調(diào)查瑞士ABB公司與上海振華的業(yè)務關系；2024年1月，美國致函ABB公司提出：“允許振華在中國將ABB的技術和軟件安裝到運往美國的起重機上，引發(fā)了美國關于智能、網(wǎng)絡安全和供應鏈風險的擔憂，因此是不可接受的，必須立即糾正?！盇BB公司回應稱，公司為包括中國公司在內(nèi)的以及在美國港口使用的全球起重機制造商提供軟件和硬件，特別說明其起重機軟件技術是“供應商獨立的”，即中性的，不存在其他目的和用途。雖未具體提及起重機，美國聯(lián)邦調(diào)查局和其他安全機構已發(fā)出警告，指出中國對美國基礎設施構成了潛在的威脅。

美國此舉的戰(zhàn)略意圖

美國此舉企圖實現(xiàn)一舉多得的戰(zhàn)略目標：

1.通過渲染國家安全，倒逼美國制造業(yè)回歸，運用政府補貼實施保護主義的進口替代政策，在重點領域增強其在全球供應鏈中的主導權；

2.借助2023年初的“高空氣球事件”，進一步渲染來自中國的信息安全威脅；

3.在中國富有競爭力的產(chǎn)業(yè)中，尋求對華戰(zhàn)略脫鉤的突破口；

4.向第三國企業(yè)和機構發(fā)出警示信號，以遏制其在高端制造領域與中國深度合作；

5.瞄準產(chǎn)品網(wǎng)絡化、智能化的趨勢，將打擊中國制造的載有軟件的起重機作為典型案例，以備將所有載有軟件的中國產(chǎn)品納入監(jiān)管和限制行列；

6.以制造假想敵來煽動民情，討好美國產(chǎn)業(yè)工人，為總統(tǒng)競選的連任拉票。

美國港務局協(xié)會稱，振華重工是美國港口大型船岸起重機的最主要供應商，在業(yè)內(nèi)具有壟斷地位，呼吁國會采取措施促進起重機制造業(yè)回遷美國本土，大力支持美國港口設備制造業(yè)本土化。

振華重工在美國的市場份額、使用情況、價值規(guī)模

振華重工是世界領先的港口機械制造商之一，其大型船岸起重機產(chǎn)品在全球100多個國家/地區(qū)廣泛使用。目前，全球港口使用的大型集裝箱船岸起重機70%-80%由振華重工制造。

21世紀初，振華重工起重機進入美國市場，因深受業(yè)內(nèi)用戶青睞，如今已遍布美國主要港口，尤其是集裝箱起重機?！度A爾街日報》稱，約80%的美港口船岸起重機由振華重工制造。在信息技術方面，振華重工與微軟、挪威Kongsberg Gruppen集團、瑞士ABB等全球企業(yè)合作，實現(xiàn)設備互聯(lián)、實時數(shù)據(jù)分析及服務。

振華重工董秘辦表示密切關注此事件，同時稱該公司在美業(yè)務占比不到10%，初步判斷該事項對公司影響較為有限。

美國可能采取的打壓手段

法律和行政命令

拜登簽署行政令授權國土安全部、海岸警衛(wèi)隊采取更積極主動的審查和監(jiān)管措施。包括：國土安全部將制定《海事網(wǎng)絡安全標準》，以應對相關網(wǎng)絡安全威脅；海岸警衛(wèi)隊被授權處置海事系統(tǒng)面臨的現(xiàn)存和潛在惡意網(wǎng)絡活動，“控制和審查存在已知或可疑網(wǎng)絡安全威脅的船只和港口設施”。

海岸警衛(wèi)隊將發(fā)布一項《海事安全指令》（Maritime Security Directives），針對位于美國重要商港的中國制造船岸起重機采取了網(wǎng)絡風險監(jiān)管行動，重點審查與起重機相關的信息和操作技術。同時，海岸警衛(wèi)隊提議更新其海事安全法規(guī)，增加專門針對懸掛美國國旗的船只、外大陸架設施和受《2002年海上運輸安全法》約束的美國設施建立最低網(wǎng)絡安全要求的法規(guī)，并開啟公眾意見征詢，直至2024年4月底新規(guī)則正式實施。

行政令同時規(guī)定，對海事網(wǎng)絡攻擊事件或主動網(wǎng)絡威脅做出強制性報告，包括對船只、港口及其設施的威脅，并計劃新任命一名海事安全主管。

近年來，佛羅里達州共和黨眾議員Carlos Giménez多次提案，呼吁應對中國制造的船岸起重機為美港口所帶來的安全威脅。《2022年美國港口起重機法案》提議，禁止美國購買中國起重機，并鼓勵向其他制造商采購；《2023年港口起重機安全和審核法案》，提議加強監(jiān)管美港口使用的“外國對手”（Foreign Adversary）制造的起重機，特別是“將其信息和操作技術組件連接到美本土網(wǎng)絡基礎設施中的起重機”。

監(jiān)管及限制措施

對振華重工及保持對美業(yè)務的同類企業(yè)可能采取的措施包括：（1）進行全面安全審查，并接受不定期“飛行檢查”；（2）要求其作出書面合規(guī)承諾；（3）責令其定期向監(jiān)管部門提供報告說明；（4）指派專員進廠監(jiān)督；（5）以國家安全為由限制振華重工進入美國市場。

