國土空間規(guī)劃中的綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制

張沙千

摘 要： 在新的發(fā)展時(shí)期，國土空間規(guī)劃面臨更加復(fù)雜的外部環(huán)境，在進(jìn)行國土資源綜合整治和生態(tài)修復(fù)時(shí)產(chǎn)生了很多新問題，給國土資源開發(fā)和利用工作造成不利影響。首先分析國土空間規(guī)劃中進(jìn)行綜合整治和生態(tài)修復(fù)的必要性，并結(jié)合國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀明確其中存在的主要困境和問題，在此基礎(chǔ)上探索有效的綜合整治和生態(tài)修復(fù)機(jī)制構(gòu)建策略。

關(guān)鍵詞： 國土空間規(guī)劃 綜合整治 生態(tài)修復(fù) 差異化治理修復(fù)機(jī)制

中圖分類號： P27文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 1679-3567（2024）03-0071-03

Comprehensive Remediation and Ecological Restoration Mechanisms in Territorial Spatial Planning

ZHANG Shaqian

Pingxiang Institute of Territorial Spatial Survey and Planning， Pingxiang， Jiangxi Province， 337000 China

Abstract： In the new era of development， territorial spatial planning needs to face a more complex external envi‐ronment， leading to many new problems in the comprehensive improvement of land resources and ecological res‐toration， which has brought a certain impact to the development and utilization of land resources. This paper first analyzes the necessity of comprehensive remediation and ecological restoration in territorial spatial planning， clarifies main difficulties and problems in territorial spatial planning in combination with its current situation， and then ex‐plores effective strategies for comprehensive remediation and the construction of ecological restoration mechanisms.

Key Words： Territorial spatial planning； Comprehensive improvement； Ecological restoration； Differentiated governance and restoration mechanism

國土空間規(guī)劃是提高資源開發(fā)利用率的重要途徑，應(yīng)當(dāng)將節(jié)能環(huán)保理念滲透到整個(gè)空間規(guī)劃過程，將資源高效開發(fā)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為國土空間規(guī)劃的核心目標(biāo)。當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作存在綜合整治效果不突出和缺乏生態(tài)修復(fù)機(jī)制支持的問題，限制了國土空間規(guī)劃的效果。因此，對綜合整治和生態(tài)修復(fù)機(jī)制的構(gòu)建策略展開研究很有必要[1-2]。

1 國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀

1.1 綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制有待完善

當(dāng)前的國土空間利用問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多元化的特征，傳統(tǒng)的整治措施很難發(fā)揮作用。在遇到資源或者環(huán)境問題時(shí)，無法匹配與之相對應(yīng)的整治措施和修復(fù)措施，難以保障國土空間規(guī)劃的工作效果。

1.2 資源統(tǒng)籌不到位限制綜合整治效果

在國土整治工作中，大多采取項(xiàng)目管理的模式來推進(jìn)，該模式無法實(shí)現(xiàn)對區(qū)域土地資源的綜合整治，難以開展生態(tài)修復(fù)工作，導(dǎo)致國土整治修復(fù)的質(zhì)量不高。我國對國土空間規(guī)劃工作提出了全面化、綜合化的管理需求，但很多時(shí)候在對國土資源的開發(fā)中，未能同時(shí)關(guān)注生態(tài)問題，各個(gè)部門缺少必要的聯(lián)系，難以實(shí)現(xiàn)對土地資源和整治資源的高效整合[3]。

1.3 國土資源整治與修復(fù)體系不健全

傳統(tǒng)的國土資源整治與修復(fù)機(jī)制較為單一，不適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的國土空間規(guī)劃需求。當(dāng)前環(huán)境問題和資源問題十分嚴(yán)峻，而我國國土資源整治與修復(fù)體系仍不健全，不利于保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源。

2 國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制的構(gòu)建策略

2.1 劃分重點(diǎn)治理修復(fù)區(qū)域，打造差異化治理修復(fù)機(jī)制

根據(jù)國土資源開發(fā)利用程度的不同，劃分出重點(diǎn)治理修復(fù)區(qū)域，并以區(qū)域?yàn)閱挝?，通過分析各個(gè)區(qū)域的國土利用特點(diǎn)和綜合治理與修復(fù)需求，制定針對性較強(qiáng)的治理修復(fù)機(jī)制，正確指導(dǎo)國土治理和生態(tài)修復(fù)工作的落實(shí)，確保每項(xiàng)治理工作和生態(tài)修復(fù)任務(wù)均能有的放矢[4]。

2.1.1 農(nóng)村區(qū)域的綜合整治與修復(fù)

農(nóng)村區(qū)域的綜合整治應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對農(nóng)用地的整治工作，特別要做好當(dāng)?shù)厮⒘?、河、草等的綜合整治工作。遵循自然發(fā)展的規(guī)律，在不影響生態(tài)平衡的前提下，對相關(guān)土地資源進(jìn)行高效利用。同時(shí)，關(guān)注區(qū)域環(huán)境問題，對于水污染或大氣污染現(xiàn)象，要從源頭上入手，將修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)作為核心目標(biāo)，積極調(diào)查水環(huán)境污染和大氣環(huán)境污染的成因。例如：調(diào)查發(fā)現(xiàn)不合理的畜牧養(yǎng)殖和化肥、藥物的違規(guī)使用是造成水污染和大氣污染的主要因素。對此，可以制定明確的畜牧養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)和化肥、藥物使用標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為進(jìn)行嚴(yán)格約束，爭取從源頭上解決環(huán)境污染問題。

以興國縣的“生態(tài)修復(fù)+土地整治”案例為例。該地分布大量廢棄礦山，且水土流失、良田損毀和地表裸露等現(xiàn)象十分常見，常常出現(xiàn)較為嚴(yán)峻的地質(zhì)災(zāi)害，如山體滑坡、泥石流和地表塌陷等。對該區(qū)域土地資源利用現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查，在此基礎(chǔ)上制訂市場化的礦山生態(tài)修復(fù)方案，并借助資本的力量，支持生態(tài)修復(fù)和土地整治等工作。其中東村鄉(xiāng)小洞村在項(xiàng)目實(shí)施期間，共計(jì)引入社會資本5 000多萬元，且遵循誰修復(fù)誰受益的原則，將生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目所獲得的收益和權(quán)益直接回饋給企業(yè)，打造“1+N”的立項(xiàng)模式，同時(shí)推進(jìn)了地質(zhì)環(huán)境治理、土地開發(fā)、林田整治和廢棄礦山復(fù)墾等多項(xiàng)整治工作，使當(dāng)?shù)氐拇罅繌U棄土地被再次利用，不僅營造了良好的生態(tài)環(huán)境，還創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)過長期努力，取得了恢復(fù)生態(tài)功能區(qū)800余畝，新增水田30余畝、林地450余畝和建設(shè)臍橙和多種果園茶園共150余畝，年收益創(chuàng)收500余萬元的良好成果。生態(tài)修復(fù)前后的對比圖如圖1所示。

2.1.2 城市區(qū)域的綜合整治與修復(fù)

城區(qū)的綜合整治要全面調(diào)查土地使用現(xiàn)狀，將利用率偏低且資源創(chuàng)造的效益有限的部分國土資源進(jìn)行重新規(guī)劃和開發(fā)，這樣既可打造全新的城市面貌，也能進(jìn)一步提升土地資源利用率，使有限的資源創(chuàng)造更大的效益。目前城市污水和垃圾處理工作并不完善，很多區(qū)域存在垃圾隨意堆放、污水橫流等問題，不僅影響生態(tài)環(huán)境，也會對居民的身體健康構(gòu)成威脅。鑒于此，政府需要加大對城市污水和垃圾處理工作的監(jiān)管力度，推出約束垃圾處理和污水排放的政策。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，建設(shè)更多先進(jìn)的垃圾處理場，實(shí)現(xiàn)對城市化垃圾的高效化處理；投入大量污水處理裝置，通過生產(chǎn)生活用水的過濾和置換處理，將其轉(zhuǎn)變?yōu)闊o毒害、無污染的水[5]。

2.1.3 生態(tài)功能區(qū)的綜合整治與修復(fù)

要以發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)功能與生態(tài)景觀功能為前提，面向全國的生態(tài)系統(tǒng)編制重大修復(fù)規(guī)劃方案。各地區(qū)要在該方案的指導(dǎo)下，結(jié)合區(qū)域生態(tài)功能區(qū)的具體表現(xiàn)，對綜合整治和修復(fù)方案進(jìn)行精細(xì)設(shè)計(jì)，使其能夠正確指導(dǎo)國土開發(fā)和生態(tài)保護(hù)工作的落實(shí)。條件允許的情況下，可以聯(lián)系其他生態(tài)功能區(qū)的管理部門共同開展國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)的專題活動(dòng)，發(fā)揮各家所長，打造系統(tǒng)和全面的綜合整治與修復(fù)體系。

南鐵采石場位于梅嶺國家森林公園，在前期的高度開采之下造成百余畝巖壁裸露的問題，對該生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成極大威脅，迫切需要進(jìn)行邊坡治理，以恢復(fù)區(qū)域生態(tài)平衡。為能達(dá)成生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，采取了“生態(tài)修復(fù)+公園建設(shè)”的修復(fù)思路。通過對邊坡整體狀況和地質(zhì)災(zāi)害因素的全面分析，形成了集排水、修坡、園林建設(shè)、灌溉養(yǎng)護(hù)和修建擋土墻為一體的綜合治理和修復(fù)方案。方案實(shí)施以來，在區(qū)域內(nèi)形成了錯(cuò)落有致的公園生態(tài)景觀，不僅改善了生態(tài)環(huán)境，還進(jìn)一步提升了公園的生態(tài)功能。