技術和供應鏈限制

責令美國企業(yè)并威脅第三國企業(yè)，拒絕向振華重工及同類中國企業(yè)提供關鍵技術和組件。振華重工是中交集團的子公司，2020年，以南海島礁建設與軍民融合為由，美國商務部將5家中交集團子公司列入技術轉(zhuǎn)讓限制名單，同時，美國國務院對其高管做出簽證限制。

美國替代振華重工的方案

日本三井起重機

美國政府已與日本三井造船株式會社美國子公司PACECO Corp.達成協(xié)議，該公司計劃重啟在美國本土的船岸起重機制造，該計劃具體信息并未公布。1958年該公司推出第一臺專用船岸集裝箱起重機，但在20世紀80年代末退出美國本土制造業(yè)。

日本三井是世界知名的起重機制造商，有能力滿足美國港口的技術標準，但其產(chǎn)品成本遠高于振華重工。在質(zhì)量和價格方面，振華重工起重機迄今在美國市場并沒有替代產(chǎn)品，少部分美港口使用的芬蘭科尼起重機（Konecranes）價格高出振華重工同類產(chǎn)品30%。

截至目前，PACECO重回美國制造業(yè)的計劃還停留在尋找合作伙伴與場地的階段，投資與生產(chǎn)落地、產(chǎn)品輸出與市場推廣尚需數(shù)年時間。

國內(nèi)制造

基于拜登政府提出的“投資美國計劃”（Investing in America Agenda），美國政府將在未來五年內(nèi)投入超過200億美元用于港口基礎設施建設，其中包括重建本土起重機制造業(yè)，以結(jié)束中國在大型貨物起重機領域的主導地位。然而，投資的具體細節(jié)尚未完全公開，從時間表和支持美國起重機制造商的具體措施分析，投資計劃實施與效果顯現(xiàn)尚需數(shù)年時間。

替代方案的時間周期與經(jīng)濟成本

替代振華重工起重機將涉及技術評估、采購、安裝和調(diào)試等環(huán)節(jié)，可能需要數(shù)年時間。替代計劃的經(jīng)濟成本預估巨大，包括采購成本、安裝費用以及潛在的運營效率損失。

該事件的預期危害

該事件是美國以國家安全之名降低對“中國制造”依賴的初步行動，預計此類限制性舉措將進一步發(fā)酵，有可能對中國制造的搭載先進軟件的所有輸美產(chǎn)品和設備將造成一系列沖擊，進而對中美貿(mào)易總量及商品結(jié)構產(chǎn)生重大消極影響。

以2022年高達7594.3億美元的中美貿(mào)易總值為例，前十大類輸美商品中，至少有6種當前或即將涉及軟件搭載，占比20%以上（見圖1）。著眼于未來，幾乎所有產(chǎn)品均呈現(xiàn)出網(wǎng)絡化、智能化的發(fā)展趨勢，尤其是自動駕駛和遠程操控技術的廣泛應用，美國可以沿用該項慣例，對所有中國輸美商品采取類似的打壓措施。

在此案例中，為上海振華提供技術支持的瑞士ABB公司在應對美國質(zhì)詢過程中采取了明哲保身的態(tài)度，并沒有為上海振華提供有力的辯護和佐證，規(guī)避美國的打壓。鑒于美歐在“美國-歐盟貿(mào)易和技術委員會（TTC）”框架下的對外行動更加協(xié)調(diào)一致，特別是在當前激烈的地緣政治沖突中形成了更加密切的同盟關系以及對中國立場的一致偏見，若美國在該起重機案例中實現(xiàn)了其政治企圖，則歐盟極有可能如法炮制，或至少選擇美國的貿(mào)易舉措。如此一來，中國高技術產(chǎn)品出口將遭遇巨大障礙，外貿(mào)結(jié)構升級將面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。希望相關企業(yè)及主管機關對該案件，尤其是其顯露的先兆性苗頭予以重視，并制定相應的策略予以積極應對。

中國對美國發(fā)難的應對策略

振華重工要采取更加積極主動的應對措施。鑒于該事件將持續(xù)發(fā)酵，可能波及整個行業(yè)乃至更多中國制造的包含信息軟件的輸美產(chǎn)品，建議政府責成中國機電產(chǎn)品進出口商會介入，與我駐美大使館經(jīng)濟商務處密切配合，主動與美方對應的政府機構和商協(xié)會進行交流和交涉，爭取公正的解決方案。

中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會和中國機電產(chǎn)品進出口商會應與商務部制定反制措施預案，以該案件為契機，圍繞我國對美歐的出口產(chǎn)品可能在未來遭遇同類安全審查和限制措施的風險進行全面評估，并制定相應的產(chǎn)業(yè)保護策略。

作為長期戰(zhàn)略，我國通過持續(xù)創(chuàng)新提高自主可控能力，提高產(chǎn)品國際競爭力，或者推進市場多元化等經(jīng)營策略也尤為重要。

（編輯 季節(jié)）

① Study of cybersecurity and national security threats posed by foreign manufactured cranes at United States ports.

② 2024-002-Worldwide-Foreign Adversarial Technological， Physical， and Cyber Influence

③ 同方威視已被美商務部列入監(jiān)管實體名單。