2.2 做好區(qū)域協(xié)調(diào)，形成多方聯(lián)動(dòng)的治理修復(fù)模式

2.2.1 建立橫向聯(lián)動(dòng)的綜合治理修復(fù)機(jī)制。

積極探索各地區(qū)存在的差異和關(guān)聯(lián)性，通過優(yōu)勢比對的方式，明確各區(qū)域的資源優(yōu)勢與整治修復(fù)優(yōu)勢，確保在后續(xù)的綜合整治修復(fù)工作中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。通過橫向建立聯(lián)系，還可有效杜絕在資源開發(fā)和利用中存在的盲目跟從現(xiàn)象，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的問題。同時(shí)，從宏觀的角度上做好頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃工作，落實(shí)分區(qū)分類、綜合治理，確保能夠改善國土資源的利用現(xiàn)狀，有效優(yōu)化國土空間布局。

2.2.2 建立上下聯(lián)動(dòng)的綜合治理修復(fù)機(jī)制

通過對主觀和客觀因素的分析來確定問題成因，并對區(qū)域土地資源的整治修復(fù)需求進(jìn)行梳理。在此過程中，要積極聯(lián)系群眾，充分了解群眾的真實(shí)意愿，聽取一些建設(shè)性的建議，讓群眾參與國土整治和修復(fù)過程，使國土資源的利用和開發(fā)更加切合實(shí)際。政府可以鼓勵(lì)群眾參與國土整治和修復(fù)過程，形成一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、全民參與的綜合整治和修復(fù)新模式，為今后國土整治工作的落實(shí)奠定良好的基礎(chǔ)[6]。

2.3 明確整治修復(fù)內(nèi)容，健全整治修復(fù)體系

2.3.1 同期開展綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作

國土資源的整治與生態(tài)修復(fù)工作存在密不可分的關(guān)系，兩者互為增益。要全面提升國土空間規(guī)劃的效果，可先建立起較為完善的國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)體系，并對其中的關(guān)鍵任務(wù)和內(nèi)容進(jìn)行梳理（如圖2所示），可以結(jié)合以往的綜合整治經(jīng)驗(yàn)與生態(tài)修復(fù)經(jīng)驗(yàn)發(fā)掘二者的聯(lián)系，充分突出二者的工作優(yōu)勢，為國土資源規(guī)劃工作的落實(shí)奠定良好的基礎(chǔ)。

2.3.2 確立多維整治方案

進(jìn)行國土整治和生態(tài)修復(fù)的根本目的是解決國土資源應(yīng)用中現(xiàn)有的問題，為資源開發(fā)和利用創(chuàng)造良好的條件。因此，確立國土整治方案時(shí)要充分聯(lián)系實(shí)際，從全局的角度出發(fā)，綜合考慮多個(gè)維度，改變單一的整治模式和生態(tài)修復(fù)方式，通過創(chuàng)新國土整治思路，來提高綜合治理成效，使其滿足當(dāng)代的國土開發(fā)利用需求。

2.3.3 擴(kuò)大國土整治修復(fù)范圍

國土空間規(guī)劃是立足于全局對國土資源進(jìn)行開發(fā)利用和管理的過程，在落實(shí)綜合整治工作和生態(tài)修復(fù)工作時(shí)，要從全域范圍著手，將國土資源利用的問題作為抓手，積極開展綜合整治工作。例如：要對農(nóng)用地、建設(shè)用地以及未被開發(fā)土地進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，目的是匯總國土資源利用現(xiàn)狀，做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，確保各類國土資源能夠在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮突出的作用，特別是要加強(qiáng)空間資源要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，以期逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

3 結(jié)語

國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是國土空間規(guī)劃中的關(guān)鍵組成部分，在綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作同期推進(jìn)的情況下，才能快速解決和改善現(xiàn)有的國土資源利用問題，提高國土資源的開發(fā)和利用成效。本文通過對國土資源綜合整治與生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀的梳理，明確了構(gòu)建整治修復(fù)機(jī)制中需要解決的主要難題，提出可以通過打造差異化治理修復(fù)機(jī)制、形成多方聯(lián)動(dòng)的治理修復(fù)模式和健全整治修復(fù)體系等手段改善國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀，以保障國土空間規(guī)劃工作的健康有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國土資源高效開發(fā)利用的目標(biāo)。

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